论民事诉讼法律监督制度体系的构建和完善

夏黎阳

（四川省人民检察院，四川 成都 610036）

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，修改后的《民事诉讼法》已于2013年1月1日起施行。为落实中央司法改革意见中“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”、“完善对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”的原则性规定，此次立法修改的一大亮点便是新增并修改了若干检察监督条文，从立法上初步构建起中国特色社会主义民事诉讼法律监督制度的整体框架体系。

一、构建中国特色民事诉讼法律监督制度的必要性和可行性

作为最具中国特色的检察制度，检察机关民事诉讼法律监督工作开展20年来，虽取得了一定的成效，但由于法律规定不尽完善，司法实践中检察机关的民事诉讼法律监督职能作用难以充分发挥，突出表现就是监督效果不够理想，距离人民群众的司法诉求和期待还存在差距。随着新一轮司法体制和工作机制改革的深入，构建完整的民事诉讼法律监督制度被提上日程。

（一）重构中国特色民事诉讼法律监督制度是经济社会发展的现实需要

当前，在我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益关系深刻调整、价值观念深刻变化的时代背景下，各种不稳定因素明显增多，各种民事纠纷大量涌现，并以各种形式和渠道进入司法领域，要求司法机关定纷止争，依法处理。特别是受国际金融危机影响，我国经济发展面临巨大挑战，企业劳资、债务、合同纠纷明显增多，关系民生的民事申诉案件数量居高不下，民商事利益冲突协调难度不断加大，群众的合理诉求如果得不到公正处理，被错误裁判扭曲的民事法律关系如果得不到及时纠正，就可能成为影响经济社会平稳较快发展、影响社会和谐稳定的因素。随着经济社会的深入发展和依法治国的逐步推进，广大人民群众的民主法治意识不断增强，对公平正义的呼声越来越高，他们不仅要求权利和机会的公平，而且要求规则和结果的公平，不仅要求审判机关依法办案、公正司法，而且要求检察机关强化监督、促进公正。由于民事诉讼具有量大面广，相对于刑事诉讼其监督制约机制较为薄弱、证据规则相对灵活、自由裁量弹性较大等特点，民事审判中裁判错误和司法不公问题时有发生，人民群众对该领域司法不公问题的反映较为突出，他们迫切要求从立法、司法上加大民事诉讼法律监督的力度，更好地维护司法公正和人民群众切身利益。

（二）构建完善的民事诉讼法律监督制度是司法和诉讼规律发展的必然要求

近年，在人民法院依法受理的案件中，90%以上是民商事案件，而在检察机关受理的不服判决裁定的申诉中，不服民事判决裁定的申诉占70%左右。审判权已不仅是国家的专政工具，而是重新分配社会财富，重新配置市场资源的重大公权力。根据司法特性和诉讼规律，民事权益纷争一旦提起诉讼进入司法程序，就不再仅是私权范围内的事项，国家公权力就应介入其间，依法裁判处置、定纷止争，以维护正常的经济社会关系和秩序。但是，在每年上千万案件的处理中，失误、过错难免，在体制机制、人员素质、福利保障等尚需改革完善情况下，徇私舞弊、枉法裁判也时有发生①，因此，加强对民事诉讼活动的监督制约，成为保证审判公权力正当行使的必然要求。综观中外民事诉讼理论和制度，由于受各个国家和地区政治、经济、文化各种因素影响，尚没有一个国家和地区建立或形成了完整的民事诉讼法律监督制度和理论体系。一个国家的国内法律制度的设计和制定，除了必须与整个国家的政治经济文化发展相适应，必须与自身的政治制度、经济制度、社会制度等相配套、相一致外，还必须与各自的意识形态和传统民族文化背景相适应。只有适合自己，符合我国司法和诉讼规律的制度，才是最好的制度。

（三）构建中国特色社会主义完整的民事诉讼法律监督制度时机已经成熟

全球化正在改变着人们的政治经济和文化生活，改变着人们的传统观念，对我们政治经济意识形态及法律发展带来巨大冲击，提出新的挑战和机遇。30多年的社会主义市场经济建设，为国家法治建设提供了实践基础，也为民事诉讼法律监督制度的构建和完善提供了丰腴的土壤。特别是20多年来民事行政检察法律监督工作的实际探索，为制度构建和理论研究开拓了广阔的天地。全国检察机关在法律原则性规定下，创新工作机制，将抗诉与再审检察建议相结合，将纠正错误裁判、调解书与程序违法相结合，将依法监督与维护公益相结合，将办理民事申诉案件化解矛盾与查办职务犯罪相结合，将监督审判过程与执行结果相结合，形成了较为完整的民事诉讼法律监督的整体构架，为民事诉讼法律监督制度立法的完善提供了坚实的实践依据。中央在关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见中，将强化对司法权的监督制约作为基本原则之一，并对完善民事诉讼法律监督制度提出了明确要求。全国许多省、自治区、直辖市人大常委会先后通过了关于加强检察机关法律监督或诉讼监督工作的决议、决定，都突出强调要强化民事诉讼法律监督，充分反映了广大人民群众和社会各界的呼声和期望。至此，重新构建我国民事诉讼法律监督制度的完整框架体系，并在国家法律上予以明确规定的时机已经成熟。

二、民事诉讼结果法律监督制度的构建与完善

（一）关于抗诉的范围

此前理论界和司法实务界关于抗诉对象范围的最大争议便是调解是否应当纳入抗诉的监督范围。调解是人民法院行使审判权的重要方式之一，是人民法院了结纠纷的一种法定形式，调解结果效力等同于判决。随着近年人民法院大力倡导调解结案，调解中的违法情形呈上升态势，当事人人为制造虚假诉讼调解而损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益的情形也大量存在。因此，修改后的《民事诉讼法》第二百零八条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”当然，基于调解的特殊性，对调解的法律监督首先应当充分尊重当事人在法律规定范围内的处分权，对当事人在法律规定范围内处分自己的民事权利而达成的调解不得随意干预。同理，最高人民法院单方发布的司法解释所排斥的执行过程中的裁定、非诉程序的裁判、破产程序的裁定也应纳入监督的范围，部分裁定可考虑纳入抗诉范围。

（二）关于抗诉和再审的时间期限

为解决因抗诉无期限所造成的弊端，法律应明确规定检察机关提出抗诉的起点和终点时间。起点时间就是裁判生效后经过多长时间检察机关即可提起抗诉，终点时间指裁判生效后经过多长的时间便不得提出抗诉。综合考虑，应规定检察机关只能受理当事人在法律规定的申请再审期限内提出的抗诉申请，超过法定期限的，检察机关一般不予受理，以维护一定经济、社会和法律关系的稳定。考虑到检察机关在受理当事人在法定期限内提出的申诉后，还必须做相关的调卷审查和调查工作，提出抗诉期限应当长于申请再审期限。同样，在检察机关提出抗诉后，人民法院应当在30日内作出再审裁定并进行再审，但现实中由于接受抗诉的人民法院经常同级不审，而采取发回重审、交下级人民法院再审，有的案件搁置长达10年不再审。因此，审限审级均应明确以利监督。

（三）关于抗诉的启动

按照全国人大常委会法工委负责人的解释，修改后的《民事诉讼法》第二百零八条、第二百零九条分别规定了检察机关依职权启动抗诉程序以及依当事人申请启动抗诉程序两种类型，第二百零九条规定的人民法院再审优先是为了规范当事人申诉行为，防止多头申诉、重复受理审查，造成司法资源浪费。所以，对于当事人未经向人民法院申请再审程序而直接向检察机关申请抗诉的，应当向其释明，当事人坚持向检察机关申诉并转换申诉方式为控诉、检举等方式的，检察机关应当受理审查，并依据第二百零八条的规定依职权启动抗诉程序。同时，按照自力救济为先原则，检察机关不宜直接受理当事人在上诉期间已知再审事由存在但没有上诉而直接申请抗诉的案件。当事人不上诉而等到判决生效后申请检察机关抗诉，一方面有规避上诉风险之嫌，另一方面也会增加生效裁判的不确定性，使一些原本通过上诉可以补救的裁判瑕疵不恰当地等到裁判生效后再来纠正。但是，对于一、二审法官互相勾结、贪赃枉法，一审法院欺骗当事人、不经通知就开庭等使当事人丧失诉权，一审当事人与法官勾结、以裁判损害案外人利益而案外人根本没有上诉权等情形，检察机关应当行使监督权提出抗诉。

（四）关于抗诉案件的审理法院级别

检察机关抗诉案件由上级法院进行再审，可以充分发挥上级法院对下级法院的监督作用，切实保障裁判的公正。在“上抗下”的模式下，坚持由接受抗诉的法院再审的原因在于：一方面，将被提起抗诉的案件交给作出裁判的法院审理，即使该法院明知有错误，纠正起来也会遇到很多困难②。另一方面，发回原审法院再审，也不符合民事诉讼法设立抗诉权的本意。从民事诉讼法学原理上理解，民事诉讼法没有赋予地方各级检察机关对同级法院生效裁判的抗诉权，而是规定在发现同级法院的生效裁判有符合抗诉的法定情况时应提请上级检察机关抗诉，其中就包含在检察机关提出抗诉的情况下，应由上级法院进行再审的意图③。修改后的《民事诉讼法》确定了检察机关抗诉案件的审理法院级别为接受抗诉的人民法院，规定只有在五种情形下接受抗诉的法院可以将案件交由下一级法院审理，并进一步明确了“经该下一级人民法院再审的”不能下交。

（五）个案再审检察建议

对一部分确有错误、瑕疵，符合抗诉条件的民事申诉案件，由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院向法院提出再审检察建议，建议法院启动再审程序，可以化解社会矛盾，将纠纷消化在基层，解决在老百姓身边，减少人民群众讼累。再审检察建议监督方式补充了抗诉的不足，简化了办案程序，缩短了办案周期，在一定程度上实现了同级监督，符合中国司法实际需要和人民群众需求，是司法实践中创造的一种好的诉讼监督形式④。最高两院将其纳入2011年联合出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》司改成果之中，本次民事诉讼法修改时也从立法上明确了检察建议这一监督方式。

三、民事诉讼过程法律监督制度的构建

程序正义是过程中的正义，它是决定实体正义的根据，而程序正义的实现需要在诉讼过程中进行内在的、全程的观察和检验⑤。检察机关对民事诉讼的监督的实现，大体依靠的是程序外部的检察监督机制和程序内部的检察监督机制。所谓程序外的检察监督，是检察机关在民事诉讼的两审终审制之外对影响公正审判行为的监督和矫正。外部监督机制的形成取决于两种监督手段的协调和配合，即通过再审程序对错误裁判提起挑战和对法官的渎职行为进行监督，对构成犯罪的，依法提起公诉，追究其刑事责任，以防范和减少影响法官公正裁判的各种非法行为。所谓程序内部的检察监督，则是指检察机关对民事诉讼活动全部程序都直接参与的监督形式。毫无疑问，从程序正义和实体正义并重的理念出发，完善司法实践中较为薄弱的程序内部的检察监督应当成为完善民事诉讼法律监督制度的重中之重。

实践中检察机关对审判过程实行监督举步维艰。缺乏对审判程序及过程运行及时有效的监督，导致程序公正的制度性保障缺失，当事人合法权益尤其是诉讼权利易受损害，使当事人对诉讼结果的公正性无法产生信赖。大量的实践表明，凡是未被纳入监督或监督不力的领域，恰好就是执法不严、司法活动违法表现最为突出的地方⑥。且在民事诉讼中，存在大量当事人违反法律规定，虚假诉讼、伪证甚至贿赂法官等行为、活动。民事诉讼法律关系不同于民事法律关系，不仅限于私权范围，还涉及国家司法权的正常运行、法治秩序和权威。因此，为了维护法律的尊严和司法的公正，有必要将民事诉讼活动全过程置于检察监督范围之内，此次民事诉讼法修改将总则第十四条修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”，其目的就是在对实体进行事后监督的同时，通过及时有效的监督纠正程序违法，保护当事人正当的诉讼权利，从而实现程序的公正。

诉讼过程监督作为诉讼监督制度非常重要的组成部分，其与诉后结果监督具有内在的逻辑联系。从作用上分析，诉讼过程监督是为了纠正审判程序违法、预防法院生效裁判发生错误，诉后结果监督是为了纠正法院生效裁判的错误。而法院发生错误裁判的因素一般是在诉讼过程中便存在并累积的，检察院如果诉讼过程中介入监督，则可以提前发现并以适当的方式要求法院及时消除这些可能导致错误裁判的因素，起到防止“病入膏肓”的作用。这样，对民事诉讼过程的监督也使检察监督由外在监督模式转变成了内在监督模式⑦。从功能上分析，诉讼过程检察监督的功能是多元化的，对于行使审判权的法院和参加诉讼的当事人的诉讼活动而言，检察机关的诉讼过程监督既有监督功能，又有保障功能，还有司法政策的表述功能和协同形成功能。基于此，民事诉讼过程检察监督的范围主要有以下两个方面：一是对法院的审判程序进行监督，重点监督诉讼过程中可能影响当事人诉讼权利的审判环节；二是对诉讼过程中当事人失范的诉讼活动实行有限监督。检察机关的监督对象主要针对人民法院的审判活动，而扩充监督对象的用意在于排除其他主体的不法行为或不当行为对审判活动的不良影响。

目前实践中，检察机关对诉讼过程实行监督主要采取的是提出检察建议或提出纠正违法通知书的方式，促使其自行纠正错误。两种方式各有特点，也各有局限性，司法实践中往往针对不同情况分别运用。最高两院在2011年联合出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》对检察建议这一诉讼过程监督方式进行了明确规定，修改后的《民事诉讼法》吸纳司法改革成果在第二百零八条第三款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”由于修改后的《民事诉讼法》并未对检察建议的效力保障进行具体规定，因此有必要通过司法解释的方式进一步规范对诉讼过程的监督方式以保证其权威性和效力，明确规定人民法院对于检察建议应当认真研究并规定时限内书面回复，不采纳监督意见的须说明理由，从而赋予其一定的权威性和拘束力以实现维护司法公正的监督目的。

四、民事执行法律监督制度的构建

民事裁判的执行，是民事诉讼的一个重要环节。从司法实践看，造成执行难的原因是多方面的，其中有地方保护主义的影响，有裁判不公的原因，当然也有执行活动本身存在的问题，如随意增加被执行人、擅自执行案外人财产、任意改变原判决以及司法人员在执行中滥用职权、徇私舞弊等。随着民事执行案件的逐渐增多，执行管理无序、执行行为不规范成为带有普遍性的严重问题。个别执行人员不公正对待当事人的现象在群众中造成了恶劣影响⑧。有学者在对一起人民法院非法审查执行异议并违法作出裁定的执行案件进行检讨后，不禁发出“这一案件的发生可以令人活生生地看到在执行过程中缺失检察监督的危害后果”的感慨⑨。

按照我国目前的体制，对人民法院执行工作进行监督的主要途径包括：权力机关监督、检察机关法律监督、社会监督（舆论监督）及人民法院的内部监督。权力机关的司法个案监督一度采用，而几年来的实践彰显了其监督作用的重要性，但是因其削弱司法权威的消极后果也受到质疑，许多学者围绕这一问题展开了激烈的争论。目前对司法个案中的实体程序错误进行监督纠正基本停止，而在取消司法个案监督后，权力机关监督主要是通过人大常委会听取执行工作情况汇报等，对总体执行工作执法情况进行监督⑩。与此同时，社会舆论监督在近年的法治进程中发挥了重要的作用，但是由于舆论监督本身的问题带来的负面影响，客观上制约了其监督作用的有效发挥⑪。近年法院出台了许多内部监督的规定，进一步规范了民事执行程序⑫，但这些毕竟是内部的监督，由于监督者与被监督者之间具有利益趋同性⑬，因此其监督的实效是有限的。

人民检察院是国家的法律监督机关，它具有专门性、权威性、强制性和排他性，其职能就是对法律的执行和遵守情况进行监督，以维护司法公正和法律的统一正确实施。人民检察院在国家司法体制中的独立地位和在诉讼活动中的特殊职能，决定了它对民事执行监督的针对性和有效性。检察机关对民事诉讼案件审判监督应当是完整的监督，当然包括对民事案件执行行为的监督。当人民法院在执行过程中不当行使裁判权对当事人以及利害关系人产生实体权利义务影响的时候，执行程序作为依法进行的司法程序，同样存在司法救济或执行救济的问题。因此，把民事案件执行纳入检察机关的监督范围既是贯彻依法执行原则，改变民事案件“执行难”、“执行乱”现状的迫切需要，又是完善检察机关法律监督权能的需要⑭。

法国、俄罗斯以及我国澳门地区都有关于民事执行检察监督的规定并各具特点，监督的方式包括命令执行人员、给予协助、收集债务人的情况、对执行行为提出抗诉、要求暂缓执行、要求清偿债权等。从监督范围方式上考量，结合我国的法制现状以及检察机关的实际能力，现阶段将所有民事执行案件执行全过程纳入检察监督范围不太现实。权衡现行体制下民事执行机制发挥的作用及存在的问题两个方面的关系，应将执行时违法违规的案件纳入监督范围，以申诉人的合法权益受到侵害为前提，严格以被执行人或执行异议申请人提出申诉为主，检察机关依职权发现为辅。

民事执行活动实际包含两个方面的权力，一是司法裁决权，一是行政执行实施权。因此，从国家权力配置基本理论上讲，行政执行实施权不应当赋予审判机关行使。检察监督的重点也应当是针对民事执行中的司法裁判权。考虑民事执行程序较为复杂，环节较多，体系庞大，加之两类权力交织，有待司法实践中进一步探索规范，所以在民事执行监督制度设计上，修改后的《民事诉讼法》仅有一条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”原则性规定。为了保证民事执行活动严格依法进行，减少执行中的违法现象，对人民法院在执行活动中所作裁定进行监督，可以适用提起再审的程序规定，同时为确保监督的及时性，应及时出台司法解释赋予检察机关对人民法院民事执行程序违法或侵害公民权利的行为提出暂缓执行、改变不当行为的检察建议的权力，并明确人民法院回复的程序。如发现在执行程序中有贪污受贿、徇私舞弊、枉法等行为，则应由检察机关职务犯罪侦查部门查处。

综上，在原有《民事诉讼法》规定单一抗诉的基础上，修改后的《民事诉讼法》增加完善了民事诉讼结果的法律监督、民事诉讼过程的法律监督、民事诉讼执行的法律监督，以及保障民事诉讼法律监督制度实施的措施手段和方式（如调查核实权、检察建议等）四个部分，构建起了中国特色社会主义民事诉讼法律监督制度的框架体系。中国特色社会主义民事诉讼法律监督制度的构建与完善虽然不能毕其功于一役，但此次立法修改已使这一特色制度领先于世界。而更为重要的是这一制度的构建和实施，将真实地推动我国民主法治建设，促进实现社会公平正义。

注释：

①2001年至2010年6月，全国检察机关共受理民事行政申诉案件66 万余件，向人民法院提出抗诉12 万余件，其中民事抗诉11.6 万余件，行政抗诉4000 多件。人民法院共再审审结民事行政抗诉案件7.6万余件，其中维持原判1.9 万余件，占25.4%；改判、撤销原判发回重审、调解结案共计5.4万余件，再审改变率为71.1%。具体参见姜建初：《在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上的讲话》。

②王利明：《司法改革研究》，法律出版社2001年版，第550页。

③李浩：《民事诉讼检察监督若干问题研究》，《中国法学》1999年第3期。

④2001年至2010年6月，全国检察机关共向人民法院提出再审检察建议4.5万余件，人民法院采纳2.7万余件，采纳率为59.4%。具体参见姜建初：《在全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上的讲话》。

⑤汤维建：《论检察机关对民事诉讼的诉中监督》，《检察日报》2008年4月23日。

⑥司法实践中，人民法院诉讼程序违法突出表现为不遵照法定的审理期限审结案件。近年，四川省成都市、绵阳江油市检察机关通过检察建议的方式针对人民法院严重超过审判期限等违法行为实行法律监督，并取得良好效果。

⑦汤维建：《挑战与应对：民行检察监督制度的新发展》，《法学家》2010年第3期。

⑧由于法院执行工作没有统一的操作规程，有令不行、有禁不止的现象比较突出，对申请执行人的要求迟迟不采取积极有效的执行措施，任由被执行人转移挥霍被执行财产，或按照执行标的提成，使得执行财产所剩无几。司法实践中还存在有的法院受利益驱动互争管辖、重复执行，随意粗暴拘捕被执行人，任意扣押财产等现象。具体参见韦家安：《促进民事执行公正的若干对策》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》1999年增刊。

⑨蔡彦敏：《论检察机关对民事审判的全面监督》，《民事改革与民事诉讼监督制度完善：中国法学会民事诉讼法学研究会年会论文集（2010年卷）》，厦门大学出版社2010年版。

⑩毕玉谦：《对“人大代表个案监督权”的质疑》，《南方周末》2001年9月20日。

⑪赵志刚：《舆论监督的异化与媒体自律》，《检察日报》2001年12月19日。

⑫如2009年7月最高人民法院印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》。

⑬各地党风廉政建设责任制非常严格，实行一票否决。内部出现违法违纪的事情，除责任人受到纪律和法律处分外，主要领导要承担责任，轻则批评教育，重则免职、撤职，同时单位所有的荣誉称号也会受到不同程度的影响。

⑭随着人民法院在执行活动中出现的问题越来越多，关于检察机关“要不要监督人民法院的执行活动”的争论已经尘埃落定。