我国稀土资源分类储备的政策研究

杨斌清，张贤平

（江西理工大学应用科学学院，江西赣州 341000）

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我国稀土资源分类储备的政策研究

杨斌清，张贤平

（江西理工大学应用科学学院，江西赣州 341000）

通过对稀土资源储备中存在的问题和世界稀土供求形势的分析，提出了稀土资源分类储备制度和运行机制，以及配套改革稀土资源税费、出口政策，分类调控稀土产品出口数量，完善稀土资源储备保障机制，从而加快推进我国稀土资源分类储备。

分类储备；稀土资源；政策建议

一、稀土资源储备中存在的问题及供求形势分析

稀土储备作为国家稀土政策备受关注，从储备运行情况来看，主要有2008年江西省赣州市实行的收储计划、2011年内蒙古包钢稀土等企业实施的收储计划以及2012年国家进行的收储计划。2008年稀土价格——产量正好是稀土产品的收储介入临界点，该收储计划对恢复市场信心起到了一定作用；2011年稀土价格——产量恰好是一个稀土产品的抛储临界点，稀土企业实施收储计划，必然对稀土产品价格的暴涨起推动作用，而此时国家储备库没有库存产品，也就无法抛储产品来平抑市场过高的价格，显然，企业层面的收储行为不能起到平抑市场和“蓄水池”的调节作用。

2012年国家实施的收储计划虽对急速下跌的稀土市场价格起了一定的稳定作用，但由于2011年稀土价格上涨过快，如，氧化钕、氧化镝2011年7月价格较2010年1月价格分别上涨了11倍和20倍，使稀土终端运用行业（如白色家电、风能、石化和汽车）的消费需求受挫，稀土产品需求的快速萎缩，使稀土开采、分离及冶炼企业停产近一年时间。由此可见，对稀土储备时机和规模的正确把握是储备能否起到稳定稀土市场的重要尺度，企业经济储备代替不了国家战略储备，稀土资源储备应该推进国家战略储备与企业经济储备相结合的道路，并对不同储备主体和储备方式制订相应的储备政策才能保障国家长远利益。

尤其是美国、澳大利亚等国外稀土企业重新开采，预计到2016年，国外稀土的市场供应量将达到30%。面对新的供求格局，中国稀土产业的生产、储备及出口等方面的调整十分迫切。

二、稀土资源分类储备制度及运行机制

稀土资源储备政策可以从储备主体、储备方式、储备品种、储备规模以及稀土产品收储（释放）管理运行机制等方面来构建。[5]

（一）以保护优势资源为目标，合理规划稀土资源地开采与储备布局。

一是对离子吸附型中重稀土资源实施保护性开采。对南方离子吸附型稀土矿实行国家保护性开采，实施资源地封存储备计划。在实施资源地封存储备时，在保证满足国内需求的基础上，优先考虑封存稀有、高价值的高钇离子吸附型稀土矿，其次是中钇富铕离子吸附型稀土矿。

二是对轻稀土资源的开采进行产能调节。对内蒙古白云鄂博含稀土铁矿应严格限制白云鄂博主矿和东矿的开采量，增加西矿的开采量，最后把主矿和东矿封存储备起来，实施综合利用选铁后的尾矿来提取稀土，并开展矿山生态建设及保护环境。

（二）稀土分类储备时机的确定。

1.稀土产品目标产量区间的确定。

一国在一定时期对稀土产品的需求量是相对稳定的，对市场缺口的监控主要是针对供应量，具体指标为产量，确定产量区间时首先计算最近若干年（5年及以上）的算术平均值，作为目标产量的中准值，然后计算出所选年份每年实际产量与中准值的差额，最后分别求出高于或低于中准值的差额均值，即为产量目标区间的上限和下限[7]。用公式表示为：

目标产量上限=∑（高于中准值的实际产量-中准值）/年份数+中准值

目标产量下限=∑（中准值-低于中准值的实际产量）/年份数

2.稀土产品目标价格区间的确定。

确定稀土产品价格区间时，首先计算最近若干年（5年及以上）的月度价格的算术平均值，作为目标价格的均值，然后计算样本价格的标准差，价格上限为目标价格的均值加上样本价格的3倍标准差，价格下限为目标价格的均值减去样本价格的3倍标准差。最后，计算样本价格极差（反映价格波动幅度），它是样本月度价格最大值与最小值的差。通过监测和跟踪稀土主要产品月度价格走势，并绘制稀土主要产品价格的均值——极差控制图，作为储备价格预警系统。

3.稀土产品收储（或释放）介入时机的确定。

稀土资源收储的一个关键决策问题是储备介入时机，即什么目标产量区间（或价格区间）可以收备或释放稀土产品。当预期稀土产品产量低于目标产量的下限或预期价格的上限时，启动储备价格预警系统，密切关注实际市场价格的波动状况，并提请国家储备机构准备抛储。实际价格一旦超过目标价格的上限，储备主体立即以目标价格上限的价格开始抛储；同样，当预期稀土产品产量高于目标产量的上限或预期价格的下限时，启动储备价格预警系统，密切关注实际市场价格的波动状况，并提请国家储备机构准备收储。实际价格一旦超过目标价格的下限，储备主体立即以目标价格下限的价格开始收储。

（三）稀土分类储备规模与成本收益的确定。

1.战略储备规模的确定。

国家主体从未来经济发展、资源安全以及贸易调控的需要出发，在一定储备时机，负责收储（释放）镝、铽、铕的氧化物以及金属制品，稀土产品战略储备规模=年均消费量/365×生产周期天数×消费调整系数。

式中的消费调整系数是在综合考虑产品的生产周期、潜在生产能力转化难易程度以及替代品替代程度基础上做出的调整，该系数可能大于1、等于1或小于1。

2．经济储备规模的确定。

国家主体指导资源地市政府及企业主体，从调节贸易的需要出发，在一定储备时机，收储（释放）钕、镨的氧化物以及金属制品。稀土产品经济储备量=（年均消费量+年均出口量+年末库存量）-（最低国内生产量+年均进口量+年初库存量）=年均消费量+库存增长量-最低国内生产量-年均净进口量。

3．企业产能调节储备的确定。

资源地市政府及企业主体从调节产能需要出发，需要适度收储（释放）稀土混合精矿和稀土尾矿，进行产能储备，以平衡产品处理的时间差。资源地市政府及企业通过监测稀土产品价格与产量是否达到临界值，确定是否进行稀土产品产能储备，储备量根据国家稀土生产指令性计划以及企业具体生产情况确定。

4．国家战略储备成本收益的确定。

从稀土产品收储的成本与收益来看，主要包括两类：一类是政府（国家储备公司）收储稀土产品的直接成本与收益；另一类是由于政府的收储行为，稳定市场价格带给全社会的成本与收益，即间接成本与收益。决定储备的规模，是在这两者之间进行权衡后做出选择。在一定储备规模下（如，收储镝、铽、铕、钇的产品1652吨，按2013年8月均价计算，约13亿元收储资金，够国内60天使用量的储备规模），所需的直接成本包括容纳该储备规模的储备库建设投入、持有成本以及抛售处置成本，其中持有成本中的利息成本是最主要的成本，其他成本所占比率很小，所以直接收益成本净值是否为正，取决于收储与抛售价格临界值的把握（即收储与抛售价格差大于持有成本和处置成本时，其收益成本净值就为正）。总体上来说，只要收益成本净值为正，则说明政府可以承担相应的储备规模；即使这种收益成本净值为负，但在考虑间接收益后总值仍然为正，也就是政府可以承受的范围内，这种储备仍值得。

（四）不断完善稀土产品收储（释放）调控机制。

1．建立灵敏准确的市场监控与预警机制。

稀土市场监控与预警机制是对影响市场的各种因素实施动态监测和综合分析，预测稀土市场的变化趋势并发出先兆预警，以便国家采取应急措施，有效防止和及时消除稀土市场的异常波动。

首先，要建立覆盖全国稀土主要产销区的信息网络，并通过网络对影响市场的稀土生产、消费、进出口、库存以及价格动态等进行密切监测，并收集世界稀土生产、消费形势及国际稀土市场的动态，形成研究稀土市场的信息库。

其次，要由涉及部门和团体组成的联席会议对有关信息进行研究和会商，预测未来稀土市场发展趋势，定期编制“稀土价格指数”[8]。

最后，当稀土市场可能出现异常波动的迹象时，要启动预警系统，发出预警信息。

2．建立基于期货和现货市场、国际和国内市场的调控体系。

充分利用国际和国内、期货和现货两个市场对稀土资源进行调控。目前，我国已经构建起了稀土现货和包头稀土期货市场，储备调控必须建立在现货和期货、国际和国内这两组紧密联系的市场体系基础上。

国家应赋予国家储备公司参与国际稀土期货交易和国内稀土期货交易的基本权利，通过立法和监管制度，严格防范投机风险。作为调控的实施载体，国家储备公司可以在国家规定框架内主动利用期、现货两个市场进行收储（释放）调节。

三、配合资源税费、出口关税以及出口配额制改革，完善稀土储备保障机制

（一）改革资源税费、出口政策，分类调控稀土产品出口数量。

对稀土资源税费改革时，需要考虑稀土资源开采给环境带来的损害，针对不同稀土矿种制定相应的资源税和准备金制度，使稀土产品价格能体现资源的稀缺性价值。

对稀土产品出口关税“实行一减一增”，减少轻稀土产品出口关税，对中、重稀土产品加征特别环境税。依据稀土产品储备规模调节出口数量，制定时间表，逐步取消出口配额制。

对轻、中稀土镧、铈以及钐的产品，将15%的出口关税逐步降低，直至取消该类产品的出口关税，取消出口配额制约，鼓励该类产品出口，提升产品的国际竞争力。

对于重稀土镝、铽、铕产品和轻稀土钕、镨产品，在征收25%的出口关税的基础上，加征特别环境税，限制出口。

（二）加快制定稀土资源储备法律。

应加快制定《国家稀土资源储备管理条例》等法律保障制度，规范储备行为，为了加强对国家储备主体和企业储备主体的管理，保证国家储备安全，保护稀土资源，维护稀土产品市场稳定，有效发挥稀土资源储备在国家宏观调控中的作用，应加快制定《国家稀土资源储备管理条例》，条例的基本内容应包括：确定稀土储备调控的实施主体，明确储备与经营的关系；落实稀土储备的轮换方式与轮换周期；确定国家储备的动用机制和具体操作方式；对储备和经营活动确定相应的监督检查规定和法律追究责任。

（三）建立稀土资源储备资金管理制度。

稀土储备同其他储备品种一样同样需要大量的资金支持，仅仅依靠储备企业的商业银行贷款，企业经营包袱重，很难根据实际需要出发储备足够数量，从而会抑制收储（释放）调控和价格调控的作用。因此，需要筹备建立稀土储备资金，稀土储备资金包括稀土储备基金、银行专项贷款和稀土开采环境准备金，稀土储备基金应设在“国家储备基金”内，由国家财政支付建立，以表明国家对储备稀土的所有权。

（四）完善稀土资源地封存储备补偿机制。

通过设计补偿主体、补偿标准和储备补偿的激励与约束制度来保障稀土储备政策实施的有效性，尤其是完善稀土资源地封存储备补偿机制。在考虑补偿主体的利益时保障国家利益、地方经济利益与企业经济利益协调发展，将政府的角色确定为政策的制定者和维护者，政府仅仅是通过补偿政策的调整来达到储备意图，而不是作为利益主体的一方亲自参与到利益博弈之中。需要兼顾以下各方的利益：

1．对稀土资源地政府给予补偿。对稀土资源地政府给予补偿是因国家公共利益（资源安全）而放弃开采稀土资源获益更高的利用方式而从受益方得到的回报。就补偿对象来说，一是稀土储备资源地政府，因稀土储备而放弃了本地资源开发获取更高经济收益的机会；二是补贴那些稀土储备经济主体，为国家稀土资源安全保障的单个经济主体，激励他们实施稀土资源地储备的积极性。

2.对减少破坏稀土资源开采破坏的补偿。对稀土资源开采过程中尽量避免资源浪费、提高资源利用率的行为进行鼓励，在节约、高效开采与绿色开采要有鼓励机制。要有合理的补偿，建立有利于稀土资源科学配置的利益调节机制，对有利于资源高效利用的行为进行补贴。

3．完善稀土资源地储备补偿监督机制。根据稀土资源储备补偿政策执行的效果和反馈的信息，判断稀土资源储备是否起到调节资源消耗的作用，补偿资金是否用于稀土资源地储备管理上，分析稀土资源储备政策的可靠性、灵敏性和准确性，适时修正稀土资源储备与补偿政策体系。

储备保护者要自觉履行储备补偿合同，对于违约者，要依法承担违约责任，追回补偿，赔偿损失，同时，对于没有履行相应职责造成储备资源保护不力、环境质量下降，甚至造成生态环境破坏和储备破坏的，要追究相关部门主要负责人的行政责任直至刑事责任。

责任编辑郁之行

TD865

A

1003-8477（2013）12-0087-04

杨斌清（1967—），女，江西理工大学应用科学学院副教授。张贤平（1964—），男，江西理工大学应用科学学院副教授。

国家自然科学基金应急基金资助项目（71241022）；国家自然科学基金资助项目（71263022）；江西省自然科学基金软科学计划资助项目（20121BA10020、20132BBA10024）。