农民工市民化中的政府力思考

叶翔凤

（中共湖北省委党校，湖北武汉 430022）

农民工市民化中的政府力思考

叶翔凤

（中共湖北省委党校，湖北武汉 430022）

政府是公共服务的供给者和公共服务均等化的确保者。在农民工市民化进程中，政府要以健全公共服务制度为核心，强化“顶层设计”，推进如下改革：户籍与福利脱钩的户籍制度改革、提高农民工工资水平的就业制度改革、惠及全民的均等化公共服务制度改革、建立保障公共服务均等化的财政体制改革。

农民工；市民化；政府力

政府力也称政府能力或政府效能，就是指拥有一定公共权力的政府组织，凭借一定的资源，为完成政府职能所规定的目标和任务，在管理自身和治理社会的过程中所体现出来的能力和力量。

在农民工市民化过程中，政府力主要体现在一系列相关制度政策制定、管理精细、服务均等、创新能力等政府职能履行的效力方面。要突破农民工市民化进程中的种种困境，重要的是转变政府职能，为农民工市民化提供良好的外部环境。

一、农民工市民化的愿景与体制障碍

中国当前正处于城市化发展的成长期，农民市民化、快速的城市化和产业结构升级如影随形，也是一种深刻的制度变迁，这一过程是农民、社会普遍受益的过程，也是弥合城乡之间断裂、实现城乡统筹、和谐发展的必由之路。

（一）农民工市民化的愿景。

农民工有着强烈的在城市安居生活的美好愿景和向往，这种内在动力驱使着他们倔强地在城市中奋斗拼搏。国家统计局发布《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国农民工总量为26261万人，比2011年增长3.9%。其中，外出农民工16336万人，增长3.0%；本地农民工9925万人，增长5.4%。[1]如此庞大的流动人口，如何有序推进市民化，是中国绕不过去的坎。

当前新生代农民工有别于老一辈的农民工，他们年轻、受过教育，对新鲜事物有很强的接受能力，他们一般没有从事过农业生产，都希望能在城镇长期居住，与市民享受同等待遇，强烈向往被城市接纳和认同。这种愿望似乎不受户籍制度是否放开的影响，他们就是执着地想留在城市生存发展。在庞大的流动人口中，只有8.9%的农民工愿意返回农村去定居，有53.2%的农民工希望能在地级城市以上居住，在县（市）城镇或者小城镇定居的农民工有37.9%，[2]可见，如此庞大的流动人群，都做着在城市生活发展的梦，要圆他们在城市生存的梦，能够正常生产、生活，不被边缘化，能够共享改革发展的成果，共享人生出彩的机会，必须要靠执政党和政府高度关注，正视面对，拿出举措，实施保障，真正实现城乡公平，顺应农民工的心愿，形成制度性的保障，让这个群体释放出有助于社会发展的正能量，推进社会和谐和可持续发展。

（二）农民工市民化的意义。

在体制转轨与结构转型、现代化和城市化不断推进的过程中,农民工市民化对农民工自身和我国经济社会的全面、协调发展皆具有重大意义。

一是有利于改善农民工生活境遇。中国的“农民、农村、农业”问题关键在于农民，农民要生存得好，经济是基础，增加农民多样化的收入是关键。当前，要进一步缩小城乡差距，将大量农民工适当转移到大、中、小城市，并保证其能够市民化，改善城乡资源配置效率，扩大农民的各种收入来源，把农民从土地的单向依附上解脱出来，释放其创造财富的能力。只有不断减少农民数量，才能有机会富裕农民，才能促进现代农业的发展和农村的持续繁荣。

二是有利于助推新型城镇化发展。中国城镇化经历了几十年的发展变化，已经到了快速发展的关键阶段，随着城镇化的高速发展，越来越多的农民将以各种途径和方式流向城市，庞大的群体涌向了城市，必须给予生存发展的空间和平等的待遇，改变制约农民工融入城市的制度环境，推进真实的市民化。因此，市民化的过程就是城镇化扩大的过程，农民工市民化顺利推进就是城镇化规模扩大和质量提升的关键。

三是有利于扩大内需、促进经济社会发展。农民工进入城市，由农民变为居民或市民，不仅仅是称谓的改变。他们要在城市居住和生活，会改变消费环境，诱导消费意愿，提升消费能力，释放巨大的消费需求。目前有2.6亿农民工，不仅具有一般性的衣食住行生存需求，更有教育、医疗、养老等保障需求，甚至还有更高层次的个性需求和精神需求，如此多元和巨量的需求释放，必然带来投资增长，生产扩大，由此会形成促进经济社会发展的巨大动力。

四是有利于加快产业结构升级。产业结构的升级过程遵循着从农业到工业到现代服务业的规律，同时各产业内部也会形成较好的升级环境和条件。一部分农民从农村转移出来，就会使农村土地相当集中，实现规模耕种，有助于推进现代农业发展。他们进入城市后，更直接成为制造业和建筑业等工业领域的熟练工人。伴随着农民工素质的提升，他们也为传统产业升级改造和战略性新型产业发展奉献着力量。还有一部分充实在城市服务业的各领域，并成为推动服务业转型升级的力量。

五是有利于和谐社会的发展。大量漂在城市的农民工如果不能拥有真正的市民待遇和身份以及通过法律形式固定他们的权益，就无法谈到社会的和谐发展。他们在城市被边缘化，不能融入城市，还要面临各种歧视、伤害和不公平待遇，应有权利得不到保障，势必激化社会矛盾，引发群体性事件。因此，解决好农民工市民化，维护好他们的权益，是构建和谐社会的有效方式，会增添全社会的稳定和友好氛围。

（三）农民工市民化的体制政策障碍。

当前城乡二元公共服务制度是农民工市民化的主要障碍。这些制度障碍使得大量农民工无法享受高水平的城镇公共服务，难以融入城市。主要表现为：

1.户籍制度阻碍农民工市民化。农民工在城镇落户难。有学者将大城市户籍制度改革所面临的难题概括为差别化待遇和户籍门槛容易招致道义责难、人口承载能力有限性与人口对公共服务需求的无限性、户籍供需的均衡点难以把握等。[3]-[5]说明户籍制度与农民工市民化的矛盾深厚。虽然有些地区对进城农民工落户进行尝试和试点，推行居住证制度，或者对小区域的落户适当放宽，但对跨行政区域的流动人口户籍放开是讳莫如深，不敢触及附着在户籍上的福利制度。

2.住房制度拒绝农民工市民化。以农民工在城市打工的收入要在所在城市买房是天方夜谭。因为农民工住房未纳入城镇住房保障体系。现行针对城市低收入人群的住房政策，比如经济适用房、廉租房等，是拒绝和排斥农民工的，他们没有城市户口，根本得不到相应的政府住房补贴和实物配租政策。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件低劣，这种情况严重制约农民工在城市的生活质量，也成为他们融入城镇的障碍。

3.社会救助体系排斥农民工市民化。根据《城市居民最低生活保障条例》规定，凡是向政府申请援助或救助，必须拥有城镇户籍。可是农民工由于没有城镇户口，当遭遇失业、疾病、意外伤害而陷入困境时，是很难享受最低生活保障或其他任何救助的。这种社会救助体系是对农民工在城市生活和生存保障的巨大伤害。

4.保障制度制约农民工市民化。重点表现在教育、医疗、养老、公共服务等方面。现有城市在教育服务方面为农民工子女提供不足。农民工子女享受不到公平的正规教育，上学成本、入学机会、受教育条件以及受教育过程，都差别于拥有城市户籍的儿童。正如异地高考难以全面推行一样。农民工的医疗体系也不健全，看病难与看病贵现象仍然严重，受新农合制度的医疗和报销制度限制，农民工参加职工医疗保险比例偏低，无法公平享受城市医疗资源和公共卫生服务，加上农民工在城市主要从事低工资、高危险、重强度、苦累重等工作，职业病防治救护又不到位，许多人因病致贫，因病返贫。在农民工养老方面更是无从保障，现在各地区社保体系严重不对接，地区分割，无法顺畅流转衔接，接续转移受限，缴费标准和管理方式差异大，彼此不能互通，“碎片化”严重，造成劳动力市场分割，严重影响人口的流动性。在社会保险制度方面，也因为制度单一，费率过高把农民工拦在制度之外，无法满足劳动者需要，化解社会风险能力弱，严重影响社会消费能力的扩大。政府对农民工提供的文化生活服务也由于受到各地财力强弱不均影响，投入不足，造成以优先服务本地市民为主，为外来农民工提供的文化娱乐服务设施有限，使这些人的家庭生活、精神健康严重扭曲。

5.公共财政制度影响农民工市民化。现行财政体制下，公共财政未能体现公共服务的无差异化、非排他性和非歧视性的基本特性，财政转移支付基本以各地常住户籍人口为依据，造成流出地与流入地财权与事权不匹配，各种基本公共财政服务非均等化严重，影响了农民工市民化。

6.成本分担制度制约农民工市民化。分税制体制下的中央与地方在农民工市民化的成本负担上的制约，是影响农民工市民化的衍生性政策体制障碍因素。城市与农村在一定程度上存在权利与义务不对等、事权与财权不对称。政府的公共财政在农民工市民化中的成本，主要是就业、社保、住房、教育、医疗等方面的有效投入。中央和地方财政如何合理承担，是个重大现实问题。成本分担权责不清，既造成财政资源浪费和不经济，又让农民工无法均等享受财政公共服务，阻碍着农民工市民化的步伐。

二、强化制度创新、提升政府力，促进农民工市民化

美国经济学家道格拉斯·C·诺斯曾讲：制度是“为人类设计的、构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束”。有序推进农民工市民化，需要政府在制度方面的“顶层设计”给力，重点突破在户籍制度、就业制度、社会保障制度、财政制度等方面的约束，不断推进公共服务均等化。

（一）推进户籍与福利脱钩的户籍制度改革，让农民工与市民享有平等的公民权益。城乡二元户籍制度作为母体性制度和载体性制度，因其所附属的一系列歧视性福利制度备受诟病，必须改革。这既涉及城乡协调发展，更事关公民基本权利实现。应将教育、就业、医疗卫生、社会保障等福利和权益，公平给予户籍人口与非户籍人口，彻底将户籍与福利脱钩，还原户籍的人口登记功能，大力推进区域城乡间均等化的公共服务。对农民工落户，采取差异化办法：完全放开中小城市、小城镇农民工的落户；大城市和特大型城市根据城市资源承载力，适当放宽并积极引导。尽快实行流动人口居住证制度。居住证制度是对旧有户籍制度的一种改革，使人口信息数据库管理覆盖到农民工，并且使农民工及其随迁亲属在居住地依法登记，享受基本公共服务。[6]按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，使持有居住证者与持有户籍者，在子女就学、高考、低保、培训、就医、保障、租购住房、选举等方面所享受的权利趋于无差异。根据城市大中小不同禀赋和承载状况，分类调整户口迁移政策，加快放开县级市、建制镇的户口迁移政策，有序放开中等城市户口迁移，谨慎放开大城市户口迁移政策。

（二）推进提高农民工工资水平的就业制度改革，让农民工与市民平等拥有劳动收入分配机会。政府需为企业营造宽松、良好的发展环境，企业主体发展壮大了，就会吸纳更多的就业者。政府在增值税、营业税改革，对企业，特别是民营企业、中小企业的扶持力度方面调整政策，帮助企业减负，加大他们吸纳新生代农民工就业能力。严格按照劳动法，落实对农民工各种福利，确保各种权益，确保不同身份的劳动者同工同酬。企业工会要把农民工纳入服务的范畴，帮助维权，处理纠纷。政府要督促企业严格推行最低工资标准制度，引导企业给农民工加薪，建立合理的劳动力工资增长机制和工资集体协商机制，灵活运用各种激励方式，提高薪酬待遇，保证企业效益与农民工收入增加联动，提高农民工生活质量，促进和谐劳资关系。

政府要根据各地的比较优势，营造适宜农民工就业的环境，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展现代服务业有机结合起来，实现产业发展与城镇建设的有机协调，增强新型城镇化带动就业提高的能力。充分利用国际国内产业转型升级的机会，大力发展特色产业，推进产业集群化发展，并加强对农民工的就业、创业培训，提高农民工的就业技能和创业能力，鼓励农民工就近就业，帮助农民工以各种方式创业扩大就业，以产业发展为农民工提供就业等，快速大幅度提高农民工的收入，缩小城乡差距，顺利实现农民工市民化。

政府在对农民工的职业技能培训上，可尽量分类别、分层次、分专业提供培训，不走形式，不走过场，加大财力、人力、设施投入，使培训常态化，持续化和高效率化，增强针对性和适用性，大幅度提高农民工技能，顺应产业升级需要，改变农民工的工作环境和岗位，提高农民工收入水平。

（三）完善惠及全民的均等化公共服务制度，促进农民工市民化权益公平。农民工市民化实质是公共服务均等化，不解决公共服务均等化的制度约束，难以保障农民工的权益。要通过增加和完善农民工的公共服务，消除城乡二元服务体制差异。[7]

改革教育制度及教育服务。可强化输入地政府具体责任机制，要求输入地政府必须将农民工及其随之迁移来的子女教育纳入当地教育规划和财政保障，不允许以任何理由推诿和拒绝，可以将该项内容列入政府及其官员考核指标体系中，严格考核，不走形式，不走过场。从出生、小学、中学到高考都提供一致化、公平化的教育服务，拉平城乡的教育差距，还农民工的子女公平受教育的权利和机会。

改革基本医疗卫生和计划生育服务。要深化改革，调整基层各项医疗机构分布和医疗资源分配，充分发挥政府在配置医疗资源和人才方面的功能，向农民工集中的地区倾斜，重点投入，增加高水平和专业化医疗卫生机构的布点和建设。同时，要配以便利化的社区医疗卫生服务，让农民工能就近、方便、平等享受医疗卫生服务。对农民工人员聚集较多的区域，更要加强职业病防治，政府投入整治环境卫生，落实责任主体，加大疾病防控措施，为农民工建立健康档案，定期检查，强化预防和健康咨询指导，控制职业病及其他流行病的危害。此外，对农民工在市民化过程中的计划生育管理和服务也要从一体化系统中去开展工作，建立基层计划生育网络，落实国家人口政策，建立国家、省、市、县、乡镇系统流畅的对流动人口服务的保障制度和财政转移支付制度，做到管理一盘棋，服务无差异，维护好农民工的各项权利。

改革社会保障服务。对现行社会保障体系存在的“碎片化”现象要彻底改革，建立起能保证各种不同层面的保障、保险、养老等体系可相互贯通衔接的顺畅机制，比如：城镇职工基本医疗保险与养老保险、城镇居民基本医疗保险与养老保险、新型农村合作医疗与新型农村社会养老保险之间，要可以相互转移衔接，实现医疗、养老、失业保险的全接续。对在城市灵活就业的农民工，因其收入不高，自己缴费能力有限，要增加政府投入的比重，并完善失业保险政策，健全各种失业和社会救助制度，让农民工公平享受城市生活，同等得到制度保障。

改革住房制度及服务。安居方能乐业。农民工变市民最基本的条件是要安居，有房住，按现有农民工收入是怎么都无法购买得起城市里的商品房的。这就需要政府改革现有的住房制度，尽快推进将农民工纳入城市住房保障规划范畴，将现行为城市居民提供的经适房、廉租房、公租房等保障型住房政策扩大到农民工。政府要综合运用好金融、货币、财政、土地、价格等工具和杠杆，积极吸引社会资金参与保障型住房建设，特别是面向农民工的住房建设，改善农民工住房条件，将他们从地下室，棚户区里解放出来，请进干净卫生可享受阳光的楼房中，让他们安居。改革公积金缴存与使用办法，使制度和规则更适合农民工特点，扩大农民工住房公积金制度覆盖面，让农民工提取和使用个人贷款更方便快捷没障碍，确保农民工的住房权益。与此同时，还要完善农民工市民化过程中土地权利实现机制，不能剥夺农民工固有的财产权，建立赋予农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大处置权的各项机制和法律保障。

（四）建立公平完善的财政体制，增强农民工市民化的财力保障。农民工市民化是需要投入和付出成本的，政府投入是基本保证，更是份内职责。在推进农民工平等享受公共服务过程中，可将中央转移支付与地方对农民工公共服务支出，中央对地方的一般性转移支付与地方可为外来农民工提供公共服务程度和质量挂钩，确保对农民工支出服务落到实处。[8]同时，要严格检查，跟踪督查，确保政府资金投入效率最大化，坚决杜绝巧立名目，用为农民工提供公共服务的名目要项目经费，又改变用途，随意花在其他方面，造成浪费。强化地方财政以人为本宗旨，把各项民生支出落到实处，着力优化财政支出结构，增加投入，逐步建立起覆盖城乡、分布科学、功能完备、管理高效、水平适度的基本公共服务体系。大力促进公共服务规划和公共服务体制有机结合，增加教育、医疗、交通、文化、社保、住房、就业等方面的基础性投入。合理划分中央与地方的财权与事权，形成相对合理的农民工市民化成本分担机制。

[1]国家统计局.2012年国民经济和社会发展统计公报[R].2012.

[2]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化进程的总体态势与战略取向[J].改革，2012.

[3]简新华.新生代农民工融入城市的障碍与对策[J].求是学刊,2011，（1）.

[4]刘传江，徐建玲.第二代农民工及其市民化研究[J].中国人口、资源与环境，2007，（1）.

[5]郑东亮，等.农民工市民化的“中国路径”[N].经济参考报，2013-02-07.

[6]王松梅.新生代农民工市民化的现实困境与解决路径[J].安徽农业科学，2011，39（27）.

[7]韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革，2012.

[8]黄建新.新生代农民工市民化：现状、制约因素与政策取向[J].华中农业大学学报，2012，（2）.

责任编辑申华

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1003-8477（2013）12-0048-04

叶翔凤（1965—），女，中共湖北省委党校经济学教授。