论传统社会管理向社会治理的转变——基于路径依赖理论的研究视角

张贵群,胡象明

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

▲社会建设研究

论传统社会管理向社会治理的转变
——基于路径依赖理论的研究视角

张贵群,胡象明

（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191）

随着经济社会的发展，与计划经济体制相适应的传统社会管理模式赖以发挥作用的基础日益薄弱，迫切需要进行社会管理创新，实现由传统社会管理向社会治理的转变。然而，在由传统社会管理模式向社会治理模式的转变过程中，面临着传统社会管理模式凭借其初始地位和自我强化机制形成的路径依赖效应，并在一定程度上导致了对传统社会管理模式的“锁定”，而要破解该锁定效应，实现传统社会管理向社会治理的转变，需要尽快采取针对性的措施。具体来说，应从以下几个方面着手：制定完善的社会管理创新战略，明确社会治理方向；创新社会管理理念，树立以人为本的社会治理理念；转变政府职能，加强社会自治能力建设；创新社会管理制度，完善社会治理机制。

传统社会管理；社会治理；社会自治；路径依赖；创新

引言

社会是人们依据一定的关系彼此结合而成的生活共同体，是人们相互交往的产物，是各种社会关系的总和。人作为一种“社会存在物”，其自身的非自足性、有限性和不完整性，决定了人的发展必然要以社会共同体为根基，而在“自由人联合体”中发展自身乃是人的发展的最高境界和目标追求。[1](p1-7)从这个角度而言，良好的社会秩序和有效的社会管理理应成为人类社会的不懈追求。正所谓，“每一个时代的理论思维，以及我们时代的理论思维，都是一种历史的产物，在不同的时代具有非常不同的形式，并因而具有非常不同的内容”，[2](p465)每一个时代的社会管理都具有其自身特点。作为人类社会必不可少的管理活动，社会管理伴随着人类社会发展的全过程，理应伴随人类社会的发展而不断地进行调整和演化。

一、问题的提出

新中国成立之初，我国仿照苏联模式建立了高度集权的“指令性”计划经济体制。与之相适应，我国在社会领域也采取了高度集中统一的管理模式，即传统的社会管理模式，其显著特征就是主张政府对于公共事务和社会管理的大包大揽，强调政府的一元主体地位。这一具有鲜明时代特征的传统社会管理模式在新中国成立之后的很长一段时期内发挥了积极的作用，适应了当时社会整合的需要，克服了战后中国社会“一盘散沙”式的总体性危机，使国家具备了强大的社会动员和社会控制能力，保证了当时国家战略意图的顺利实施。

改革开放以来，我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制、由传统农业社会向现代工业社会的“双重转型”，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程的加快，以行政关系为纽带的单位制逐步解体，城乡隔离的二元结构户籍管理制度逐渐松动，人口流动性加剧，社会结构、组织形式、利益格局、思想观念发生深刻变化，传统社会管理模式赖以发挥作用的基础日益薄弱，传统社会管理模式无论是在管理理念，还是在体制机制、方式手段等方面都已经越来越不适应时代发展的要求。正如皮埃尔·卡兰默在《治理的忧思》一书中所提到的：“每个社会都需要创造适合于自己的治理方式，社会的演变要求更新每个时代的治理模式。这一更新的必要性在21世纪初尤为迫切，因为我们这个时代的治理模式没有跟上社会发展的步伐。”[3]如果沿袭过去的社会管理模式，势必导致社会管理模式与社会发展需求之间产生难以逾越的鸿沟。从这个意义上说，我国的社会管理面临着历史性的挑战，如何实现社会管理创新，探索建立与建设社会主义和谐社会相适应的现代社会管理模式，已成为新的历史时期我国面临的一项崭新而又亟待解决的重大课题。

治理理论作为20世纪90年代兴起的社会科学理论，折射了当代经济社会重大转型的现实需求，对全球范围内“不可治理性”激增带来的挑战进行了有力回应。该理论拓展了国家与社会关系的分析框架，反映了对于政府与公民社会合作共治的价值追求，超越了自由主义与国家主义的传统对立，顺应了世界民主潮流的发展和社会管理创新的时代要求，有助于克服国家与公民社会各自能力的局限性，因此，其一经提出便迅速在社会管理领域获得了话语权并得到了广泛的运用。然而，如马克思所言：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承的条件下创造。”[4](p603)社会治理模式的“立”与传统社会管理模式的“破”是一个辩证统一的过程，社会治理模式的构建必然面临着与原有社会管理模式的竞争，也就意味着社会管理创新需要面对传统社会管理模式凭借其初始地位形成的路径依赖效应。

二、作为研究视角的路径依赖理论

路径依赖思想最早源于生物学研究领域，美国学者布莱恩·阿瑟和保罗·大卫等人率先将生物学中的路径依赖思想引入到经济领域技术变迁的研究中，诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺思进一步把路径依赖的相关概念和分析方法引入到制度变迁的分析之中。在演化经济学家们看来，技术系统和制度系统的演变是具有正反馈机制的随机非线性动态过程，即一项技术或一种制度一旦为某种偶然事件所影响而被选定，其自我强化机制就会使其沿着既定的路径或轨道演化下去，即使面临更优的替代技术或制度选择，既定的路径也难以发生改变，[5](p63-66)形成技术和制度发展轨迹的路径依赖。

这种路径依赖与物理学中的惯性相类似，根据其性质不同又可分为良性路径依赖（也称作“诺斯路径依赖Ⅰ”）和非良性路径依赖（“诺思路径依赖Ⅱ”）。所谓良性的路径依赖是指一项制度在获得初始优势后，在规模经济、学习效应、网络效应、适应性预期等一系列报酬递增机制的作用下，使得自身的演化朝着有利的方向进行，并在此过程中得以不断优化和完善；而非良性路径依赖则意味着报酬递增的自我强化机制使得制度的演化表现出刚性和僵化的特征，从而影响对先进制度的选择，阻碍制度的创新，导致社会发展沿着低效的制度路径陷入恶性循环。显然，后者是我们所要极力避免的，因为，一旦进入制度“锁定”，想要摆脱则相对比较困难，通常需要改变造就和维系该路径的各种机制，甚至需要借助外力实现对原有路径的替代和对良性路径依赖的创造。当然，这两种路径依赖并非泾渭分明、截然分开的，随着条件的变化，良性的路径依赖有可能转换为非良性的路径依赖。事实上，多数制度在制定初期，往往是良性的或者说是初衷良好的，也确实能够发挥积极作用并在一定范围和程度上完善自身，但随着制度施行时间的延长，其自我强化机制使其表现出固化的特征并落后于现实条件的变化，进而成为制度创新的阻碍。可以说，路径依赖理论为理解制度模式的变迁提供了一个独特的视角，该理论同样适用对于社会管理模式变迁的研究，对于该理论的准确把握和合理应用无疑将有利于促进社会管理创新，实现传统社会管理向社会治理的转变。

三、传统社会管理向社会治理转变过程中面临的路径依赖：对于传统社会管理模式的锁定

近年来，围绕建立一套适应社会主义市场经济体制、满足社会转型需要的现代社会治理模式，从中央到地方，都在积极地进行探索，并取得了显著成效：初步明确了社会管理创新的治理趋向，在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐，一定程度上实现了对现有体制的突破，积累了一些好的经验与做法，为改革创新社会管理模式，促进传统社会管理向社会治理的转变奠定了良好基础。然而，如吴敬琏先生所言，“改革能否成功……不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标，而且会依赖于一开始选择的路径”，[6](p59)一种制度上更合理、经济上更有效、观念上更先进的管理模式并不必然会迅速取代原有模式，成为主导者，相反可能会面临原有模式凭借其初始地位在自我强化机制作用下形成的“锁定”效应，使得自身的发展“举步维艰”。总体看来，由于受到传统社会管理模式长期以来形成的路径依赖效应影响，社会治理模式的构建面临着许多困境，社会管理领域的创新也明显滞后于经济领域的改革，尚不能完全适应经济快速发展和社会全面进步的要求，一些深层次、根本性的问题依然没有得到解决。

（一）传统社会管理理念根深蒂固影响了社会治理理念的形成。

所谓社会管理理念就是社会管理主体对社会管理目的、对象、方式等本质问题的基本信念和根本看法，是社会管理主体开展社会管理活动的指导思想和行动指南。作为上位性、综合性的哲学性质的概念，社会管理理念不仅反映了社会管理的本质，而且涉及时代、政府、社会等诸方面的因素，对于社会管理主体的管理行为具有强烈的导向性。缺乏先进理念为指导的社会管理，往往会导致目标的片面性、行为的短时性和发展的被动性。长期以来，在计划经济体制的影响下形成的传统社会管理理念，尽管历经了30余年的改革开放，发生了一定的变化和调整，但由于其自身强大的惯性，仍留有深刻的计划经济烙印，存在明显的思想误区，钳制着人们的思想。具体来说，其落后性或者说局限性突出表现在以下几个方面：其一，在经济建设与社会建设的关系问题上，重经济建设与管理，轻社会建设与管理；其二，在社会管理主体和力量的组成上，重政府管理，轻社会自治；其三，在政府社会管理方式的选择上，管理重社会管控，轻社会服务。以上误区的存在，阻碍了“以人为本”社会治理理念的形成和发展。

（二）社会自治能力不足制约了社会管理格局的优化。

如俞可平教授所言，“一个国家的社会治理状况，既取决于政府对社会生活的管理能力，更取决于公民的自我管理水平。要实现良好的社会治理，既需要强有力的社会管理（即本文所说的政府对于社会的管理），更需要高度的社会自治”。[7](p8-9)而传统社会管理模式强调政府对于社会管理的全权负责，抑制了经济、文化、社会领域的分化和协调发展。在该模式下，政府作为唯一的管理中心，地位和权力被无限放大，“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”。[8](p3)其结果就是，一方面，政府控制着一切社会资源，包揽了社会生活的方方面面，管了很多不该管、管不了也管不好的事情，导致规模膨胀、效率低下；另一方面，社会已习惯了全能政府的逻辑和受国家强控的局面，[9](p43)既缺乏参与社会管理的热情，也缺乏相应的渠道和资源，自治能力的发展也因此受到了很大限制。尽管改革开放以来，我国开展了多次以政府职能转变为核心的政府机构改革，但往往因为社会自治能力不足，无法有效承接政府转移出来的那部分社会管理职能，以致政府改革陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，社会管理格局仍停留在传统的“政府一元管理”的层面，社会管理本身则表现出“一放就乱，一抓就死”的特点。

（三）社会管理制度和机制不健全影响了社会管理创新活动的开展。

健全的社会管理制度和机制是进行有效社会管理的重要保障，社会管理制度和机制制约并决定着社会管理系统功能的发挥。社会管理创新活动需要相应的社会管理制度和机制的指导和支持，其创新成果也需要制度化来加以巩固和提升。我国传统的社会管理制度和机制建立在计划经济体制下社会保持高度稳定的基础上，而传统社会管理制度和机制的形成又进一步固化了当时的社会结构，尽管其自身随着市场经济的发展进行了一些适应性的调整，但这种局部、琐碎的微调，远远不能满足社会管理创新活动的现实需求。具体说来，传统社会管理制度和机制的不健全突出反映在以下两个方面：第一，社会管理职能界定不清。政府和社会（包括社会组织和公众）在社会管理中各自应扮演什么角色，缺乏合理而准确的定位；第二，政府与社会之间的良性互动机制尚未形成，二者在社会管理过程中的合力未能实现最大化。从制度的供给和需求的角度来看，制度供给是相对制度需求的滞后反映，人们对制度的需求会随着技术进步、环境变化和意识形态的调整而在较短时间内发生变化，但制度供给却是相对刚性的，需要一个相对较长的学习、设计、实施和磨合的过程。在这个过程中，原有的社会管理制度和机制将继续发挥作用，延缓甚至阻碍新的社会管理制度和机制的形成，进而影响社会管理创新活动的开展。

四、破解对于传统社会管理模式的锁定，加速向社会治理转变的对策建议

由以上分析可知，传统社会管理向社会治理转变的过程中难免遇到由于非良性路径依赖导致的路径锁定问题，但并不意味着传统社会管理模式的“锁定”效应不能被打破，更不意味着社会管理模式的变迁是一个“命中注定”而无法改变的过程。相反，路径依赖理论认为在制度变迁中存在着持续变革的可能性，沿着某一路径演变的政治、经济制度在其演化的每一步都存在多种可能的选择，“不同的组合方式决定了在不同情况下的不同的机会集合”，[10](p95)“先前切实可行的选择可能在以后正反馈持续的时期里被排除在外，而且对现行的路径不断地认可通常使变革变得很困难，但是它又是新的分岔出现的条件”，[11](p218)“理解了这一点，就容易理解为何制度是稳定的，但它却又能产生诸多不同的选择情况”。[10](p95)也就是说，在社会管理模式创新的过程中既受到原有模式和原有发展路径的影响，同时又充满了新的实现路径替代的可能，关键在于采取合适的行动，争取尽快破解非良性路径依赖，设法进入并努力维持良性的路径依赖。

（一）制定完善的社会管理创新战略，明确社会治理方向。

加强社会管理创新，促进传统社会管理向现代社会治理的转变既是实现社会安定有序的重要条件，更是建设社会主义和谐社会的必然要求和重要内容。而一种新的社会管理模式要最终实现对原有模式的替代，注定是一个长期的过程，具有较大的不确定性，一方面过去的选择在很大程度上影响和制约着当前的选择，另一方面，当前的选择又可能成为未来选择的影响和制约因素。正所谓“凡事预则立，不预则废”，一份从实际出发、考虑因素全面、思路清晰的战略将有助于克服行动过程中的片面性和盲目性，为克服非良性路径依赖、形成良性路径依赖指明方向。因此，在加强社会管理创新，促进传统社会管理向现代社会治理转变的过程中，需要制定完善的社会管理创新战略，具体来说，应充分考虑我国社会管理的当前特征和发展趋势，兼顾经济建设和政治建设进程，明确社会管理创新方向，合理设定各阶段发展目标，选择切实可行的转变路径和实施方案，确保近期目标与中长期目标的有效衔接，实现传统社会管理向社会治理转变的有序推进，构建与社会主义市场经济发展相适应、与社会主义和谐社会建设相适应的中国特色社会治理模式。

（二）创新社会管理理念，树立以人为本的社会治理理念。

“社会管理创新不仅仅是一个追求技术理性的过程，更重要的是实现价值理性的过程。如果忽视基本的价值选择问题，社会管理可能变成一种缺乏灵魂的盲动”。[12](p15)因此，创新社会管理理念，树立以人为本的社会治理理念可以说是实现传统社会管理向社会治理转变的重要前提。传统社会管理理念过于强调政府对于社会的管控，忽视社会自治的基础性作用，显然不具备现代社会管理的品格，也不符合社会管理的发展趋势。创新社会管理理念就是要以科学发展观为指导，准确把握我国社会建设和社会管理领域出现的新情况新问题，主动适应经济社会发展的新要求，自觉顺应人民群众的新期待，改变那些片面的、落后的、过时的思想观念和思维模式，树立以人为本的社会治理理念。社会治理理念作为一种比传统社会管理理念更高历史形态的社会管理理念，理应将尊重和保障人民的主体地位作为政府管理的重要德行和价值追求，做到以人为本，服务优先，实现社会管理与社会服务的有机结合，寓管理于服务之中；同时，应更加强调社会自治在社会管理中的基础作用，发挥人民群众的积极性与主动性，保证人民当家作主的权利，鼓励其在法律和政策的框架下实现自我教育、自我服务、自我管理。

（三）转变政府职能，加强社会自治能力建设。

创新社会管理，社会管理主体的能力是基础。离开政府管理和社会自治能力的协调发展，传统社会管理向社会治理的转变将成为无源之水、无本之木。转型时期社会管理的综合性和复杂性以及政府和社会自身能力的局限性，决定了单纯依靠政府或社会的能力都难以做到让整个社会即充满活力又安定有序。作为社会管理的两种基本形式，同时也是社会管理的两种基本力量来源，以强制力为保障的政府管理和以民主为基础的社会自治相辅相成，共同作用于维护社会秩序、促进社会和谐。长期以来，在传统社会管理模式的作用下，我国社会自治能力严重不足，而这种能力上的不足直接影响了社会治理合力的最大化，从而为传统社会管理模式的延续提供了理由和借口，并陷入“社会自治能力不足——政府全权负责的传统社会管理模式得以延续——社会自治能力的发展进一步受到限制”的恶性循环。针对该现状，当务之急应把社会自治能力建设放在更加突出的位置，通过政府职能的转变，打破政府对于社会事务管理权的垄断，将本应由社会行使的而当前却被政府掌握的那部分社会管理职能交还给社会，由社会实行自主管理。需要注意的是，这种政府职能的转变或者说政府管理的社会化并非简单地把职能移交给社会，而是要求政府通过不断调整自身定位来积极地影响社会进程，有意识地营造良好的政策环境，培育公民意识，发展社会组织，加强社会自治能力建设，进而有选择、有计划地退出其直接控制的社会领域，实现政府管理与社会自治的有效衔接和良性互动。

（四）创新社会管理制度，完善社会治理机制。

邓小平同志曾经说过：“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[13](p333)在现代社会中，社会管理制度深嵌于社会管理模式之中，对于社会管理模式起着重要的支撑和保障作用。要破解对于传统社会管理模式的路径依赖，仅靠局部地区或部分领域管理方式、方法的创新，尚难以形成整体推进和协同发展的局面，还需要从国家制度层面和社会管理运行机制方面进行一系列安排和设计，一方面减少社会管理创新面临的阻力，另一方面对社会管理创新活动及其成果予以支持和巩固。具体说来，应从以下几个方面进行社会管理制度和机制的创新：其一，推进社会管理领域相关法律法规体系建设，以立法形式明确政府与社会在社会管理中的法律地位以及党委、政府、社会组织、公众等利益相关方的责任、权利和义务；其二，制定完善“民生导向”的社会政策体系，明确政府在社会事业建设中投入主体的角色，建立起同国民经济发展同步增长的公共财政投入畅销增长机制；[14](p141)其三，创新社会组织管理制度，加大对社会组织的引导和支持，简化社会组织登记、审批程序，适当降低其准入门槛，规范其活动范围和行动方式；其四，将竞争机制与合作机制引入到政府与社会互动关系的构建过程中，完善民主参与、民意表达和科学决策机制，健全社会规范体系。

结语

伴随我国经济社会的深刻变革，传统社会管理模式受到了来自现实的强烈冲击，其赖以发挥作用的基础日益薄弱，迫切需要进行社会管理理论和实践的创新。超越自由主义与国家主义传统对立的公共治理理论较好地顺应了这一时代要求，日益受到各界的重视，得以在社会管理创新实践中被广泛运用。然而，“在价值多元化、利益多元化、结构多样化、高速流动的开放社会如何实现有效的社会管理，其挑战一点也不亚于经济的发展与繁荣”，[12](p15)传统社会管理向社会治理转变过程中面临的由于非良性路径依赖导致的对于传统社会管理模式的锁定效应，更是进一步放大了这种挑战。唯有将对传统社会管理模式的“破”与社会治理的“立”结合起来，统筹考虑、综合施策，方能实现有效的路径替代和创造，最终确立社会治理模式的主导地位，为构建社会主义和谐社会奠定坚实基础。

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责任编辑申华

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1003-8477（2013）12-0032-04

张贵群（1981—），男，北京航空航天大学公共管理学院博士生。胡象明（1959—），男，北京航空航天大学公共管理学院副院长，教授，博士生导师。

中央机构编制委员会办公室委托课题“当代中国行政改革的基础理论研究”（2012）。