民生与财政：一个财政社会学研究框架

刘志广

（上海行政学院，上海 200233）

着力保障和改善民生是建设社会主义和谐社会的基本要求，无论从国内理论研究还是具体实践来说，财政支出中民生支出的比重和规模都被视为是主要的衡量指标，与此同时，基于民生投入的民生财政也被广泛认为是我国公共财政实践深化甚至是公共财政的改革目标。但是扩大所谓的民生支出，并不意味着是民生财政。如果要为通过财政制度改革来保障与改善民生提供更多的思路与对策，我们必须在进一步明确民生这一概念内涵的基础上探讨民生问题的实质并建立一个分析民生与财政关系的理论框架。

一、国内相关研究述评

与国内大多数研究仅仅从当前中国面临的民生难题出发并满足于实践层面的分析不同，高培勇试图将民生问题纳入现代经济学体系，构建一个完整而系统的有关财政与民生问题的理论分析框架①。这样一种研究视野与目标使高培勇站在了国内民生与财政关系研究的前沿，对我们摆脱“头痛医头，脚痛医脚”的思维惯性、谋求民生“治本”之道具有非常积极的意义，特别是其从财政收入与财政支出两条线索出发，依据“少收钱”和“多拨钱”两个主要思路就教育、就业、医疗、养老、住房、环保等方面提出的政策建议，具有很强的实践操作性。只是严格来说，高培勇并没有实现自身设立的目标，特别是其希望构建一个财政与民生的基本分析框架的努力没有达到其预想的效果，从而也限制了其设立的其他目标的实现。

一个成功的理论分析框架，应该具备四大因素，一是要有具有特色的核心概念体系；二是核心概念之间具有内在的逻辑联系；三是就其希望解释或分析的问题来说能够适用于这套核心概念体系及其内在逻辑；四是如果所分析的问题是动态的，那么该核心概念体系及其理论框架能够包含对历史意义与价值的判断。高培勇将民生概念与福利概念等同起来，但福利这一基本概念、个人福利与社会福利间的关系以及福利与国家间的关系仍是充满争议的②。高培勇没有能够完成民生概念的界定任务，特别是当其将民生界定为“人民的生活、生计问题，它包括民众的衣、食、住、用，生、老、病、死等方面”③时，就失去了这种可能性。因为民生的这种“形而下”的定义不具备一个“形而上”的概念所具有的理论阐释空间，而且单独的一个民生概念也不具有逻辑演绎的可能性。当高培勇将财政在改善民生方面的作用归结到推动“五有”目标的实现时，民生与财政关系的研究就没有实现对实践层面的超越，而这曾是高培勇所试图避免的。

就中国目前正处在转型阶段的实际来说，民生问题是国家、社会和个人发展中存在问题的综合性反映，任何试图从单一学科角度建构民生基本分析框架的努力都难以成功。高培勇（2008）正确认识到多学科视野下民生的不同含义及其研究路径，但却选择了已经技术化并丧失历史性、制度性的主流财政理论为主干来建立基本分析框架，其结果是不言自明的，而其各项政策建议间的矛盾与协调难题也就在所难免。保障和改善民生是一个综合性问题，缓解或消除社会群体间的权利和利益失衡问题是民生工作的重点，而权利和利益的调整问题从根本上说是国家基本制度安排问题。

二、民生的内涵与民生问题的实质

民生问题具有双重性理解，一是需要回答的问题（question），二是需要解决的问题（problem）。民生研究的目的首先在于回答问题（answer questions），然后在其框架下解决问题（solve problems），前者涉及到规范性研究，后者则可能完全是工具性的。很多时候，解决问题的方案（the solution of problems）无助于回答问题（answer questions）④。民生问题是价值性目的与工具性目的的统一，要深化对民生的研究，对“民生”概念的界定必须立足于这两方面的统一性。

1.民生的内涵：生活机会与可行能力

在社会科学研究中，能够同时兼顾这两大问题的概念是自由。森（Amartya Sen）将发展看作是“扩展人们享有的真实自由的一个过程……发展要求消除那些限制人们自由的主要因素，即：贫困以及暴政，经济机会的缺乏以及系统化的社会剥夺，忽视公共设施以及压迫性政权的不宽容和过度干预”，因此，“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”⑤。森注意到“以自由为中心的视角与人们对‘生活质量’的普遍关切具有根本的相似性”，虽然这种视角脱离了建立已久的经济学传统，“但事实上，这种视角更宽广的思想与经济学专业创立之初就已包含的许多分析思路是一致的”⑥。

也许正是考虑了自由的涵义的多样性、丰富性，森区分了实质自由和工具性自由，并在此基础上提出了可行能力（capability）概念。森将其定义为“一个人选择有理由珍视的生活的实质自由”或“有可能实现的、各种可能的功能性活动组合”。⑦它包含了两层含义，一是一个人实际上能够做到的、实现了的功能性活动；二是此人所有的由可选组合构成的可行能力集，即一个人的真实机会。森（2002，第30、43页）一方面强调实质自由指“免受困苦——诸如饥饿、营养不良、不可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由”，另一方面也强调按照可行能力视角“必须把人们看做是要主动参与——在他们有机会时——他们自身前途的塑造的，而不是被动接受某些精心设计的发展计划的成果”。⑧由此，我们可以看出，森的“可行能力”概念既包括了个人面对的机会、个人把握机会的能力，也包括了个人的努力程度。

但这样一个含义丰富的概念容易在理解上导致混淆，而且，森的可行能力概念具有很强的技术性特征，但它本身却又是由社会结构所决定的。因此，本文希望缩小可行能力的内涵，或者可称之为狭义的可行能力，使其仅仅指个人基本的生存和发展能力；而用生活机会（life chance）表示个人面对的机会，这个概念“它能很好地描绘为建立自由的、即开放的社会而在行为的纯粹形式上条件之外所必要的东西”⑨。按照达仁道夫（Dahrendorf）的定义，生活机会“是个人在选择（options）与社会规范（ligatures）的相互关系中采取行动的机会”，其中选择（options）表示一定社会结构下选择的可能性（possibilities of choice）或可供选择的行动（alternatives of action）；社会规范则赋予个人选择或行动以意义⑩。没有选择的社会规范是压抑的，没有社会规范的选择是无意义的。生活机会的增长和扩张既可以通过在既定的选择与社会规范下寻求最优的平衡，也可以同时增加两者；通过单纯地毁坏社会规范以增加自由选择的空间并不可取；但与此同时，选择和社会规范也可以收缩，从而使生活机会缩减。生活机会作为一个结构性概念，它是分析性的而不是描述性的，它是历史性的但不和任何特定的社会相联系，从而可用于考察社会的目的和历史的意义。但是，生活机会的概念最好是以权力资源概念为基础。吉登斯（1998，第377页）认为，“权力是实现某种结果的能力”。⑪以康芒斯为代表的制度经济学派认为，资源配置的决定因素不是市场，而是社会制度安排中的权力结构。权力资源是权力的基础，权力存在的前提是各种支配结构的存在，并且突出表现为吉登斯所说的对生活机会的组织。因此，本文进一步将生活机会定义为由社会权力资源分配状况所决定的个体或组织自我生存、自我发展的空间。

2.民生问题的实质：基本权利平等化和基本公共服务均等化

经过对以上概念的考察，本文认为，民生概念的界定可以从福利结果、可行能力和生活机会三个层面进行，分别对应的英文为people’s well-being、capability和life chance。福利结果是可行能力和生活机会的函数，用公式表示为：W=F{C，LC（O，L），E，R}。其中，W表示福利，C表示可行能力，LC表示生活机会，O表示选择，L表示社会规范，E表示个人努力，R表示随机因素。

在达仁道夫的研究中，分工演化的进程可以被定义为选择的范围和种类的扩张，而公民权（citizenship）运动则使选择能够从少数人不断扩大到越来越多的人⑫。达仁道夫曾断言，“没有发生过公民权利使人们的地位与其经济状况脱离开来的事情。”⑬因此，在这里，生活机会这个概念既可以与自亚当·斯密以来的分工理论联系起来，又可与权利平等化的公民权理论联系起来，而这两个理论所考察的正是人类社会发展的关键进程，并且二者之间具有内在紧密的联系。抛开各种偶然性因素，民生问题所表现出来的利益失衡主要是由于社会分工下交换地位不平等带来的，其背后则是权力资源配置不平等破坏了基本权利平等化的要求，致使特权产生并侵入至交换中。在这种格局下，非特权者的生活机会是严重受到剥夺或限制的。在这里，基本权利平等化是实有权利的平等化，它不同于应有权利和法定权利，但缩小法定权利与实有权利的差距并随着社会条件变化不断将应有权利转变为法定权利和实有权利，标志着生活机会的增进。基本权利具有一定程度的固定性，这种固定性意味着取消或改变它们都必须付出代价。而从可行能力来说，其受到剥夺或限制既与非特权者生活机会被剥夺或限制有关，同时也与市场风险和各种偶然因素相关，森所提到的工具性自由中的社会机会和防护性保障与可行能力的保障和改善密切相关。因此，结合各方面的研究，本文认为，保障和改善可行能力的主要途径是实现基本公共服务均等化，而增进和扩展生活机会的主要途径是实现基本权利平等化。这样，民生研究可具体化为基本公共服务均等化研究和基本权利平等化研究，它们都以权力资源合理配置为基础。

实现基本权利平等化必然要求实现基本公共服务均等化，但实现基本公共服务均等化却可以在基本权利非平等化的条件下达到。实现基本公共服务均等化主要是针对各种社会保障而言，它具有“最小”可行能力的含义；而实现基本权利平等化则要求社会的高度开放性、透明性、规范性，它具有“最大”生活机会的含义。但无论是“最小”还是“最大”，都体现了社会的文明与进步程度，都是一个国家-社会契约的实质性内容。

三、民生与财政：基于财政社会学的研究

国家既是权利和机会的界定者，也是权利和机会的保护者，巴泽尔就认为国家是通过对保护内容的界定而给个体赋予权利的，而个体则据此对国家予以回报⑭。这种利益和服从的交换，其背后的结构性意义是权力资源或权利的交换和分配。这种统治具有浓厚的“经济”色彩。而与此同时，为了保障对权力资源或权利的垄断式占有，统治者势必建立起一个组织系统，通过机构来实现政治学意义上的“统治”。

财政是“经济”上的统治和“政治”上的统治的结合体，涉及广泛的权利关系，具有极大的社会经济“联动性”，以财政利益为根基的冲突是社会利益冲突的基本形式。因此，民生问题作为社会利益失衡和社会权利失衡的重要表现，可以通过对国家财政的研究而得到进一步深化。这种从财政角度研究权力资源配置及其结果的角度可称之为财政社会学研究⑮。

1.财政制度、生活机会与可行能力

财政制度是政府通过其收支结构和活动范围的划定对权力资源在政治、经济等领域及各领域不同活动主体，包括中央与地方政府、不同阶级阶层的人群之间的分配，是对不同活动主体基本地位、权利、责任和义务的规定和认可，决定了不同主体的生活机会和可行能力⑯。进一步说，一个国家的财政制度是其基本的制度安排。

就国家财政收支来说，财政收入权是国家财政权的核心。所以“不同的国家收入来源对于解释国家形式之间以及它们如何与其国民交往之间存在的差异显得十分关键”⑰。综合前人的研究，可以将财政收入的具体形式主要分为贡纳（tributes）、租金（rents）、利润（prof it）、税收（taxes）、关税（tariffs）和公债（bond）。其中，贡纳、利润、租金、关税是国家直接经营要素所有权以及其政治上和统治空间的垄断权所取得的收入，即所有权收入或特许收入，而税收则是国家间接依据要素所有权以及其政治上的垄断权所取得的收入⑱。如果一种财政收入形式在整个收入中居于主导地位，则可依其名称对财政制度进行分类。在不同的财政制度下会形成特定的权力资源配置结构，从而导致特定社会权利（包括产权和人权）结构和生活机会结构⑲。但是国家通过权力资源界定和配置获取财政收入最大化的行为会受到政权合法性的约束，为了维持其合法性，政府需要通过财政支出提供基本公共服务，而且这种基本公共服务主要与民众的可行能力相关，民众可行能力的提高又会使国家财政收入获得增长。从长期来看，对生活机会的剥夺和限制也会剥夺和限制可行能力，并最终导致国家财政收入无法实现长期增长。受文本限制，同时考虑国内从财政支出角度研究基本公共服务均等化的成果众多，本文主要从财政收入来源角度探讨生活机会问题。

2.不同财政制度下的生活机会与民生问题

自由价格机制能促进分工的演进和市场的扩展，从而带来生活机会的增进或提升，但自由价格机制形成的前提是参与交换的各方具有平等的议价地位。但议价地位是由特定的社会权利结构从而也是由特定的财政制度决定的。只要该财政制度和权力资源配置格局造就了社会中不平等权利的存在，亦即存在各种不同的特权，则特权在实现其利益最大化的过程中即使不公然对非特权者进行直接掠夺，也必然会介入市场，从而产生掠夺性交换。这时虽然存在价格，但却不是自由价格。而非自由价格机制则可能阻碍分工的演进，从而导致生活机会增进缓慢、停滞，甚至是倒退。

依据政府财政收入的主要来源，我们可以将典型的财政制度分为贡纳型财政制度、租金型财政制度、利润型财政制度和税收型财政制度。在前三种财政制度下，虽然权力资源配置在具体表现上存在差异，但却有一个根本的共同点，即在这三种财政制度下，权利结构和生活机会都是等级化的。这三种财政制度下的权利结构和生活机会特征都可以用“特权-非特权”二元结构来概括⑳，在此结构下，是非特权者面临民生问题。同时，由于特权介入交换会阻碍市场的扩张，按照亚当·斯密分工“要受市场广狭的限制”的论断，分工的深化和演进也将受到损害，从而阻碍生活机会的增进。在现实中，非特权者生活机会受剥夺和限制程度，也即民生问题的严重程度，取决于特权与非特权之间的权力资源配置的悬殊程度。

权力资源配置或者权利结构的平等化是税收型财政制度的内在要求。在税收型财政制度建立的过程中，越来越多的人享有了平等化的基本权利，这就是公民权逐渐实现的过程，而这也就逐渐奠定了国家共和的基础，并在此基础上发育出现代民主制。在这一过程中，其他财政制度下“特权-非特权”的生活机会结构逐渐消解，越来越多具有对等地位的议价者出现在市场中，从而逐渐出现了杨小凯和黄有光多边议价模型中参与人数足够多的情形，于是趋近有效率价格的非人格市价产生了。在市场经济下的自由交换与民生改善之间存在一种基础性的关系，自由交换既是促进社会和谐的基本利益协调机制，同时也是社会经济持续发展的基础，因而与可行能力提升和生活机会增进相一致。在这种局面下，因权力资源配置失衡或权利不平等导致的民生问题逐步得到化解。

虽然在不同的财政制度下都会涉及到财政支出，而且部分财政支出也会用于基本公共服务的提供，从而保证民众的可行能力不受到过度的剥夺与限制。但只有在税收型财政制度下，这种基本公共服务支出才能成为财政支出的主体，才能真正保障和改善民众的可行能力。因为，在税收型财政制度下，国家的征税权受到较好的制约，国家的社会公共管理功能凸显出来，契约色彩取代暴力色彩成为国家的主要特征，国家将提供符合民众需要的基本公共服务，因为这一基本公共服务水平是由民众自己在民主制度下直接或间接决定的，而且政府及政治家们也有强烈的政治激励去提供均等化的基本公共服务并不断提升其水平。这种合意的基本公共服务支出建立在均等化基础上，这也是市场秩序和分工或生活机会得以增进的条件，因为只有当人们可行能力得到保障和改善后，基本权利平等化所提供的生活机会才能被合理地分享。

税收型财政制度也可称之为公共财政制度，它有两个维度：公共财政作为共和财政，它与现代税收下的基本权利平等化同义；公共财政作为民主财政，它与现代公共支出下基本公共服务均等化同义。也就是说，只有税收型财政制度或公共财政制度才能够真正实现基本权利平等化和基本公共服务均等化的统一，从而通过保障以及不断改善可行能力和生活机会，真正化解历史中的民生问题。需要进一步指出的是，这种民生问题化解方案是建立在市场机制充分发挥作用的基础上的，而市场机制在保障和改善民生方面的深远力量也必须通过创造基本公共服务的均等化和基本权利的平等化才能得到发挥。

3.税收型财政制度下的民生新问题

税收型财政制度的建立大大改变了财政过程的背景，从而与可行能力和生活机会的保障与改善实现了较好的一致性，但民主立法机关也因社会中集团之间的利益分歧而备受压力，即有的要求减少税收，有的要求扩大公共支出，有的两者都要。但它们之间是相互冲突的，只要存在这一明显的决策分裂，就会使财政选择具有过大的不确定性。虽然在政策制定中，利益集团之间的相互影响经常被称赞为“多元主义”，但“利益集团制度的目的是想保护他们的特权和特别优待，特别是在税收上”。以现代共和制和民主制为基础的税收型财政制度即因为消除了旧式特权而与可行能力和生活机会的保障与改善保持了一致性，从而化解了贡纳型财政制度、租金型财政制度和利润型财政制度下因可行能力和生活机会受到剥夺而产生的民生问题，但是由于现代政党政治的发展导致共和原则受到损害，利益集团政治会导致新的特权产生，从而导致非特权者可行能力和生活机会受到新的剥夺，此即民生新问题。此外，虽然税收型财政制度因实现了基本权利平等化和基本公共服务均等化而促进了市场经济的发展，市场经济也在保障和改善民生中显现出其深远的力量，但同时在市场力量下也产生了现代大公司，它们全面凌驾于市场、光顾市场的人和国家之上，现代民主制度更是使理应代表公共利益的国家从属于大公司利益成为可能，这意味着大公司的权力和利益以及分工利益的非平等配置可能制度化，从而产生了新形式的特权和对其他人可行能力、生活机会的剥夺和限制，也导致了民生新问题的产生。这正是税收型财政制度的双重“悖论”。

要限制利益集团追寻特权对可行能力和生活机会的损害，必须实行财政立宪，其基本立足点是财政政策不能任意歧视任何个人和集团。而要限制现代大公司滥用其权力，则必须进行反垄断，但反垄断往往又是与对国家财政权力的限制联系在一起的，现代大公司是利益集团中的重要力量，而国家往往出于财政目的而放纵现代大公司的垄断权。

四、关于中国民生与财政关系研究的新思考

基于本文提出的理论研究框架，关于中国民生与财政关系的研究可通过以下方面得到进一步深化：

1.在中国财政制度史研究中把握中国民生问题的一贯性

自秦汉以来，我国逐步建立起以小农经济和官僚制经济为基础的租金型财政制度。在租金型财政制度下，社会权利和生活机会的界定及配置不是按照普遍性原则进行，而是依据等级和特权进行分配的。社会等级化、特权化造成了权利和生活机会的不平等，并导致不同身份的社会成员之间互动和合作的困难。其中关键的问题则在于特权的存在使权利和生活机会无法法律化。由于租金型财政制度在中国存在了近2000年，形成了维护其等级化、特权化社会权利和生活机会结构合法性所需要的一整套传统道德和国家意识形态。当对特权的追求成为社会的一般规则时，生活机会和基本社会权利的平等化就只能是一种梦想，因为“当不平等成为社会的一般规则时，最大的不平等是不会引起注意的”。在租金型财政制度下，虽然政府也为社会提供一些基本公共服务，但这种基本公共服务不可能面向具体个人可行能力的提升。

2.在中国社会经济转型研究中把握当前中国民生问题的新特点

虽然中国自1949年以来实现了从租金型财政制度向利润型财政制度的转型，并正处在从利润型财政制度向税收型财政制度转型的过程中，这种转型具有其他国家类似的特点，但相对而言，又有其特殊性。从权力资源的配置来说，有两个突出的二元对立特征：一个二元对立是城市与农村权力资源配置的严重不平衡，城市垄断了过多的权力资源，农村处于被剥夺的境遇之下；另一个二元对立是市场经济与行政权力在权力资源配置上的严重不平衡，政府控制了过多的权力资源，直接服务于政府的财政需要，而民间社会自主性权力资源稀缺。这两个内部对立的二元结构重叠交织在一起，构成我国现阶段突出的双二元嵌合社会经济结构。在双二元嵌合经济结构下，中国的民生问题不仅要解决整个社会层面的基本权利不平等问题，还要解决城乡之间基本权利不平等和基本公共服务不均等的问题。

3.在中国公共财政制度建设研究中把握化解中国民生问题的系统要求

从财政社会学角度来看，公共财政制度构成中国改革顶层设计的核心内容，与中国构建现代国家同义。要推进公共财政制度建设，实现权力资源配置的多极化、自主化，我们就必须在使国家财政收入主要依靠税收的同时，努力扩大政治参与，提高民主程度，改进财政制度产生的制度，因为“只有通过改进产生结果的制度，才能够改进配置或结果，而只有意识到了并理解了制度在整个民主过程中的适当作用，才能够改革制度”。建设公共财政制度不仅要求完善全国人大财政立法与财政监督职权，修改宪法并制订相关法律，重构并明确中央政府与中央部委及各级地方政府的财政关系，还必须进一步将实现基本权利平等化和基本公共服务均等化上升到财政立宪层面进行巩固和完善，以避免利益集团通过政治压力而破坏基本权利和基本公共服务的平等性。

注释：

①高培勇：《财政与民生》，中国财政经济出版社，2008年。

②Hamlin Alan,The Idea of Welfare and Welfare State.Public Finance and Management.2008,Vol.8,No.2,pp.108-140.

③高培勇：《财政与民生》，中国财政经济出版社，2008年，第25页。

④DahrendorFRalf,Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson,1979.

⑤[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第1-2、7页。

⑥[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第18页。

⑦[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第62页。

⑧[印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002年，第30、43页。

⑨[英]达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，林荣远译，中国社会科学出版社，2000年，第31页。

⑩DahrendorFRalf，Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson，1979，p34,39.

⑪[英]吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店，1998年，第377页。

⑫DahrendorFRalf，Life Chance:Approaches to Social and Political Theory.London:Weidenfeld and Nicolson，1979.

⑬[英]达仁道夫：《现代社会冲突——自由政治随感》，林荣远译，中国社会科学出版社，2000年，第25页。

⑭[美]巴泽尔：《国家理论：经济权利、法律权利与国家范围》，钱勇、曾永梅译，上海财经大学出版社，2006年。

⑮⑯⑲刘志广：《权力资源、生活机会和财政体制——论我国"三农"问题及农村税费改革思路》，《经济学家》2003年第5期。

⑰Moore,Revenues,State Formation,and the Quality of Governance in Developing Countries,International Political Science Review,2004,Vol.25,No.3,pp297-319.

⑱⑳刘志广:《新财政社会学研究——财政制度、分工与经济发展》，上海人民出版社，2012年。