外国行政主体制度共性比较

汤喆峰

（昆明理工大学，昆明 116026）

●法学论坛

外国行政主体制度共性比较

汤喆峰

（昆明理工大学，昆明 116026）

对外国行政主体比较研究不能局限于表层制度，而应深入揭示其实质内核。本文认为外国行政主体制度具有四点共性：一是行政主体制度受民主与分权等宪法原则的塑造；二是行政主体制度立基于法人制度之上；三是行政主体制度必须遵循法定原则；四是行政主体制度具备多元化的发展趋势。这些共性正是我国行政主体制度的缺失所在，也是其重构过程中应予参考与借鉴之处。

行政主体；宪法原则；法人制度；法定原则；多元化

在法、德、日、英、美等西方国家中，行政主体可以概括为“行政法上享有权利、负担义务，具有一定职权且得设置机关以便行使，并藉此实现其行政上任务之组织体。”①为行文简洁，下文对这些国家不再逐一列举，而概称为“外国”或“西方国家”。参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第116页。其中，法国仅承认国家、地方公共团体（包括大区、省和市镇）和公务法人等三类行政主体。德国行政主体包括国家（联邦与各州）、公法人（包括公法社团、公法财团和公共机构等）、具有部分权利能力的行政机构、被授权人以及私法组织形式的行政主体。日本类似于法国，行政主体分为国家、地方公共团体（一般指都道府县与市町村）以及其他行政主体（主要包括公共组合、特殊法人、特别行政法人等）。英国行政主体主要有王权、地方团体（如市、郡等）和公立法人等。美国行政主体分为联邦与州、地方团体、独立的控制委员会和政府公司等。由于近十余年来行政法学者对我国行政主体理论及制度进行了集中反思与持续探讨，外国行政主体制度作为比较与借鉴的对象被反复提及，上述内容已经成为常识。但遗憾的是，论者对外国行政主体的研究大多以制度介绍为主，缺乏更加深入的理论挖掘。笔者认为，只有透过外国行政主体的表层制度，对其深层共性进行深入分析，才能揭示其实质内核，从而对我国行政主体制度的重构有所裨益。

一、行政主体制度受宪法原则塑造

西方国家宪法原则对行政主体制度的塑造主要体现在两方面：一是行政主体必须具备充分的民主基础；二是行政主体制度应有助于行政权的合理配置。

在宪政国家中，任何权力都必须取得民主性基础，否则将被归入专断权力的范畴，具有主动性和扩张性的行政权尤其如此。行政主体作为行政权归属者，民主基础是其无法回避的问题。外国行政主体对此问题的回应大体可以分为三个层次。现代各国宪法普遍承认人民主权原则——包括行政权在内的一切权力均源于人民。基于此，德国学者认为国民是政治和国家法意义上的行政主体，并且奠定了行政组织意义上行政主体的民主基础。①[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第503页。日本学者也十分注重宪法意义上的行政主体，认为行政权原本的归属者是全体国民。②[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第11页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第233页。因此人民主权原则为国家行政主体提供了民主基础：国家通过议会制度，受人民委托而成为行政主体，并设置各类行政机关以行使行政权力。

相对于国家，地方行政主体的民主基础较为复杂。地方行政主体在处理本地事务时，至少须满足两个条件：一是具有法律授权。法律是全体公民共同意志的具体表现形式，也是判断地方行政主体民主性的基本前提。如果缺乏法律授权，地方行政主体连其合法地位亦将丧失。二是遵循地方民主原则。地方民主的最低标准是：只涉及本地利益的事项由本地多数居民自主决定，既排除本地少数人专制，也排除上级政府专制。③王世涛、汤喆峰：《中国地方债的宪政机理与法律控制》，《华东政法大学学报》2013年第2期。法律授权表明地方获得了全体公民的共同认可，但地方内部权力运转是否符合本地多数居民的意志，却不能得到当然结论。在西方国家，地方民主主要通过地方议会制度实现。例如在法国，即使只有数千人口的市镇也拥有议会，市镇议会不仅有权审议市镇财政，还选举产生市镇长——市镇行政机关。④[法]让·里韦罗，让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第141-158页。如果所涉行政事务之影响超越地方行政主体的区域范围，以上两个条件仍不充分。由于其他地方公民也与该事务存在利害关系，为避免其合法权利受到侵害，有必要要求国家对地方加以监督，以补足其民主基础。例如在日本，地方公共团体的自治事务，国家一般只能劝告或提出建议；但对于自治范围以外的事务，如法定受托事务，国家却可以“强烈介入”，要求地方纠正其行为甚至直接代执行。⑤[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第17页。

公务分权行政主体的民主基础相对而言最薄弱。国家与地方等地域性行政主体权力作用对象是其区域内的公民，但另一方面公民又以成员身份组成了国家与地方。这种双向关系正是民主原则适用的前提。公务分权行政主体并不由成员构成，其行政权作用对象是其使用者，二者间仅存在单向权力关系。公务分权行政主体的权力行为只能被解释为执行法律，而非执行全体使用者的共同意志，即公务分权主体与其使用者间难以适用多数决之民主程序。如公立学校的财务收支、教学安排、奖励处分等事务均不由学生投票决定。为弥补公务分权行政主体的民主性缺失，其使用者须以国家或地方成员的身份，通过立法及国家和地方对公务分权行政主体的动态监督间接实现民主目的。⑥同注①，第504页。

除民主原则以外，外国行政主体制度还与权力配置密切相关。行政权力配置包括分权与集权两个向度。健全的行政主体制度既强调分权，也注重集权。外国行政主体制度一般以分权为主要线索：德、美等联邦制国家中行政分权属于理所当然，自无庸赘言，如德国学者认为“行政分权构成德国国家的主要特点”；⑦[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社，第18页。值得注意的是：法、日、英等单一制国家中行政分权程度也毫不逊色，如日本的都道府县、市町村均属于地方公共团体，享有充分的自治权，而以集权著称的法国在2003年修改宪法时，甚至改变了自我定义，称法兰西共和国为分权型共和国。⑧黄凯斌：《1982-2004年法国分权改革述评》，《东南学术》2010年第3期。综观西方国家，行政分权主要动因有三：一是宪法分权原则在行政领域的具体化，以权力相互制约为目的，防止行政权力侵害公民合法权利；二是多元主义观念兴起，各利益群体均希望存在代表自己利益而行使行政权的行政主体；三是从管理科学的角度看，合理分权能够提高行政效率。

实现行政分权的途径有很多，行政主体是其中重要的制度平台。外国行政主体制度在纵向与横向两个维度上均有效推动了行政分权：纵向分权主要体现为国家与地方行政主体的分立，如法国与日本的地方公共团体，德国的地域团体等皆属此类。横向分权多以公务分权形式实现，如英国的公立法人、法国的公务法人与德国的公共机构等。此外，近年来还出现了国家与社会分权的趋势，即第三部门、非政府组织、社会公共组织等“在一定领域内，承担着某些公共服务功能，行使着某些公共管理职能的社会组织。”①袁曙宏：《现代公法制度的统一性》，北京大学出版社2009年版，第32页。国家与社会分权实际上已经超越了行政权力逻辑层次，上升至公共权力高度。当宪政关怀不再局限于国家统治权，而进入更广泛的空间范围时，这种广义分权便会出现。因此，国家与社会分权可以视为宪法分权原则的现代发展。

行政必须顾及统一性与效率性，所以在分权的主要线索之下，集权是另一重要课题。如英国20世纪后因地方政府事务增加，中央对地方行政实行了多方面控制，如地方政府的机构、人员、财政、自由裁量权的行使等；美国也不再承认地方政府享有固有权力，转而认为地方政府权力只能源自州的授予。②王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第109-111页。与集权相对应的是权力下放制度，即中央机构派遣驻留在地方官员或设立在地方上的分支机构，在一定范围以内具有决定权，这一制度在英、美、法等国均有体现。③同注②，第112页。与通过设立不同类型行政主体来达到行政分权目的相比，权力下放主要是针对行政主体内部组织形式的一种改良，即通过行政主体结构的扁平化以及决策权下移的方式，缓解行政机构臃肿并提高集权效率。所以法国学者称“敲东西使的还是那把锤子，只是锤柄截短了。”④转引自[法]让·里韦罗，让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第51页。权力下放与行政分权（特别是纵向行政分权）共同构成了行政主体制度的内在张力，有助于行政主体制度保持活力，促使集权与分权达致最优平衡。

二、行政主体制度以法人制度为基础

我国行政法学者很少以法人视角来考察行政主体，反而有一些学者认为“法人应是民法概念，不应移用到行政法上。因为主张行政机关具有法人地位，易导致破坏国家的统一性，易混淆行政机关与社会组织的不同性质”。⑤杨海坤：《当前关于行政法人问题的理论探讨》，《河北法学》1991年第3期。与之形成鲜明对比的是外国学者却强调法人“在行政法和私法中起着同样重要的作用。”⑥[法]古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，廖坤明，周洁译，国家行政学院出版社2002年版，第97页。可以认为外国行政主体正是基于法人制度之上。具体而言，大陆法系国家与英美法系国家又略有区别：大陆法系国家中公、私法泾渭分明，行政主体作为公法上的主体与公法人严格对应。如法国行政主体就是公法法人；德国行政主体的范围仅比公法人稍广，不具有公法人资格成为行政主体只是例外情形；日本学者则称“行政主体与公法人是同义词”。⑦葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期；李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期；[日]室井力：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版，第271页。英美法系国家不区分公法与私法，自然也不存在公法人与私法人之别，但是行政主体也必须具备法人资格。不具法人资格的行政组织是行政机关，它们由行政主体设立，不能独立承担法律责任。曾有学者指出，行政机关之于行政主体，犹如耳目手足之于个人，⑧范场：《行政法总论》，中国方正出版社2005年版，第51页。这一譬喻十分精到。

外国行政主体之所以立基于法人制度，有其深层原因。质言之，主体是法律上权利和义务的承载者。有学者指出“主体概念是比权利概念更为基础的概念。”①龙卫球：《法律主体概念的基础性分析（下）——法律主体预定问题》，《学术界》2000年第4期。更有学者认为“法律世界，仅仅是主体展现其形成世界能力的一个舞台，或者说，主体有能力形成一个法律世界。”②周清林：《主体性的缺失与重构：权利能力研究》，法律出版社2009年版，第98页。缺少主体，任何法律制度都难以形成和顺畅运转。行政主体无论行使行政职权，还是承受法律权利、义务与责任，都必须以具备法律主体资格为前提。故以法律视角而言，行政主体的关键是取得行政权利能力，或曰行政法律人格。然而行政主体不同于民事主体，在绝大多数情形下行政主体都是组织而非自然人，属于观念性存在，③[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第1页。不能自动取得权利能力。组织成为法律上的“人”，所依赖的法律技术是法人制度。正是借助于法人制度，行政组织才有可能成为法律主体，进而被界定为行政主体。可以说，如果没有相适应的法人制度作为基础，行政主体理论难以产生，即使由外部引入，最终也将沦为空洞的理论而丧失其实用功能。

法人资格不仅赋予行政组织主体性，而且决定了行政主体间独立且平等的法律关系。独立与平等在法律上的直接表现即自主权。行政主体自主权的范围可以参照私法人，一般包括行政决策、组织形式、人事管理以及财政状况等诸多方面。凡属行政主体自主权范围内的事项，均不容他者随意干涉。这在外国行政主体制度中十分显著：如法国地方公共团体在形式上分为大区、省与市镇等三级，但此处“级”只具有量词意义，三者间并无指挥与命令关系。日本的地方公共团体也是如此，都道府县虽然在地域上由市町村组成，但二者处于同等法律地位，即使国家也无权随意干涉地方公共团体的事务。④杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第251页；[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第159-162页。在英、美等拥有长期自治传统的国家，行政主体自主权更不待言。⑤王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第108-111页。

但外国行政主体与法人制度间关系也有个别未厘清之处，即少数情形下是否应当允许行政主体突破法人资格限制：其一，不具完全法人资格的行政组织可否成为行政主体，如德国仅具有部分权利能力的行政机构。这些组织虽然“不能对抗设立它的公法人或主管机关”，⑥李洪雷：《德国行政法学中行政主体概念的探讨》，《行政法学研究》2000年第1期。但这不妨碍其在法定权利能力范围内，独立地对行政相对人行使行政权力并承担权利、义务和责任。故笔者认为，为有效保护行政相对人的合法权利，可以承认其行政主体地位。其二，私法人可否成为行政主体，如德国私法组织形式的行政主体。这属于大陆法系特有问题，英、美等国无此争议。毛雷尔认为这“只是一个概念问题，它取决于人们是将行政主体的概念限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的、经授权执行行政任务的组织和主体。”⑦[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第503页。事实上，过于强调公、私法的分野，忽视了二者日益融合的历史趋势。⑧[新西兰]迈克尔·塔格特：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版，第143页。此外，以公共服务视角考察行政时，⑨[法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法律出版社2010年版，第43页。一些完全不涉及权力因素的公共服务也被归入行政范畴。基于以上两点，凡不含权力因素的行政任务，私法人获法律授权后均可成为行政主体。其三，自然人可否成为行政主体。⑩[德]伯阳：《德国公法导论》，北京大学出版社2008年版，第131页。王名扬教授的观点十分精到：法律上的人是一个抽象的概念，是一个权利和义务归属的中心，并无其他性质。⑪同注⑤，第86页。即无论组织抑或自然人，法律承认人格者均可视为法律拟制的人。因此笔者认为，如果获得法律授权，自然人亦可成为行政主体，只是在授权条件、行政任务执行方式、经费来源与管理、法律责任追究等方面应予以特别法律控制。

三、行政主体制度遵循法定原则

外国行政主体制度的另一个共同点是其必须遵循行政法定原则。所谓行政法定原则具体包括以下三层含义：

首先，行政主体的创设适用法律保留原则。法律保留“是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定，或者只有在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。”①周佑勇：《行政法专论》，中国人民大学出版社2010年版，第82页。该原则旨在将影响国家、社会以公民重大利益的重要事项决定权保留给立法机关，排除行政权的不恰当干扰，体现出“立法权相对于执行权更优势的地位。”②[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2002第版，第67页。行政主体创设适用法律保留原则的主要理由有三：其一，创设行政主体意味着授予其一定的行政权力。故就其本质而言，创设行政主体属于行政权力配置问题。行政权力配置是行政的逻辑起点，也是行政法的核心问题，故只能由法律调整。其二，创设行政主体还意味着法律承认特定组织具有独立的法律人格。如前文所述，法律主体地位的取得是基础性法律问题，应适用法律保留原则。其三，法律保留原则有利于控制行政主体数量。行政主体过多、过滥既不利于行政相对人的权利保障，也有害于行政的法治化与效率性，③薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，《政法论坛》1998年第6期。将行政主体创设权保留给法律，能够有效控制行政主体的数量。基于上述原因，外国行政主体无一例外地都是法律创造与认可的产物。如日本的医师会、药剂师会在二战以前被归于公共组合范畴，但战后由于“没有了法律的规制，失去了作为公共组合的性质”，而成为私法人，不再具有行政主体的资格。④[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第79页。又如美国地方政府是否具有行政主体资格，完全依赖于州宪法和法律的规定，地方政府自治宪章也必须以州法律授权为前提。

其次，行政主体在类型、财政、责任等方面也应由法律规定。由于行政主体拥有行政职权，为防止其滥用权力，要求法律对其施以更加严格的控制。所以行政主体不仅在主体资格的取得上，而且在类型、财政、责任等方面也应具有法律依据。如在德国，地域团体以及由地域团体组成的联合团体都属于公法社团，但在法国，由地方公共团体组成的市镇联合却被归入公务法人范畴，这种类型划分便是基于法律的直接规定。与行政主体的创设不同，行政主体的类型、财政、责任等其他方面的内容还可以由较低位阶的法律规范调整，如行政规章也可以设立行政主体的法律责任。但低位阶法律规范必须受法律优先原则的约束。

再次，行政主体间的动态关系由法律调整。马克思指出“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的”。⑤《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第120页。即法律更关注主体的行为而非主体本身。主体之间通过行为建立起各种法律关系。行政主体之间的关系大体可以归纳为三种：合作、竞争以及纠纷。由于具有独立法律人格，行政主体间并无命令与服从的级别关系，也不能运用强制手段处理上述关系，因此通过法律调整成为实践中可供选择的为数不多的有效途径之一。更重要的是，法律主体间关系由法律规制是法治的基本要求，这不因主体具备行政属性而发生变化。相反，正因为行政主体拥有行政权，才应受法律更严格的控制。具体而言，在行政主体合作、竞争与纠纷等互动中，合作关系受法律约束程度最低，以不违背法律为标准，如德国“联邦和州以及各州相互之间合作的形式多种多样，其中有的由基本法规定，有的通过合同式的协议，有的仅仅是行政实践。”⑥[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第540页。纠纷关系则需严格按照法律规定的方式处理，如在日本，地方公共团体若对国家介入地方事务不满，可以请求国家地方系争处理委员会审查，地方公共团体对审查结果不服时，还可以向高等法院提出救济请求。①[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第166-172页。竞争关系所受法律约束程度介于二者之间，如在法国，省既是地方公共团体又是国家行政区域，为妥善处理二者的关系，由代表地方公共团体的省议会主席与代表地方国家的省长签订协议。

四、行政主体制度具备多元化趋势

法律对行政主体类型的设定往往影响到其组织形式、运行方式、民主基础等其他方面的内容。因此行政主体类型划分是行政主体制度中的重要部分，必须具备科学性，分类过滥或过于单一都不适宜：一方面，如果行政主体分类过于复杂，行政权力分割过细以至于出现权力碎片化，那么行政权力运转可能出现衔接不顺畅，行政效率必然随之下降。另一方面，行政主体类型设置过于单一则难以满足现代社会中行政任务多样化与专门化的要求，行政系统可能退化为承载过多行政职能且内部结构庞杂的科层制组织，随之而来的后果是“效率低下、浪费严重以及不负责任”。②张国平：《对韦伯官僚制行政效率悖论的一种解读——兼评新公共管理运动》，《理论探索》2007年第5期。更重要的是，实践中单一类型的行政主体只可能是国家，行政权力集中于国家，意味着公民合法权利面临更大的威胁。因此行政主体分类的关键在于适度多元化。目前外国行政主体类型比较一致，大体可以分为国家、地方行政主体以及公务分权行政主体等三种类型。这种划分方式既体现了提高行政效率的目的——如法国的公务法人、日本的独立行政法人等，大多具有精简机构、提高行政效率的功能；也有保障公民合法权利的考量——如地方行政主体即在很大程度上发挥了保护地方居民自治权利的功能。

外国行政主体类型的另一个重要特征是其具有进一步多元化的趋势。现代社会中多元化并非某种发展趋势，而早已成为正在发生和不断深化的事实。行政作为社会调节机制之一，必须回应社会多元化带来的挑战，而行政主体制度恰好发挥了“行政多元化制度平台的功能”。③薛刚凌：《多元化背景下行政主体之建构》，《浙江学刊》2007年第2期。如果将行政主体制度置于更长的时间维度进行观察，可以发现其类型划分本身就体现为从一元向多元发展的过程：由于行政权最初被解释为主权或统治权，所以一国之内只能有一个行政主体，即国家。随着地方自治的强化，地方也被法律认可并成为独立于国家的一类行政主体，国家行政权力被拆解，行政主体一元化的局面被打破。但国家与地方行政主体都存在僵化、低效等弊端，为更加有效地执行行政任务，各国又创造了诸如公务法人、公共机构等公务分权行政主体，进一步丰富了行政主体的类型。国家、地方行政主体与公务分权行政主体的三分法维持了较长时间，但在社会多元化迅猛发展的时代背景下，这一分类已经显得陈旧，并在一定程度上成为行政主体制度继续变革的桎梏。因此“自上世纪八十年代以来西方国家进行了大规模的公共行政多元化改革，进一步导致了行政主体的多元化。”④同注③。

目前正在各国勃兴的行政主体类型可以称为社会行政主体，即前文提及的第三部门、非政府组织、社会公共组织等。笔者认为，社会行政主体可以定义为依法由社会成员组成的，按照法律与内部章程执行特定行政任务并独立承担由此而产生的权利、义务和责任的自治性社会组织。社会行政主体的产生体现出国家与社会间权力转移的否定之否定过程：在最初的守夜人式的国家中，政府的行政权被压缩至最小范围；福利国家观念否定了“管理最少的政府就是最好的政府”，国家行政权开始膨胀，原本由社会自行行使的部分权力逐步让渡给政府；社会行政主体又否定了政府集权，主张政府自我克制并返还社会权力，其结果即社会行政主体的出现。但社会行政主体也非希望再次回到守夜人式的“小政府”，它不否定某些给付行政的正当性，而是寻求公共权力在国家与社会间分配的最优方案。目前各国社会行政主体的理论与实践尚处于探索阶段，仍有一些基础问题尚未解决。例如社会行政主体与其他类型行政主体之间的界分尚不明确，如德国身份组合、日本公共组合以及法国公务法人中的职业组织等，应当归属于社会行政主体。①事实上，王名扬教授在《法国行政法》中就提到，商会、农会等职业组织是公务法人中的例外情况，因为这些集体利益不是真正的公务。王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第100-101页。可以肯定的是，社会行政主体的兴起是社会多元化带来的必然结果，无论各国法律目前采取何种态度，其发展与成熟只是时间问题。

五、结 语

外国行政主体制度的上述共性与我国的行政主体制度形成了鲜明对比：首先，我国宪法对行政主体制度的塑造功能十分微弱。一方面，我国行政主体的民主基础没有受到足够重视，国家以外的行政主体民主性均相对薄弱，经法律、法规、规章授权而成为行政主体的组织尤其如此；另一方面，我国行政主体制度也未能有效推动行政权合理配置，特别是没有发挥行政分权功能，行政权力难以逸出国家掌握，权力过于集中成为我国行政体制最大的弊端之一。②张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。其次，我国尚无与行政主体制度相适应的法人制度。我国现行法律制度主要移植自大陆法系，行政主体本应对应于公法人。然而我国法人制度却以私法为基础，所谓“机关法人”、“事业单位法人”等实际上是对行政组织的私法描述，难以解决其行政法上的主体资格问题，导致我国行政主体在很大程度上丧失了独立行政法律人格。再次，行政主体制度遵循行政法定原则是行政法治的基本要求，理论上也为我国学者普遍认可。但实践中我国行政主体的设置并不适用法律保留原则，反而是没有明确法律地位的“三定方案”对行政主体设置产生了实质性制约。另外，我国行政主体间关系主要通过“说服、压服、诱导”等非法律手段调整，③沈开举、王红建、程雪阳：《国家与地方行政主体定位——一个中法行政主体比较的视角》，《“中央与地方关系的法治化”国际学术研讨会论文集》2007年。与行政法定原则存在很大差距。最后，相比于国家、地方行政主体、公务分权行政主体的三分法，我国行政主体类型过于单一，仅包括职权行政主体与被授权行政主体，而且严格按照行政主体定义，仅国家具备完整的行政主体资格，而地方行政主体、公务分权行政主体、社会行政主体等仅具雏形。上述四点不仅反映出我国行政主体制度与外国的实质性差异，而且正是我国行政主体制度的缺陷所在。笔者认为，无论我国行政主体制度将来以何种进路重构，外国行政主体制度的共性都值得我国认真参考和借鉴。

（责任编辑：马 斌）

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昆明理工大学法学院

2013-06-13