罢免人大代表理由的法定标准

胡国庆

（南京师范大学，南京 210023）

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罢免人大代表理由的法定标准

胡国庆

（南京师范大学，南京 210023）

罢免人大代表需要提出罢免理由，但需要什么理由法律却没有明确的规定。实践中提出的罢免理由也是各种各样，有的以代表本职工作没有做好为由，有的以经济纠纷为由，有的以代表违法犯罪为由。而且对于何为适当的罢免理由，选民与人大常委会的理解相差甚远，导致实践中人大常委会以罢免理由不适当驳回选民的罢免要求。要解决这些问题，法律对罢免理由做明确规定就非常必要。法律在规定罢免理由时需要遵循三个标准：与代表身份相关，符合代表职责要求，一种政治责任的承担。只要符合这三个标准，那么提出的罢免理由就合法适当。

罢免；人大代表；选民；罢免理由

罢免制度作为我国政治制度的一大特色，是“一切权力属于人民”宪法原则的具体体现。罢免人大代表制度作为一种对权力的制约手段，可以有效制约人大代表在任何时候都要以选民的利益为重。然而，我国关于罢免制度的规定并不完善。对罢免人大代表程序的规定只在《选举法》中进行了简单的规定，对实践的指导作用甚小。其中缺陷最大的应属罢免理由的规定，法律关于罢免理由只有简单的11个字：罢免案应当写明罢免理由。这一简单的规定导致了实践中关于罢免理由的混乱。

有学者对县级以上人大代表被罢免情况进行统计，发现67名被罢免的全国人大代表中，已知罢免理由的有38件，只有一件的罢免理由是“擅自离岗”，其他的都是由于涉及犯罪或严重违纪。28起地方人大代表罢免案中，有25件罢免案都涉及犯罪。①杜强强：《人大代表惩戒宜由罢免制改为开除制》，《法学》2006年第10期。在这些罢免人大代表的案件中，罢免成为一种对违法犯罪代表的惩罚机制。而在选民对县乡人大代表的罢免案中，提出的罢免理由又是另一番景象。2000年广西南宁永新区选民罢免永新区人大代表黄志权案，②马自达：《永新区选民联名依法罢免一人大代表》，《山东人大工作》2001年第6期。罢免理由是：黄志权身为厂长，对企业生产经营管理不善，造成巨大的经济损失。此外，还有选民因与人大代表有民事纠纷，以代表没有模范遵守法律为由提起罢免要求。

县级以上被罢免的人大代表几乎都是由于涉及犯罪，选民提出的罢免理由有时与代表身份完全无关，而且人大常委会常常在对罢免理由审查后以理由不适当或不充分驳回罢免案。可以看出，对罢免人大代表需要什么理由在选民与人大常委会之间存在不同的理解。那么究竟什么理由可以作为罢免人大代表的理由呢？需要对罢免理由进行规定，而规定必须遵循一定的标准，标准为其设定一个界限或范围。本文将就设定罢免理由的具体标准展开讨论。

一、罢免理由应基于代表身份

人大代表是经过民主选举产生，代表人民行使国家权力的人员。作为国家和地方的最高权力机关的组成人员，与“一府两院”拥有的执行权和裁判权不同，人大代表是一种立法权。而这一立法权的行使是以人大代表把民意转换成法律的方式实现。因此，人大代表有其特殊的权力，也承担了特殊的职责。既然如此，罢免人大代表应当是由于其没有履行好自己的特殊职责，而不能基于非代表身份的事由来罢免代表职务。罢免人大代表首先依据的是代表这个特殊角色，一个人在社会中可能存在多个角色，既是一位人大代表也是一位工人。那么他既要承担代表的职责也要做好工人的事情，但由于角色不同，承担的责任内容不同，评价的标准自然也不一样。我们不能按照代表的标准来要求他完成作为一个工人的任务，反之亦然。全国人大常委会法工委国家法室副主任武增提出罢免人大代表的理由主要有三种情况：一种情况是代表有违法犯罪的情况；第二种情况是代表在道德方面，比如说道德水平低下，有损人利己、贪污受贿这些情况等；第三种情况是代表没有履行自己的职责，或者是在本职工作中不履职。

在选民罢免人大代表的实际中也出现过选民以非代表身份事由提起罢免要求的，除了上文提到的黄志权案，另外一起是轰动一时的全国直选罢免第一案的深圳麻岭社区罢免陈慧斌案，选民提出的罢免理由是：“在辖区人民群众生命财产安全受到极大威胁的时候，漠不关心群众疾苦，工作严重渎职”，选民还列举了相应事件来证明，一是暴雨事件，二是“非典虚惊”事件，三是抗击非典事件。①李凡：《深圳市南山区麻岭选区人大代表选举事件》，载世界与中国研究所：《背景与分析》第53期。但这三起事件却与陈慧斌的代表身份无关。由于陈慧斌是麻岭社区的居委会主任，这三起事件都是居委会主任的职责，而非作为人大代表的职责。而且有两件事件是在陈慧斌当选人大代表之前发生的事，更说明与代表身份无关。从这两起选民罢免人大代表的案件中可以发现，罢免案在实践中的一个问题就是代表身份与非代表身份的混淆。

产生这一问题的主要原因在于我国人大代表的兼职制度。我国宪法和法律对人大代表的职业化并没有明确的规定，但通过相关法条可以推知，我国实行的是人大代表的兼职化。《代表法》第3条规定“代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”，第32条规定“代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴”。作为兼职，人大代表拥有两个身份，一个本职工作的身份，一个人大代表的身份。按照我国政治制度的设计，人大代表必须具有先进性，而先进性的表现之一就是在本职工作中起到模范带头作用，如果本职工作没有做好，也被认为丧失了代表的作用。我国的代表一般是兼职代表，代表不能本职工作方面长期平平，甚至不符合一般标准，没有起到模范带头作用。②乔晓阳：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》，人民出版社2012年版，第188页。这种认识是存在问题的，虽然我国人大代表是兼职的，但代表身份与其本职工作的身份应当区分开来。由于种种原因，本职工作的好坏成为代表当选的条件，但不能进行延伸把本职工作的不足作为罢免代表职务的理由。人的精力是有限的，一人身兼两职，要想把两个职责都履行好是很困难的。所谓鱼和熊掌不可兼得，投入大量时间在代表工作上，本职工作自然受影响。试想一下，一位人大代表积极履行代表职责、提出议案、反映民意，实现选民利益，但由于本职工作表现一般而被罢免。这样的情况会严重打击人大代表的积极性，使更多的人大代表选择不作为，只要做好本职工作即可。

在我国，人大代表人员构成中官员的比例最高。而官员和人大代表都是国家机关工作人员，都是公权力的行使者。应当说，两者的身份有一些相同点。但是宪法与法律赋予他们的职责并不相同，官员承担的主要义务是公共事务的治理，而人大代表的职责是反映和实现民意。往往现实生活中容易把这两个身份混为一谈，2013年重庆市南山区发布《南岸区人大代表履职“承诺、述职、评议”暂行办法》，要求人大代表做出公开承诺，“人大代表公开承诺,还是能起很大作用。例如来自国税系统的代表,以前我们不认识,今后我们企业办税有什么问题,总知道该找谁了”!现场一位私营企业主说。①《南岸区人大代表履职“承诺、述职、评议”暂行办法》，http://news.xinhuanet.com/legal/2013-06/05/ c_124815557.htm，新华网，2013年8月10日访问。从这位私营企业主的话中可以得知，如果这位来自国税系统的人大代表没有做好在税务方面的工作，那么他就没有兑现他当选时的承诺，选民就可以提出罢免。上文中的陈慧斌罢免案也是典型的混淆官员身份和代表身份的案例，选民提出的罢免理由乃是针对他的居委会主任的身份而非人大代表的身份，所谓的工作严重渎职指的是作为居委会主任的工作。在这起案件中还有一个细节需要注意，就是陈慧斌当选麻岭社区人大代表仅2个月就被提出罢免，理由是工作渎职。一般来说，人大代表刚当选是不能以没有履行好代表职责为由进行罢免的，原因就是短期内代表工作的好坏很难判断，需要经过一段时间才能判定。因此域外在进行罢免规定时都会存在时间上的限制，一般是当选的1年内不能以工作不称职罢免。那么针对陈慧斌这样的情况应该怎么办呢？陈慧斌没有履行好居委会主任的职责，可以依法撤销其居委会主任的职务，至于人大代表的罢免与否应当基于其代表职责履行情况而定。以非代表身份职责好坏为标准罢免人大代表是本末倒置，这会直接影响选民和人大代表对代表职责的认识，如果法律规定的罢免理由不是基于代表身份，也是严重背离人大制度设计的目的。

二、罢免理由应是人大代表没有实现选区利益

人大代表的主要职责是反映和实现选民利益，但这里的选民是指选区选民还是整体选民呢？人大代表是应当代表选区利益还是辖区整体利益？按照独立代表说，人大代表应当独立地代表整体选民的利益。而按照强制委托说，人大代表应代表选区选民的利益，并时刻受选民的约束。本文采取的是一种折中说，认为人大代表应当是独立的，但并不是代表整体选民的利益，而是选区选民的利益。可以从两个方面来进行论证。

1.从法律的规定来看，法律对人大代表应代表选区选民利益的规定要比代表整体选民利益的规定明确。《代表法》第4条第5款规定：“代表应当与原选区选民或选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他（她）们的意见和要求”，还有第20条“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。代表可以通过多种方式听取、反映原选区选民或原选举单位的意见和要求”。另外，《组织法》第41条规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”关于代表整体选民利益的规定主要是来自《代表法》第2条第3款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加形式国家权力”。由于这里的人民指代不明，也因此留下争议的问题。

2.从选区利益与整体利益的关系来看。辖区整体利益的实现与选区利益的反映并不矛盾，代表的责任就是反映本选区的利益和意志，而这一要求能否实现在于是否能得到一半以上的代表的支持；而辖区利益如果真正有利于辖区大部分甚至所有地区的发展，那么得到一半以上代表的支持也非难事，所以代表选区利益并不会妨碍真正的辖区利益。①胡国庆：《人大代表多维度角色的法律分析》，《人大研究》2013年第8期。因此，人大代表的职责应是代表选区选民的利益。那么对罢免人大代表理由进行规定时，应当依据人大代表是否履行反映和实现选区选民利益的职责为标准。以人大代表没有维护整体利益而罢免他是对人大代表职责的错误认识，人大代表只要实现了选区选民的利益就说明他很好地履行了代表职责。

关于人大代表的角色，除了上面的选区利益与整体利益之争之外，在现阶段人大代表还存在其他的多个角色。有学者认为我国人大代表是一个集政党代理人、国家代理人、法律代理人、政策制定及执行者以及民意代理人等于一体的“多重代理的角色集”。②邱家军：《代表谁——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第311页。这几种代理角色除了实际生活中存在外，相关法律也有规定。如政府代理人，《地方人大和政府组织法》第37条规定：“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求 ；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表3人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民政府推行工作”；政党代理人，《选举法》第29条第2款规定：“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人”；人大常委会代理人，《选举法》第48条规定，在人民代表大会闭会期间，县级以上的人大常委会主任会议或者常委会1/5以上组成人员可以提出罢免案。除了这几种代理人以外，还有一种就是本单位的代理人。

人大代表在面对这种多重代理的情况下，基于理性人或自利人的本质出发，会选择有利于自己利益的代理角色。从法律设定来看，人大代表由选民选举产生，由选民监督和罢免，应当说选民的偏向直接关系到他们的政治生命。但从实际情况来看并非如此，无论是政党代理人、国家代理人还是人大常委会代理人，与民意相比，对人大代表的影响都要大。这也就产生了人大代表不代表人民，违背了“人民选我当代表，我当代表为人民”的宗旨。人大代表由特定选区选民选举产生，其代表权利来自于选区选民的授权，按照“谁授权，代表谁”的逻辑，人大代表应当代表选区选民的利益。即使你是一名教师代表，你对教育这个行业熟悉，但你是由选区产生的而不是职业选举产生的。那么你在提交议案时应当要代表选区的利益，即使你提出的是教师方面的议案，这个议案也应当对你所在选区选民有利。如果人大代表以政党利益、政府利益、人大常委会利益、本单位利益或其他利益而损害本选区选民利益，那么他就没有履行好代表职责，就可以罢免。

从上面的分析，我们知道人大代表的职责是代表选区选民的利益。但有一个问题，就是这里的代表是仅仅要求反映了选区选民利益即可还是要实现选区选民的利益？反映利益是一种态度，实现利益则是一种能力。笔者认为，人大代表的职责应当是实现选区选民的利益，态度是前提，实现利益却是最终目的。如果没有达到这个目的，那么就说明人大代表没有履行好自己的职责。能力是一种先进性的体现，这种先进性并不是现阶段代表当选中要求的先进性即某一行业的模范。这种先进性是指代表具有较高的文化素质、独立的见解、对国家和地方政策的把握、丰富的资源和为民请命的责任心。《代表法》第39条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会组织的代表履职学习。”

之所以要提高人大代表的能力，就在于人大代表面对的是一个利益多元化并且充满矛盾的现实。不具备高超的个人能力，无法从这些纷繁复杂的利益中找到真正的选区利益。没有具备这些能力，不可能提出能代表选区利益并具有可实施性的议案或建议。对政治官员而言，寻求各种冲突着的意志、利益和要求的最佳平衡值，制定符合民意的公共政策，并推动这些公共政策能够得到贯彻执行，是其份内之事。①张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。仅仅具有态度是不够的，如一个人大代表具有满腔的抱负，一心想为选区选民请命，但就是无法实现选民的要求。或者由于他判断失误，损害了选区的利益。这个时候选民换一位既愿意代表他们利益又可以代表他们利益的人大代表岂不是更好。浙江温州市水心村村民罢免该村村委会几名成员提出的理由中有这么一条：村委会存在投资失误，使该村集体资产蒙受巨大损失。②杨海坤，周小梅：《由罢免村委会引起的法律思考》，《法学》2002年第2期。也许人大代表的态度是正确的，想要实现选区选民利益，但由于自己能力的原因最终不仅没有达到这一目的，反而损害了选民利益。这与选民选举人大代表的初衷不相吻合，这种情况下，选民自然可以罢免人大代表。

三、人大代表被罢免是一种政治责任的承担

有权就有责，这是现代民主法治的应有之义。一般来说，民主政治就是责任政治，而政治责任则是责任承担方式中的一种。何为政治责任呢？要弄清政治责任的内涵，得要先从责任开始，按照张文显教授的看法，责任的含义包括三点：1）份内应做的事,实际上是角色义务，如岗位责任、尽职尽责等；2）特定的人对特定的事项的发生、发展、变化及其结果负有积极的助长义务，如担保责任；3）没有做好份内之事或没有履行助长义务而应承担的不利后果或强制性义务，如违约责任。③张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第184页。所以责任可以从两个方面来理解，一是与其角色相符的份内应做之事，二是没有做好份内之事而承担的制裁。关于政治人的含义可以分为广义和狭义，广义上的政治人是指掌握公共权力的人员，即国家机关工作人员，一般包括立法机关、行政机关和司法机关的人员。狭义上的政治人是指政治官员，指经选举或政治任命而产生并有一定任期的公共权力行使者。④有学者认为关于政治主体的范围有三个层次，除了本文所说的两种，还有一种最广泛意义上的范围即所有人，因为每个人都会卷入政治领域。参见张贤明：《论政治责任》，吉林大学1998年博士论文，第11-20页本文讨论的人大代表就属于狭义上的政治人，即拥有选举产生的公共权力行使者。那么人大代表的政治责任可以表述为，由选民或选举单位选举产生的公权力者应做好与其角色相符的份内之事及没有做好应受的谴责和制裁。其中，应做的份内之事为积极的政治责任，而谴责和制裁则是消极的政治责任，罢免就属于消极的政治责任。积极的政治责任是前提，消极的政治责任是结果，只有在没有履行好积极责任的情况下才会有消极责任的产生。而积极责任是由其角色决定的，所谓份内之事是一种角色义务，故本文在讨论罢免理由的标准时要求区分代表身份与非代表身份。人大代表作为一种角色，是积极责任产生的前提，而人大代表的角色决定了他的积极责任是实现选区选民利益。现在，我们对罢免理由的标准就有一个明确的认识，即，人大代表应做好与其代表身份相符的份内之事即实现选区选民利益，如果不履行或者没有很好地履行，那么将承担一定的不利后果即罢免。

责任除了政治责任还有法律责任，而这两者在实践中很容易混淆，具体到罢免理由也是如此，因此有必要对两者的关系进行一个简单的梳理。关于政治责任与法律责任的区别，台湾学者陈鉴波做了比较详细的比较。他认为两者主要有5个不同点，第一，基本意义不同。政治责任是政务官直接或间接对国民负责，政务官的主要职责是决定政策，如果政策失当，属于政治问题，并不发生犯罪,因此不能课以法律责任。而法律责任是政务官和事务官对违反法律规定的事项负责。第二，负责人员的范围不同。负政治责任的人只能是政务官，而法律责任对于所有公务人员都是存在的。第三，负责的对象不同。政务官的政治责任负责的对象是人民，而对于公务人员的法律责任来说，负责的对象因各国制度不同而有所不同，可以分别是行政机关、司法机关或代议机关。第四，负责的原则不同。法律责任是个人责任，政治责任却多为集体责任。第五，追究责任的方式不同。法律责任包括行政责任、刑事责任、民事责任，而政治责任的追究方式是，由代议机关提出不信任案,或由人民直接或间接罢免责任主体。①陈鉴波：《现代政治学》，三民书局1974年版，第556-558页。与罢免理由有关主要有两点：第一，两者的性质不同。法律责任的产生是由于当事人的行为不符合法律、法规，是一种不合法的行为。而政治责任则是一种合理性的判断，也就是说政治官员的行为虽然按照法律的规定行使，但由于其行为不合理或不符合为人民服务的目的，那也要承担政治责任。因此，一个人不承担法律责任不代表他也不承担政治责任。而现实中并非如此，从罢免的实践情况来看，一些被罢免的人大代表往往是由于违法犯罪或严重违纪，而不作为或没有履行代表职责的却不被认为有过错。合法不一定合理，而合理是判断政治责任的重要依据，一项政策或某个行为虽然不违法，但不代表它也合理。法律责任与政治责任的混淆会导致不利后果，如以法律责任代替政治责任会缩小政治责任的范围，而以政治责任代替法律责任特别是刑事责任则会加重当事人的惩罚。第二，两者存在交叉关系。法律责任与政治责任虽然存在很多的区别，不能相互替代。但两者还是有联系的，其中最主要的就是法律责任会引起政治责任。法律是人民意志的体现，违反法律就是违背人民的意愿。而人民的意愿自然包括特定选区选民的意愿，违反法律就是代表行为不符合选区选民的利益。政治责任主体的违法行为都应承担政治责任，因为这种行为不仅表面上违反了法律而且实质上违背了人民意志，从而既要负法律责任，也要承担政治责任。②张贤明：《政治责任与法律责任的比较分析》，《政治学研究》2000年第1期。《代表法》关于代表义务的规定中就有一条，要求人大代表模范地遵守宪法和法律。义务就是职责，如果代表违反了职责，就表示没有做好代表的份内之事，自然要承担政治责任。

除了法律责任，还需要讨论一个问题即道德责任。《代表法》第4条规定的代表义务中，明确要求人大代表自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责。从这个意义上说，如果人大代表没有达到这些道德要求，选民可以提出罢免要求。而且道德是代表当选的一个重要条件，很多道德模范都是人大代表。但政治责任与道德责任并不一样，不能进行混淆。把政治责任主体的个人道德作为衡量政治责任的主要标准，导致标准失当。③张贤明：《论政治责任》，吉林大学1999年博士论文，第79页。个人道德的好坏是一种主观判断，与个人的素质和能力无关。而政治不同，它需要政治主体具有较高的素质和见识，如上文所说，人大代表实现选区选民利益是能力的要求。以个人道德的高低作为政治责任的标准会不利于人大代表能力的提高。现实中，就有许多人大代表因其个人道德被认可而维系其代表身份。这些道德模范作为人大代表并没有很好地履行了代表职责，很多人在任职期间一项议案和建议都没有提过，每次的会议也就是听听报告、鼓鼓掌，属于典型的不作为代表。但由于其个人道德高尚，官方需要树立典范，而选民也认为其是好人，在代表职责上得过且过。这样长期下去会损害人大制度的本质，不利于人大功能的发挥。因此，道德败坏可以成为罢免人大代表的理由，但人大代表道德高尚不代表他就是一个合格的人大代表，如果他没有履行好作为代表的职责一样可以进行罢免。

（责任编辑：马 斌）

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1674-9502(2013)06-064-06

南京师范大学法学院

2013-10-11