借鉴欧洲经验加快我国大气污染防治工作步伐——环境保护部大气污染防治欧洲考察报告之一

环境保护部大气污染防治欧洲考察团

(环境保护部，北京 100035)

引言

目前我国大气区域性复合污染形势严峻并成为我国“十二五”以及未来大气污染防治的巨大挑战。尤其2013年新年伊始全国多地雾霾笼罩，污染由最严重的京津冀地区扩散至沿海地区，给公众交通出行和健康都带来了严重影响。

党中央、国务院对大气污染防治高度重视，作出了一系列重要部署。国务院办公厅早于2010年5月11日转发了环境保护部《关于推进大气联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。2012年12月由环境保护部、发改委和财政部制定的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》正式发布，这是我国第一部综合性大气污染防治规划。国务院总理李克强6月14日主持召开国务院常务会议指出，治理好大气污染，当前必须突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务。会议确定了大气污染防治工作十条措施。2013年8月我国《大气污染防治行动计划》编制工作已经完成，近期将以国务院文件正式印发，为大气污染防治提供了有力的政策和措施。该《行动计划》由多部委共同编制完成，其中包括发改委、财政部、工信部、住建部、能源局等。与国务院此前已对外公布的大气污染治理“国十条”相比，上述行动计划包含的目标将更加详细，相对应的措施也更加严格。

为了有效贯彻落实党中央、国务院关于大气污染防治的一系列重要部署，2013年3月21日至3月27日环境保护部组织考察团，赴欧盟总部和比利时、德国进行考察，以利于更好地学习和借鉴欧盟大气污染防治特别是PM2.5的防治经验。考察团共8人，总量司刘炳江司长任团长，团员分别来自总量司、科技标准司、监测司、国际司、污防司、中国环境科学研究院和中国环境监测总站。德国国际合作机构(GIZ)安排专员全程陪同考察。考察团先后访问了欧盟环境总司、比利时法兰德斯大区环保局、中国驻比利时大使馆、巴斯夫安特卫普化工生产中心、比利时法兰德斯大区技术研究院、德国联邦环境部、拜耳公司勒沃库森废弃物处理中心、科隆RWE火电厂等。外方高度重视中方的考察活动，提前进行了精心的准备和安排，短短的一周时间安排了多场专题讲座和讨论。欧盟环境总司可持续资源管理工业和空气司司长Soledad Blanco女士、处长Thomas Verheye先生、德国联邦环境自然资源保护和核安全部环境与健康、排放控制、安装与运输安全及化学品安全司司长Hubert Steinkemper先生、德国联邦环保署空气质量处处长Wichmann-Fiebig女士、前污控司司长Uwe Lahl教授、德国工程师协会会长、标准化协会空气污染防治委员会会长Rudolf Neuroth博士，德国北威州气候保护环境农业自然保护和消费者保护部污染环境与健康基因工程司司长Diana Hein博士等重要人士亲自为考察团做报告，主要议题围绕欧盟主要污染物总量控制制度体系、空气质量和排放标准体系、污染源排放控制技术及政策、PM2.5监测及统计核算方法、大气污染对人体健康影响、清洁空气行动计划制定等，报告内容丰富，讨论热烈。

整体考察行程安排紧凑，重点突出、形式多样，理论与实践紧密结合，并获得了大量的第一手信息，对我国大气污染防治工作具有重要的指导作用，达到了预期的目的，并为国务院2013年6月14日出台大气污染防治“十条”重要举措和我国《大气污染防治行动计划》编制工作提供了重要技术支撑。

国务院总理李克强6月14日主持召开国务院常务会议指出，治理好大气污染，当前必须突出重点、分类指导、多管齐下、科学施策，把调整优化结构、强化创新驱动和保护环境生态结合起来，用硬措施完成硬任务。会议确定了大气污染防治工作十条措施。

2013年8月我国《大气污染防治行动计划》编制工作已经完成，近期将以国务院文件正式印发，为大气污染防治提供了有力的政策和措施。该《行动计划》由多部委共同编制完成，其中包括发改委、财政部、工信部、住建部、能源局等。与国务院此前已对外公布的大气污染治理“国十条”相比，上述行动计划包含的目标将更加详细，相对应的措施也更加严格。本次考察内容概要如下:

1 关于总量控制

欧洲大气污染的控制开展较早，早期为解决由燃煤引起的煤烟型污染问题，逐步开展了二氧化硫硫、颗粒物、氮氧化物、挥发性有机物、持久性污染物、重金属等排放控制。随着酸雨与污染物跨界传输问题的凸显，自二十世纪七十年代以来，欧洲开始采取积极的总量削减控制策略，1985年首次对二氧化硫提出了削减50%的目标，此后分别增加了氮氧化物和发挥性有机物、氨等污染物的削减目标。2001年欧洲议会和欧盟理事会制定并颁布了“国家排放上限指令”，提出了二氧化物、氮氧化物、挥发性有机物和氨四种污染物2010年和2020年的总量控制目标。到2010年，整个欧盟四种污染物排放量分别控制在829.7万吨、900.3万吨、884.8万吨、429.4万吨，控制指标全部分解到了27个成员国，PM2.5未纳入总量控制计划。当前正在修订2020年的排放目标，并考虑增加一次排放的PM2.5作为总量控制指标。

根据欧盟27国排放数据核算结果，2010年，氮氧化物没有完成减排目标，排放量超过目标值10%，二氧化硫、挥发性有机物和氨均超额完成了减排目标。2001-2010年期间，欧盟二氧化硫排放量累计下降54%、氮氧化物排放量下降26%、氨排放量下降10%。1990年以来，二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物降幅显著，分别达到了82%、47%和56%。氨、PM10和PM2.5排放量降幅相对较缓，分别下降了28%、26%和28%。当前的主要大气污染问题是细颗粒物和臭氧的危害最为突出，其次是二氧化氮、氨气、苯和苯并芘。

欧盟各成员国根据协商同意的统一的核算规则核算本国的排放量数据，每年向欧盟委员会以及欧盟环境署上报排放量清单和2010年的排放预测量。欧盟环境署负责对上报数据进行审核，最终将审核修改补充后的数据汇编入整个欧盟排放总量清单中，并在欧盟环境署网站上公开。

对于未完成排放总量控制目标的，欧盟没有统一的处罚措施，给予各成员国自主决定权利，由各成员国自行制定惩罚规则，但要求惩罚规则具有有效性。但对环境质量的考核具有约束性和处罚措施。

2 关于许可证管理

欧盟要求具有高污染排放潜能的新建和已建工业或农业设施在运行之前，必须得到许可证。欧盟许可证制度建立在四项原则之上:一是对环境污染实施综合管理，许可证是否发放基于对企业环境行为的全盘考虑;二是基于最佳可行技术的应用确定企业的排放限值，欧盟委员会定期发布最佳可行技术参考文件;三是审批考虑因素可适当变化，允许审批机构在许可证审批过程中，综合考虑企业设施的技术特征、地理位置以及当地环境条件;四是鼓励公众参与审批过程，明确要求许可证申请情况、许可证内容、企业排放监测结果等信息应向公众公布。

许可证的申请由企业提出，相关审批机构负责对项目进行审批。许可证要注明各污染物的排放限值，或达到排放限值的类似参数或污染防治技术措施。许可证还要注明企业必须要采取的一般性污染防控措施、长距离或跨界污染的防控措施、污染排放的监测措施、非正常运行情况下的污染防控措施等。

欧盟建立的许可证制度，为欧盟各成员国许可证管理提出了基本要求和提供了基本框架，在欧盟范围内得到了广泛和有效实施，涵盖了约52000项工业设施的管理。

3 关于环境标准体系

欧盟的大气环境标准可分为环境空气质量标准、大气污染物排放标准和大气环境监测方法标准三大类。其中，环境空气质量标准依据环境基准制定，重点关注环境空气中主要污染物含量对人体健康及生态环境的“剂量-反应”关系，不强调达标的技术可行性和经济成本;大气污染物排放标准依据各相关行业技术经济发展水平制定，不从健康要求“倒推”;环境空气质量标准和大气污染物排放标准是直接具有法律约束力的环保技术法规，而大气环境监测方法标准是技术方法，强调数据获取方式的规范性、准确性。

欧洲空气质量标准中对二氧化硫、二氧化氮、PM10和O3设定了一年或三年内允许超标的天数或小时数，从而在评价空气质量是否达标上具有一定的弹性空间。在适用范围上，欧洲空气质量标准的各项污染物极限值适用于欧盟成员国的任何区域，无论清洁乡村地区还是工业和城市群集中区，没有功能区的概念。

欧盟环境质量目标约束性强，当规定的期限临近时，欧盟委员会将对预期无法按时达标的成员国提出警告及建议，对于到期无法达标的，欧盟委员会将向欧盟法院提起诉讼，由法院判决未达标者采取措施限期达标，仍无法达标的，将再次诉讼并判决超标者将按超标时间缴纳罚金，视超标环境功能区大小、人口数量不同，每超标一天处罚1.37～82.3万欧元。

4 关于环境监测

欧盟监测点位的设置遵循宏观与微观相结合的原则。站点的设置不但考虑其代表性，对其数量的要求也非常严格，特别是针对PM2.5的监测，在最少监测点位数要求的基础上，应保证有足够数量的城市监测点位数据。欧盟各成员国按照指令规定的各项空气污染物的参考监测方法实施在线监测，监测结果上报欧盟委员会。空气质量评价以区域和城市群为单位，扣除自然原因贡献值，不考虑功能区划分，以单项污染物评价为主，以污染最严重的点位代表该区域或城市群的空气质量状况，以极限值为依据评价其对人体健康的影响。欧洲共有7500多个大气质量监测点，其中2000个左右能实时上传数据，二氧化氮的监测站点由2001年的200余个增加到3300个，PM10的站点增加了一倍，达到3000多个。

5 关于预警及应急管理

在预报预警方面，为避免空气质量监测在评价污染物超标上的滞后性，欧洲多采用气象预报和基于污染物形成与扩散的计算机模式对空气质量进行预报。当污染物的浓度超过警报阈值时，向公众发布预报预警信息，同时采取一定的短期行动计划来减少污染物排放，包括与机动车、建筑工地、船运、工业生产及家庭供暖的相关控制等。

6 关于煤炭总量控制

相比于中国、美国和印度，欧盟的煤炭使用量属于较低的水平，2011年，欧盟原煤消费量为4.08亿吨标准煤。从1990年占能源消费总量的27.28%大幅降至2000年的18.77%，此后一直稳定在18%以下并缓慢下降。主要通过制定能源发展政策和规划、能源经济政策、加速能源结构调整、加快能源利用新技术开发等措施实现。

通过考察还得知，欧盟各国都建立了完善的环境管理机构，依赖于合理的机构设置，欧洲各国直接和间接参与环保工作的人员数量巨大，加之来自于国家和企业的环保资金投入持续而庞大，为有效的宣传环保、制定规划和措施、执行环保政策、监督和管理，以及有效的保障环保成果等提供了坚实的基础。

7 小结

综上考察报告内容可以看出，欧洲对大气污染尤其是PM2.5的控制，是一个长期发展逐渐成熟的过程，目前已取得了显著的控制成果，究其原因，主要得益于两个方面的发展，第一是协同控制思路，第二则是持续削减的思路。二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的PM2.5，是PM2.5污染的主要来源，因此，欧洲污染物控制策略打破了以往仅针对单一污染物进行限制的格局，各国开始普遍采取综合治理的策略，在采取措施减少一次生成的PM2.5的同时，重点加强相关二氧化硫、氮氧化物等前体物的减排工作。分阶段制定减排目标、逐步增加控制因子、统一标准和方法、严格质量考核、加强应急管理和组织机构保障是取得成功的关键因素。这些成功经验都值得我们借鉴。我国当前大气污染治理走的也正是这样一条路，事实证明这将是一条成功之路。

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