探索矿业环境行政合同

康纪田

（湖南娄底行政学院，湖南 娄底417000）

矿业环境行政合同是政府关于矿业环境使用、治理和保护的一种新型管理手段，这在矿业发达国家早已适用并形成了一定的规范。在我国生态文明建设中，矿业环境保护行政合同也已发挥着重要作用。然而，迫切需要相关的理论研究和制度规范，才能促使矿业环境保护行政合同的规模化和法制化。虽然我国对行政合同的研究还比较多，但是关于环境行政合同特别是矿业环境行政合同的理论研究显得稀缺。而矿业环境行政合同在订立、履行、变更和执行等许多方面都具有特殊性，因此，需要特别关注矿业环境行政合同的理论及其适用。

一、矿业环境行政合同是一种民主管理创新

矿业环境，是指矿山企业在矿业开发中进行必要的排放、弃置所要利用的生态资源系统，主要是用来区别于其他行业所要利用的环境。其内涵包括：在内容方面，倾向于矿业开发时合理和依法使用环境，而通常所说的矿业环境保护，只是矿业使用中的一种首选方式；在功能方面，相关联多方使用同一生态资源的多种功能属性，即同资源系统既供矿山企业进行经济性“利用”，也要供给矿业社区居民的生活性“享用”；在效用方面，既要让矿山企业通过环境利用而发挥经济效益最大化，又要阻止矿山企业对环境的不当利用而保障居民生活性享用的最大化。矿业环境行政合同，是指由相应职能的行政主体与开发的矿山企业及环境享用的相关联人之间，以书面形式共同明确和约定有关矿业环境使用、治理和保护的权利义务关系。这种书面协议，明显区别于民事合同，属于行政合同之下的具体性环境行政合同，适用于矿业开发领域。最早发起于日本，后在法国、德国和荷兰等许多国家普遍兴起矿业环境合同，在《波兰地质与采矿法》中明确规定必须使用矿业环境合同。

经济迅速发展和环境资源增值的压力，迫使人们必须合理使用资源。但是，环境资源的不可分割性而决定其产权很难界定清晰，因而不能排他性利用；在一方“利用”与另一方“享用”的相互使用中，居民的环境享用权经常受到矿山企业利用方的侵害；受侵害方的居民因其分散而很难组织起来，以集体行动阻止侵害的发生。这就出现矿业环境利用的经济外部性和信息不完全性而导致市场失灵，需要政府管制以弥补市场的不足。矿业环境的污染和破坏，如果没有政府这只看得见的手进行管制，那么，污染和破坏的成本就不会被矿山企业内化，则矿产品的价格没有反映出社会为此付出的代价而让社会承担。然而，矿业环境的政府管制同样出现失灵。一些矿山企业把矿产开采完以后，给矿业社区居民留下地质灾害和土地污染、地下水抽干与河道断流等被破坏得差不多了的环境，原因是多方面的，但政府管制失灵是一个重要因素。根椐现代经济学理论的趋势，市场与政府双向失灵时的出路是市场与政府的结合，即看不见的手与看得见的手“握手”能够优势互补。

在环境管制方面，管制作为市场力量的替代手段并非总是能够实现其目标，这也就说明政府管制的博弈要求政府向市场靠拢。［1］而且，现代服务型政府的行政主体与相对人之间存在一种服务与合作的关系。在矿业环境利用领域，通过这种合作型的“握手”，能真正提高效率、降低成本和保护矿业环境，达到弥补市场和政府双向失灵的目的。这就是政府管理创新的内在要求，因为处于合作型的政府不能主要依靠传统的强制性行政命令方式，必须合理利用市场规则的运行工具。矿业环境行政合同，就是政府管制向市场靠拢而利用市场的工具。民事合同本来就是市场行为的运行工具，行政机关则以行政行为方式运用这种民事合同的工具。政府的这种改革方式被西方经济学家称为“政府基于市场的政策工具”，特别是在政府对生态环境的管理中被最大可能地运用。所以美国经济学家伯特尼总结，“市场导向的政策工具能提供强烈的刺激让企业去采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的污染控制方法中得益”。［2］

诚然，矿业环境合同的订立过程，是合同主体特别是矿山企业认知环境利用的政策、义务以及行为边界的过程。通过民主协商甚至讨价还价的交易结果，增加了矿山企业的权利强度，这意味着矿山企业享有参与决定权、请求权和信息权等社会资源权；其内心就已逐步积蓄了准备实施合同条款的动机，而成为往后执行合同条款的一种内在动力。矿业环境行政合同的效率，就在于主体行为能从强制性被动服从向自觉性主动履行的提升。合同的订立，是主体已经对合同条款的一种承诺，这说明关于矿业环境的利用和保护措施已被内化为主体的行为走向。而且，能激励矿山企业从进入矿业市场就开始将环境的正当利用列入企业的重大决策之中，因而可以避免更多的事后环境治理成本。矿业环境合同是一种创新性的协商民主，可以说，协商民主是人们能够自觉行为的引擎。

二、矿业环境行政合同以特许授权为基本内容

矿业环境行政合同约定行政机关在矿业环境方面的指导权、检查监督权、单方面的合同变更与解除权以及合同强制履行权等；保护矿山企业利用矿业环境的正当性，并给予环境利用方面的行政性服务。矿山企业享有的合同权利和应履行的合同义务，与行政主体的职责相对应。一方面，矿山企业具有变更与解除合同的申请权、采取措施的自主权、救济权等。另一方面，在矿业环境行政合同中为矿山企业明确具体义务：应按照环境保护标准和限制措施合理利用环境；公开有关环境污染、排放等信息，使矿业社区组织和当地居民了解企业履行合同的情况；防止突发性环境事故，提出紧急应变计划并进行紧急事故处理的演习；接受政府监督，接纳矿业社区民间环境组织的参与；在矿地恢复、民事赔偿以及保证金缴纳等方面做出应有的承诺，并附有实现承诺的保障措施；矿山企业作为社区企业公民，应承担相应的社会责任，等等。矿业环境行政合同的重点内容是相对人的义务，可以说，矿业环境行政合同就是“义务合同”。而义务中的基本义务是关于环境利用的保护标准和限制措施，只有强调这一基本义务才能防止矿业开发对环境的滥用。

矿业环境行政合同的行政性质，不同于通常的环境“保护”合同或环境责任状，在于合同是矿业市场准入的一种必备形式。在多数国家，矿业市场不能自由进入，因为关系到健康与安全、环境利用以及合理开发资源等重大社会性影响事项，而必须施行严格的进入特别许可制度。非经政府相关部门的特别许可授权，任何人不得擅自进入矿业市场。矿业市场进入的这种“特许权授予”，是矿业发达国家的通行作法，许多国家将其载入宪法，并作为矿业立法的重要部分。《巴西宪法》第168条规定：“矿床、矿山和其它矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准和特许。”《法国矿业法》第22条规定：“矿山的开采，即使是地表主人的开采也只能是依特许权或开采许可证而进行”。矿业行政特许权制度，是矿山企业可以进入勘探和开采矿产市场的社会管制，其功能是通过事前的严格管制而阻止对社会有害的行为进入矿业市场。通常是政府守在市场的入口处，按照法律所明确的矿业市场进入标准和要求，对矿山企业申请进入矿业市场时的环境利用、健康与安全、资源开发及相关者利益等事项进行全面审查，决定准予符合条件的矿山企业进入矿业市场。准予进入矿业市场的企业，经过行政性矿业登记，并领取进入市场的特许权证书，即勘探或采矿许可证。这种特许权设置，是为了社会公众利益目的，是维护社会公平的重要手段，是由社会性存在而决定的一种财产权社会化过程的一种社会管制。［3］

矿业特许权制度中，最主要的一项内容是矿业环境利用的进入许可。申请进入矿业市场的矿山企业应当向矿业环境行政主管部门提交：依法对矿业环境影响的范围和对象进行调查后，按规定做出相关环境影响评价和出具报告书，公众参与环境利用过程的监督意见及其采纳情况，矿山企业对环境合理利用的保障措施，矿山企业退出时的环境恢复以及复垦保证金缴纳方式等法定事项。矿业环境行政主管部门受理矿山企业关于矿业环境利用的申请后依法审核，认为符合市场进入条件的，则根椐行政机关审核的主要事项与矿山企业订立矿业环境行政合同。矿山企业申报的、由行政机关审核通过的环境影响主要事项，就是矿业环境行政合同应当明确的义务，即矿山企业所承诺的主要内容。从矿业发达国家的矿业制度以及矿业特许授权过程来看，矿业环境行政合同中的义务内容是由矿业行政特许授权之前的申请事项决定的，即通过矿业特许审核和批准过程以明确矿业环境利用的标准、措施及其责任等；然后将审核通过的一些义务性事项以书面协议固定下来，作为特许授权决定的依据之一。行政合同的订立，是行政审核的结果又是批准和登记的必要形式。矿业环境行政主管部门既是合同主体又是企业行为的监督者，合同是监督的依据；矿山企业既是矿业环境利用的义务主体，又是行政管理的相对人。

三、矿业环境行政合同以第三方为特殊主体

一般性的行政合同，只有双方当事人彼此之间才是提出请求的合同主体，即使有合同当事人以外的第三方，但在合同的主要条款中既不享有权利也不负有责任。矿业环境行政合同的主体，除了行政主体及其矿山企业以外，还应将第三方作为合同主体，即矿业社区居民参与合同的订立和执行。这样，矿业环境行政合同当事人分别是环境行政职能管理机关、矿山企业以及受矿业环境影响的矿业社区民众。其中第三方的参与，并不是程序性的参与而是实体性的参与。矿业环境行政合同对第三方同样发生法律效力，则意味着利益相关联的第三人在环境行政合同中的到位。这就意味着，当矿业环境行政合同订立的内容及其执行的结果，直接或者间接影响到矿业社区民众的权益时，矿业社区民众有机会维护自身的权益。第三方的实体性参与，有利于政府民主管制以及阻止企业滥用环境权利，以此改变矿业资本的强势状态；可以减少民众对政府的依赖性，说明矿业社区民众从传统的看客转向了权利的控制者。

第三方的实体性参与，源于矿业社区公民环境权的客观存在和维护环境公平的需要。矿业开发利用环境所能影响的基本社区称矿业社区，矿山企业与所处社区民众相互使用同一生态资源体。包括空气、水流、森林和土地等资源体属于公用物品，既是矿山企业开发所要“利用”的物品，也是矿业社区民众生存所要“享用”的物品。矿山企业的勘探、开采活动在于利用环境进行必要的排放和弃置等，属于市场企业对环境属性的“生产性利用”，用来转化为矿产品的价格；矿业社区当代居民舒适生存和后代居民的基本生存，需要享用通风、清洁空气、清洁水和安宁等方面的适宜环境，属于社会对环境属性的“生活性享用”。民众享用生态环境权具有基本人权属性，这种环境享用权通常称为“公民环境权”，是经济发展和人们需求层次提高以后出现的一项新型权利。矿山企业与社区民众共用环境资源时，公民环境权的存在先于矿业项目设立，后者的环境利用应保障他人的优先权；公民环境权还是基本人权，经济性环境权不得影响由来已久的生活性基本人权。传统的矿业环境利用忽视了矿区民众的人权和优先权，矿山开采的巷道从他人房屋、耕地以及水渠底下穿行，矿渣、废气和污水排入他人土地和水塘等，对他人环境权利的行使造成重大损失；而又不与他人协商也不经他人同意，单方强行损害他人，受害人连获得赔偿的机会都没有。这种不公平现象，只有通过矿区民众对实体权利的积极行使才能改变。公民环境权是公民自己的事，应该由自己主宰而实体性参与到矿业环境行政合同中成为第三方。

第三方实体性参与依靠程序性参与制度的建立。开拓社区民众参与矿业环境利用的决策渠道，发挥社区民众的谈判作用：矿山企业对矿业社区环境的经济性利用，应当建立环境利用市场，明确环境利用价格，由矿山企业与矿业社区民众或代表组织进行谈判。“换言之，公众的广泛参与是发展新型环境管理机制、促进实现环境公平的重要途径”。［4］通过平等谈判以维护矿业社区公民环境权，而社区民众的谈判能力主要出自于对矿业开发环境影响的调查、论证和评价等方面的全程参与。为此，由制度安排矿业社区民众或其组织参与矿业项目的环境影响评价过程。相对于矿业环境的利用而言，矿业社区公民环境权不仅要有矿业环境知情权更加应当具有项目的决策参与权：有权参与审查矿业项目设立时的开发计划与整体规划的联结状况；矿业社区民众有权参与矿业开发所涉及的他人权利影响程度、防止影响的措施、影响后的经济补偿等；在开发实施过程中，民众有权参与了解、监督、检举矿山企业对矿业环境执行状况，发现矿山企业违反开发计划则有权要求停止；参与矿山企业退出市场的申请和决策过程；参与政府掌管的矿地复垦保证金的使用和分配等。环境公平，关键在于权利主体平等地行使参与权。［5］如果绕过权利主体或者由政府代为行使，公民环境权利主体虚位而机会不均等，必然导致权利落空。矿山企业进入矿业社区利用生态环境时，必须面对公民参与的环境权事实。［6］

矿业社区民众作为第三方的实体性参与，依靠平等谈判以及矿业项目决策过程的程序性参与做为保障。这些关于矿业社区公民环境权在程序上的行使效果，都应成为矿业项目环境影响报告书的组成部分。待矿业环境行政审批机关对环境报告审核以后，将报告书中关于矿业社区的公民环境权内容约定在矿业环境行政合同中。与环境行政审核机关以及矿山企业一起组成合同主体，矿业社区民众是合同的第三方主体。

四、矿业环境行政合同履行与变更的原则

行政合同与民事合同有根本区别，行政合同的生效、履行、变更和解除等有诸多特殊性。而矿业环境行政合同，除了具有一般行政合同的特性以外，在合同履行、变更这两方面与行政合同又有显著特征：主要合同的自由性受到严格限制。

（一）合同的强制履行原则

订立矿业环境行政合同的目的之一，是为了限制矿山企业的市场行为以保护矿业社区民众的利益。在履行矿业环境行政合同时，应保障合同订立的目的，这就必须防止因为不当履行而对矿业社区民众造成难以补救的损害后果。政府为维护矿业环境公平而必须履行相应的行政职能，这就要求矿业环境行政合同在履行上应具有一定的强制性。就是说，除了要坚持民事合同的实际履行原则、自己履行原则以及全面履行原则外，还应适用强制履行原则。主要表现在矿山企业的违约责任承担上，只要有继续履行的可能，就有必要适用强制履行手段。

矿山企业是合同履行的主要主体，在履行方面占有主动性，其经济人理性会选择低成本的履行方式。当选择环境的损害赔偿比实际履行更合算时，便放弃合同的实际履行。但是，一定的矿业环境已被《物权法》列入相邻关系物权，如果物权灭失而以债权填平则会损害物权人的利益。因为损害后的货币赔偿在很多情况下不可能弥补环境物权的损失，而且生态环境资源是当代人长期享用和后代人所共同享用的，如果以货币形式予以补偿而被当代人一次性全部消费掉，那么当代人后期和后代人前期都将缺失基本的生存来源，这对当代人特别是后代人来说是不公平的。而且，当矿业社区的环境资源物权被债权取代以后，社区居民的公民环境权消失而生活质量降低，利用环境的财产性收入也相应减少。比如，矿山的尾矿库摧毁了一片耕地，矿山企业不按合同复垦而适用货币赔偿，那么习惯于耕种而获得财产性收入的受偿者，却不习惯使用这巨额赔偿金而导致异常的消费，甚至用之投入赌毒等非法活动，社会后果会因此而非常严重。这也说明，“环境保护行政合同不仅关系到特定当事人的利益，也关系到社会公共利益，与该公共利益相对应的特定义务的履行是公共利益实现的必要条件，如果相对人不实际履行合同约定义务，就可能给公共利益带来损害”。［7］

为矿业社区民众的人权保障和长久规划，矿业环境行政合同应强制性适用实际履行的刚性原则；只有经法定的必要形式确切地认定，实际履行变得不可能或不符合现行合同的目的时，才能被迫适用最佳替代履行的原则；同时，经确切认为实际履行和替代履行都没有适用余地或完全不必要时，才能最后寻求损害赔偿的方式。这就是说，支付违约金或赔偿损失等履行方式，必须是在强制履行仍不能起作用时才依法补充适用。

（二）合同主体变更的原则

在矿业环境行政合同的行政主体与行政相对方之间，矿业环境管理机关既是合同主体又是合同履行的监督机关，行使检查监督权。根据矿业的情势变化以及民众利益提高的需要，矿业环境合同主体作为行政管理机关，可以依一定程序单方面变更或者解除矿业环境行政合同。这就是为了行政主体有效地行使职权和履行职责，而由行政法律赋予行政主体在行政合同的实施上享有的行政优益权。对于矿业环境行政合同，除了行政合同内容的变更、合同整体解除及其其他处置方面行使优益权以外，突出体现在矿业环境行政合同的主体变更方面。

矿山企业的合并、分立、转让或被终止等主体的变更是常见的现象，那么，即使合同内容不变更而主体的变更是不可避免的。但是，矿业环境行政合同的特点明显：合同形成于矿业市场进入许可制度，是特许权授予的构成要件之一，不能独立存在；合同以矿山企业承担环境保护义务为主要内容，并与主体的资格条件以及履行能力相匹配；涉及第三方实体性环境权利的享有，第三方权利的实现程度受制于矿山企业的义务承担状况，也与合同中行政主体履行职责的水平密切关联。正因为这系列有机联系以及矿山企业是合同基本义务的履行主体，所以应当保持主体承担义务的稳定性和连带性。

所以，根椐矿业环境行政合同的特点，应当坚持矿业开发主体的动态性与矿业环境合同的稳定性相结合的原则：主体变化中保持合同的静态牲。在矿山企业开发的发展变化中，施行矿业开发主体变更而相应合同保持不变为原则。如果依法必须变更合同，那么在变更合同主体时应当做到：依法申请变更合同主体，审查变更的必要性和变更后的可行性，并经变更批准后合同才能生效；变更前的合同主体所负义务不因变更而豁免责任，应与变更后的主体连带承担责任；变更中应经第三方同意并意思表示真实，第三方的权利不因合同其他主体变更而受到影响。

五、矿业环境行政合同执行的强制性

矿业环境行政合同，既具有行政行为的强制性特性，又具有民事行为的平等协商性特点。其行政行为的特点是具有直接执行力，不经法院诉讼程序可直接进入强制执行程序；而其民事行为则不同，只有经过民事诉讼程序才能进入强制执行阶段。［8］那么，矿业环境行政合同是获得直接的执行力还是经诉讼程序的前置才能够获得执行力，这关系到矿业环境行政合同的生命力。如果未在矿山企业这一方同意的情况下，就将行政合同按行政程序直接进入强制执行，则抹去了矿业环境行政合同的民事优点。但是矿业行政合同的显著优点，在于将民法中平等、自由和合意等理念吸收到行政管理过程中而应当具有行政强制性，而行政行为的单向服从性和行政强制性都是为了效率。如果矿业环境行政合同一律通过诉讼途径才能进入执行，既不利于矿业行政效率的提高，也影响矿业行政目标的实现，因而抹去了合同的行政性优点。

不仅仅是行政诉讼一审、二审的繁杂程序而要耗费巨大的成本和耽误执行时机，还在于现行诉讼障碍的明显存在。现行的行政诉讼法适用于矿业环境行政合同纠纷时存在明显的障碍：一是主体性障碍，主要是行政主体不能启动行政诉讼程序，行政主体在行政诉讼中恒为审查的被告而不是提出请求的原告；二是目的性障碍，行政诉讼是单一的合法性审查，合理性审查被排除在诉讼外，那么对于审查合同违约的不当性目的则难以列入司法审查程序。这些障碍可能的后果，意味着即使发现了矿山企业明显不履行合同时也将无路可走。

关于解决矿业环境行政合同执行的矛盾问题，德国和法国的行政法思路可以借鉴。德国《行政法院法》第40条规定，行政合同的履行请求权一般应通过行政法院保护。这意味着一方当事人拒不履行合同约定的义务时，行政主体只能通过诉讼，待判决以后才能执行。但是，德国《联邦行政程序法》第61条进一步规定，对于行政隶属关系的行政合同，行政机关和相对人可以约定直接接受强制执行。约定合同一方不履行时，另一方可以不经法院的诉讼程序而直接进行执行。法国行政法关于行政合同的执行规定得更加简便和直接，省去了德国的事先约定程序。法国行政法规定，行政合同以满足公众利益需要为目的的，为了保障公众利益以及公务正常性，行政合同中是否约定行政主体强制执行，都可以由行政机关对不履行合同义务方依据职权行使强制执行权，并不需要请求法院判决。［9］

面对日益严峻的矿业环境问题，有必要赋予矿业环境行政机关的强制执行权。矿业环境行政合同，是隶属关系的行政合同可实施即时执行方式。但是，刚从计划经济体制走过来的政府，像法国一样的简便和直接，会伤害矿山企业权益。可参照德国模式，在矿业环境行政合同中明确约定行政主体具有强制执行权，须经双方合意的内在要求体现了民事平等性。合同双方事先的约定，成为政府部门强制执行的依据。在双方没有约定的条件下，可由相应行政机关对合同的执行问题单方作出具体的行政处置决定，再强制执行该处置决定。矿山企业可以不服行政处置决定而申请复议或向法院起诉，复议和诉讼期间不停止执行。当然，必须在制度建设上完善矿业环境行政机关强制执行权的规定，既可以通过制度安排而防止矿业环境行政机关滥用强制执行权，也能让矿山企业对环境行政机关的权力一目了然而提高履行合同义务的自觉性。

五、结语

矿业环境行政合同，是政府从传统的控制命令型向现代服务型转变的有效方式。看起来比直接命令型的行政成本要大，但从长远点分析可以发现，利用市场工具不但不麻烦而且要节约更多的行政成本，用为行政相对人的行为变得自觉了。

应注重矿业环境行政合同的订立过程，因为通过各方积极参与的订立过程，可以将名方的智慧、力量、认识等融入合同名款之中。意思表示真示的合同，是日后矿业开发进行环境保护的内在动力。

矿业开发的政府环境管制的基本目的是保护矿业社区的公民环境权。同而，矿业环境行政合同的第三方参与及其环境权益，应当成为合同的重点。民众参与环境保护必须通过具体的形式，而矿业环境行政合同就是一种最有代表性的形式。

［1］杨平．社会管理创新中的公民导向［J］．甘肃理论学刊，2012（2）：81－88．

［2］美伯特尼．环境保护的公共政策［M］．穆贤清，方志伟，译．上海：上海三联书店，2004：44．

［3］康纪田．论矿业行政特许权的正当定位［J］．甘肃行政学院学报，2011（1）：108－117．

［4］王芳．环境公平问题与社会管理创新［J］．安徽师范大学学报，2012（5）：577－583．

［5］王玖姣．社会管理创新视域中的公民社会［J］．党政论坛，2012（5）：29－32．

［6］王世进，刘恣宏．环境权理论的发展与环境权入宪的反思［J］．江西理工大学学报2012（4）：63－67．

［7］龙著华．论环境保护行政合同在广州生态文明建设中的适用［J］．战略决策研究，2012（4）：65－71．

［8］吴恩玉．论行政合同强制执行的路径［J］．法学杂志，2010（8）：133－135

［9］王名扬．法国行政法［M］．北京：北京大学出版社，2007：155．