拆迁移民对基层政府行为的心理认同探究——以扬州市A村为例

陈 冬，吴丽萍

（南京理工大学紫金学院，南京210023）

城市建设与发展很难避免征地拆迁。这是城市化发展的必然产物。而对于农民来说，土地与房屋是其生存的最基本生活资料，同时拆迁前后他们会面临思想观念、生活方式、人际交往、社会关系的处理等问题。在整个拆迁过程中，基层政府行为很大程度上影响着拆迁移民对拆迁工程的满意度和配合度。为此，我们可以通过对基层政府在拆迁过程中的行为分析以及拆迁移民的心理活动层面的研究，找出当前我国基层政府在拆迁过程中存在的问题并提出一定对策，从而真正贯彻以人为本的拆迁工程建设，使城市化能够和平有序地进行，在一定程度上减少不必要的社会摩擦，实现城乡和谐发展。

本文选取了扬州市A村作为调查对象。A村保业组作为三线船闸二期工程，需拆迁农户150户，企业1个；拆除农户面积约4万平方米，企业面积约3000平方米。此次调查共发放问卷60份，收回60份，有效问卷60份。同时，在调查过程中对4人进行了访谈。表1是此次调查样本的基本情况。

表1 样本基本情况（资料来源：根据“拆迁移民对基层政府行为的心理认同调查问卷”自制，下同）

一、基层政府在拆迁过程中的行为分析

（一）基层政府在拆迁过程中的实然行为分析

1．出让土地，获取收益

推进运河扩容项目是基层政府推动A村拆迁工作的出发点，但基层政府将土地建设项目招标给开发商，获取征收土地和出让土地存在的差价也成为其收益的主要来源。基层政府和开发商因有着共同利益与立场，两者结为共同体，而拆迁移民则被划为对立面，遭受基层政府和开发商的双重剥削。

表2 群众对本地政府在此次征地拆迁中做法的评价

表2显示，55%的群众认为基层政府在本次拆迁中是按照有关规定执行的，但仍有45%认为政府的做法是根据好恶亲疏灵活处理或不顾老百姓意见我行我素。这表明拆迁移民对基层政府征地拆迁行为的认同度不高。

表3 您认为本地政府在住房拆迁安置过程中是否存在违规行为

表3显示，认为政府不存在违规行为的只占被调查人数的3．3%，58．3%的人不确定政府是否存在违规行为，而超过38．3%的人认为政府在住房拆迁安置过程中存在违规行为。这也足以说明拆迁移民对基层政府的认同感不高。

2．追求政绩

当今社会，城市开发改造工程已然成为官员与地方政府追求政绩的良好工具。在A村拆迁工程中，基层政府更多的行为习惯是及时服从上级安排，但被征地农民从签字时的连夜排队到政府规定的一个星期的搬迁时限，可以表现出政府高度重视追求自身任务与政绩上的高效率，而一定程度上忽略了拆迁移民的利益诉求。

（二）基层政府在拆迁过程中的应然行为分析

1．公共利益的代表者

三线船闸的建设工程属于市政及重大工程建设，国家只有因为公共利益才能对公民的私有财产（房屋）进行强制征收。而基层政府应是公共利益的代表者，在拆迁过程中，应当维护群众利益、做好宣传工作，及时处理群众投诉、质疑，在工作中保持热心为民的态度。基层政府作为公共利益的代表者，在拆迁工程的建设中应当履行好代表的职责，以公共利益为行事的立足点，以广大人民的利益为出发点，切实履行好基层政府应当承担的责任。

2．公共事务的监督管理者

基层政府不仅在拆迁建设过程中是公共利益的代表者，同时也是公共事务的监督管理者，在拆迁政策制定之初就必须秉持公正、公开、透明的工作态度，及时将房屋拆迁公告进行公布，使广大居民能够及时获知房屋拆迁的详细情况，以便公民有较长时间的心理适应期。再者，基层政府也要对拆迁过程进行监管，维持拆迁秩序，监督拆迁流程是否严格按照相关法规条规进行，严格规范拆迁建设工程。

此外，对于拆迁纠纷，作为权威机构的基层政府，应当进行安抚、调解和仲裁，减少矛盾与冲突的产生与升级。

二、拆迁移民对基层政府行为的心理认同困境

（一）心理认同困境的表现

从2010年6月基层政府聘请专业评估公司对拆迁村落进行初步评估，到2011年11月拆迁工程的基本竣工，拆迁移民的心理随着拆迁工程的进展也在不断发生改变。刚确定拆迁消息时，当地居民的意见并不一致。有部分居民倾向反对，特别是老年人，主要原因有对原房屋居住长久，感情深厚，也有对安置区域新环境的难以适应。有的居民憧憬拆迁后从农民变居民的生活变化，因而支持拆迁。从A村拆迁的实际情况来看，本地拆迁移民尽管对拆迁工程认同感不高，但是在进入拆迁后期，大多数拆迁户逐渐接受了拆迁事实，并配合政府工作。

（二）心理认同困境成因

1．自身因素影响

第一，拆迁补偿的认同影响。拆迁补偿的不合理容易引发利益冲突，加深被征地农民和基层政府之间的矛盾，使农民减弱甚至丧失对基层政府的认同感，加大拆迁的难度。在此次拆迁中，拆迁居民享受到的补偿安置面积要低于房产证的面积，如有的居民房产证上的房屋面积有290多平方米，但拆迁后基层政府只给240平方米的新房屋面积。这使得部分居民对拆迁补偿有不小的意见。

第二，拆迁后生活状况影响。拆迁生活前后的对比也是影响拆迁移民心理认同的原因之一，表4中只有5%的人认为拆迁后的生活是“很好，拆迁顺利，补偿充裕”。占调查总人数95%的人认为拆迁后的生活一般。新环境导致了生活不便，补偿不是很充裕，遇到种种问题。具体我们可以从拆迁移民的日常生活开支产生与文化生活两方面来看（见表5）。

表4 您认为拆迁后的生活情况

在日常生活开支方面：81．7%的人认为对日常开支产生影响。探究其原因，主要有：失去耕种土地之后家庭需购买粮食、蔬菜，同时搬入小区之后没有井水也不能用柴禾烧锅，无形中增加了自来水、电的使用量，水电费消耗量大，所需金额比拆迁之前多。

在文化生活方面：通过访谈得知，拆迁居民可参加的文化生活相较之前丰富很多，但由于传统观念根深蒂固，一时之间还不能完全适应城镇生活，身份和思想的冲突在很长时间内使拆迁移民被边缘化。

2．政府行为影响

心理认同不只是个人问题，很多时候与政府行为有着非常紧密的关系。我们可以对基层政府行为进行一定的分解，以满意度量表的形式考察拆迁移民对政府行为的认同情况，使考察标准更具可操作性。

表6显示，拆迁移民对政府各个行为选择大部分集中于“一般”和“不太满意”之间，甚至对基层政府“工作透明度”非常满意的只有1．7%；对基层政府在拆迁过程中“征求老百姓意见”、“监督情况”、“补偿情况”、“安置情况”这几类选项选择“非常不满意”的超过总人数的13．3%，甚至个别项目“非常不满意”指数达到18．3%。虽然拆迁移民的认同程度较低，但是在拆迁规划区域内的农民仍然进行了搬迁，其中可能有政府传统权威性的影响、利益的妥协、从众心理的影响，等等。

表5 拆迁后，您认为对日常生活开支产生影响

表6 拆迁移民对基层政府行为的满意度量表

三、完善基层政府行为，提高拆迁移民心理认同

（一）准确定位角色和职能，加强拆迁移民满意度

基层政府在拆迁过程中要摆脱行政化严重的弊端，将“自利性”降到最低，充分认识到自身的责任，保护好公民私有财产，不与民争利；另外，还应严格遵循拆迁方面的法律，对房屋拆迁审批程序进行严格把关；同时也要充当好拆迁工程中秩序的监管者、拆迁纠纷的调解与仲裁者，准确定位自身服务职能。

在A村房屋拆迁工程的建设过程中，基层政府应当严格按照《扬州市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》进行拆迁补偿安置工作，遵循《扬州市经济开发区施桥镇征收土地及补偿公告》公布的征收地面积进行拆迁工作，严禁私自扩大拆迁范围。同时，基层政府应该照顾拆迁移民中的弱势群体，尽可能公平、公正、合理的完成补偿安置工作。

基层政府进行角色的准确定位和职能的转变，从而能够更好地站在人民群众的角度考虑问题，维护广大人民群众的利益，加强拆迁移民对基层政府在拆迁过程中行为的满意度和认同感。

（二）完善拆迁政策、相关规章制度，增强拆迁移民认同感

完善基层政府行为主要内容之一的就是规章制度的完善，要明确拆迁政策制定的动机，通过补偿安置政策、执行操作政策等的完善，使拆迁移民提高认同感。

从横向方面考虑，基层政府执行的拆迁政策不应该与周边同时期进行拆迁工作地域的政策变化太大，尤其是补偿政策上涉及拆迁主体利益的角度；从纵向方面考虑，基层政府在制定具体拆迁补偿等规定时，应该以本地区之前的拆迁政策为参考对象，在允许范围内进行上下浮动，但是差距不能太大。

幸福感是比较出来的，拆迁移民判断拆迁是否划算的主要参考因素就是往年本地区以及同时期周边其他地区拆迁补偿等情况，当拆迁移民通过对比之后发现自身所得利益远远低于别人，便不会愿意配合政府部门进行拆迁工作，有的通过“弱者的武器”进行反抗，有的通过法律武器、舆论压力等和基层政府进行博弈；同时政府应该在关注拆迁过程中前期和中期政策实行情况的前提下，也对拆迁后的安置工作给予足够的重视。

（三）促进监督机构多元化，提高拆迁移民参与感

为了监督基层政府在拆迁中职能的正常行使，更加注重和引入专业评估机构、新闻媒体、拆迁移民的参与和公众的监督。多元的监督主体可以参与到公共利益的评定、拆迁地域的选择、拆迁补偿及安置工作拆迁的等全过程，从而更好地规范政府行为，维护公民权益，缓和或消除拆迁矛盾。

此外，拆迁过程中还需要听证会、政务公开等透明化执政理念的引入，通过各种途径和渠道使拆迁过程透明化，利益分配公平公正。监督主体的多元化利于基层政府在拆迁过程中的行为更加透明、公正、公平，从而有利于提高拆迁移民的参与感和认同程度。

［1］吴毅．小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释［M］．北京：三联书店出版社，2007．

［2］王雪丽．城市拆迁中政府行为的理性选择问题初探［J］．云南行政学院学报，2010（03）．

［3］单松．城市拆迁过程的被拆迁者心理分析［J］．辽宁行政学院学报，2011（02）．

［4］陈发桂．嵌入性治理：公众利益诉求理性表达的路径探析：以基层征地拆迁纠纷为视角［J］．四川行政学院学报，2011（05）．