黄三角高效生态区建设中的地方政府经济职能

吕建华，周婷婷

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛266100）

黄河三角洲是我国开发较晚的一个三角洲，被誉为“最具有开发潜力的三角洲”，自然资源富饶，土地广袤，海域辽阔，生态环境独特，是全国第二大石油基地，具备区域经济合作的自然条件和经济基础，其开发建设得到了国内外的广泛关注。随着黄河三角洲高效生态经济区建设正式上升为国家战略，地方政府职能的合理定位很大程度上影响着区域内各地方在基础设施、生态资源、旅游娱乐等方面的完善和发展。

一、黄河三角洲高效生态经济区的定位及其建设成果

黄河三角洲高效生态经济区，是以黄河历史冲积平原和鲁北沿海地区为基础，向周边延伸扩展形成的经济区域，包括东营、滨州两个市和潍坊北部寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县，烟台莱州市，共涉及6个市的19个县（市、区），总面积2．65万平方公里。［1］区内拥有未利用地近800万亩，生态湿地上百万亩。所谓高效生态经济是指具有典型生态系统特征的节约集约经济发展模式。在产业类型上，形成由清洁生产企业组成的循环经济产业体系；在产业布局上，形成由若干生态工业园区组成的生态产业群；在生产工艺上，做到无废或少废，实现生产过程再循环、再利用，最终表现为整个经济体系高效运转，经济、社会、生态协调发展。［2］

1988年，“黄三角”的开发总体战略首次由专家学者提出。山东省政府与民盟组织召开黄三角经济技术和社会发展战略会议。2001年，国家将黄河三角洲高效生态经济的发展列入“十五”计划纲要，标志着确认定位黄河三角洲发展高效生态经济，并正式进入国家决策。2006年国家将黄河三角洲高效生态经济列入“十一五”规划。2008年6月，省政府编制了《山东省黄河三角洲高效生态经济区发展规划》，2009年12月，国务院正式通过了《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》（国函［2009］138号）（以下简称《规划》），黄河三角洲的开发建设正式上升为国家发展战略。在《规划》中提出了高效生态经济区建设的总体要求、空间布局、加强生态建设和环境保护、构建高效生态产业体系、强化基础设施支撑、加快社会事业发展、创新体制机制、规划实施和保障等具体细则。2010年3月，全省黄河三角洲高效生态经济区专项规划编制和政策研究工作正式启动。省发改委积极部署黄三角高效生态经济区建设专项规划编制和政策研究工作。相关责任人通报了《专项规划编制和政策研究工作方案》。2010年6月，山东省委、省政府下发了《关于贯彻落实〈黄河三角洲高效生态经济区发展规划〉的实施意见》，标志着黄三角开发由规划阶段正式进入实施阶段。2011年，国家工商管理总局印发《国家工商行政管理总局关于支持山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设发展的意见》，旨在促进区域经济协调发展、支持山东“一蓝一黄”经济区建设。继而山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设工作领导小组召开第一次会议，安排部署“两区”建设重点工作，对于黄河三角洲高效生态经济区建设的紧迫性、重要性给予了高度重视。

黄河三角洲的开发与建设是山东半岛发展总体布局的重要组成部分。自2009年底正式上升为国家战略以来，突出“高效”和“生态”两大功能定位，形成以大型企业为龙头，中小型企业为支撑的产业集群模式，在石油装备制造、汽车零部件、轻纺工业和现代农业等方面打造竞争力较强、实力雄厚的支柱产业。区域内东营市是黄河三角洲的中心城市，滨州市为黄河三角洲开发的主战场和核心区。该区域在特色优势产业发展方面、资源保护与生态建设方面、配套基础设施建设方面均取得重要阶段性成果。2010年，黄河三角洲高效生态经济区建设工作取得了新成效，区内主要经济指标增幅均高于全省平均水平。2010年，实现地区生产总值5678．5亿元，增长13．6%；规模以上固定资产投资3177．4亿元，增长24．9%；地方财政收入308．1亿元，增长29．3%；进出口总额189．5亿美元，增长67．3%；增幅分别高于全省平均水平1．1、2．6、4．2、31．4个百分点。［3］2011年，黄三角5大高效生态产业规模以上企业达到1166家，产值过10亿元的企业162家，过100亿的16家，实现主营业务收入3080亿元，同比增长28．7%。依托区内29家省级以上经济（技术）开发区，形成了主营收入过50亿元的各类特色园区19家。2011年，黄三角地区分别实现生产总值、固定资产投资、地方财政收入6522．7亿元、3910亿元、390．7亿元，同比分别增长12．3%、26．2%、27%，分别高于全省增速1．4、4．4、1．3个百分点，呈现出投入力度大、增长速度快、质量效益好、发展后劲足的良好态势。［4］

二、转型期的我国地方政府经济职能

所谓政府职能，是指一国政府为实现国家的使命、意志和利益，根据经济建设和社会发展的需要及要求，在依法行使行政权力和自己的职权过程中所发挥的功能和作用。［5］124对于政府职能的研究，多体现在其提供公共物品、维护社会稳定、调节宏观经济、维护社会公平等方面，要求建立“服务型政府”、“责任性政府”、“弹性政府”。而所谓地方政府，指的是根据法律成立的、为相对小的地理区域提供一系列具体服务的特殊组织或实体，［6］是政府职能体系的重要组成部分。社会主义市场经济转型的逐步深入要求地方政府职能首先解决地方市场与社会组织无法实现的社会问题，对中央宏观经济调控给予地区内具体性、深入性分析与应用。而此时地方政府职能应当退出生产性领域的建设，在经济发展根本目标与中央政府保持一致的前提下，强化其地区内指挥、调控职能。这样，地方政府可以根据区域内已有的资源和经济条件对社会、经济活动进行协调控制，充分实现本地区社会福利与公民利益的最大化。因此，在社会主义市场经济条件下，地方政府的经济职能不断强化，主要体现在：宏观经济的区域调节、提供地方公共物品与服务、协调区域内发展。

（一）宏观经济的区域调节

中央政府对于经济的调控具有统一性、宏观性的特点，但不同区域在经济、社会以及地域、文化等诸多方面存在差异，不同的专业分工造成相异的产业格局。为避免中央政府宏观调控一刀切的消极影响，地方政府应在秉承中央宏观经济根本目标的前提下，立足于本地区特有产业结构、技术结构以及经济发展程度等方面，对宏观经济进行区域内的适用性调节，使之适应本地区的开发建设。地方政府对于宏观经济的具体化调控既秉承中央政府的根本目标，又具有独立性、特殊性，其调控方式更具针对性、可行性。

（二）提供地方公共物品与服务

市场固有缺陷致使其在一定程度上无法有效提供诸如产权界定、法律与规范、污染规制及教育等的公共物品与服务，需由政府承担。公共物品有多重分类形式，其中地方性公共物品是指在地方层面上为一定区域范围内的消费人群所享受和消费的公共品。地方政府在地方公共物品供给过程中的职能定位是影响地方公共物品供给程度和效率的关键因素，主要体现在：第一，地方公共物品与服务提供的有效性，第二，地方公共物品与服务提供的公正性、公平性。提高公共物品与服务供给效率，避免产业趋同、重复建设等带来的资源利用负外部性，以及合理导向政府的相关财政政策，维护统一、稳定的合作竞争市场，弥补市场缺陷和纠正市场失灵有助于地方政府经济职能的有效、合理定位。

（三）协调区域内发展

区域内的协调发展是区域内各地方在经济、社会、文化、环境等方面的正向促进。地方政府在协调区域内发展方面的功能作用主要体现在：第一，地方政府通过对地方公路交通、港口码头等公共物品的有效、公平供给，以及制定特殊、具体的地方经济发展战略，编制经济发展专项计划来打破地区间封锁，规制恶性竞争，促进各地方之间在市场、资源方面的有效合作、交流，不断缩小区域内各地方经济差异，实现产业结构优化升级。地方政府通过对教育、医疗卫生、社会保障体系以及相关法律、财政政策等公共服务的有效提供，人才引进与培养体系的不断完善来协调区域内不同地区的社会文化的发展；第二，地方政府有效协调区域内各地方的社会经济与当地生态环境和谐发展。重视运用高新技术产业、新能源产业，在积极吸引外资注入的同时规范市场准入标准，坚持人与自然和谐相处的基本原则，将生态环境的保护与社会经济的可持续发展紧密结合。

三、黄河三角洲高效生态经济区建设中的地方政府经济职能分析

黄河三角洲高效生态经济区建设中的政府首先应当是生态型政府。所谓生态型政府，有学者从“生态”一词的概念解读基础上给出定义：致力于追求实现人与自然的自然性和谐的政府。［7］有的学者以政府为角色，从政府职能出发，认为生态政府就是政府站在保护生态环境的立场，树立生态文明理念，保证生态制度供给和发展生态经济，以求得经济和环境的和谐发展。［8］综上定义，不论从政府角度亦或学科角度，生态型政府的内涵与特征在于：第一，生态效益与社会、经济效益的协调平衡是政府的根本价值诉求。政府在面对社会、经济效益与生态效益时其价值取向多存在层次性、优先性。企业、非营利组织等分别代表不同集团，亦在追求集团价值最大化。生态型政府要充分平衡、协调区域生态效益与社会、经济效益，站在三种效益的制高点。第二，生态理念贯穿生态型政府管理的全过程。即保护生态资源、环境的理念贯穿政府公共管理的政策制定、行政执行、信息反馈与监督控制的完整过程。在黄河三角洲高效生态经济区的开发建设过程中，河床、水位下降，黄河水量逐年减少，石油开采、重型工业发展带来对环境的负面影响，种种脆弱的生态环境现状必然要求地方政府着重加强对新生陆地自然生态资源与环境的维护，在追求社会、经济效益的同时实现生态效益与社会、经济效益的协调平衡。

与此同时，黄河三角洲高效生态经济区建设中的政府还应当是有限政府。对于有限政府的内涵尚未有统一界定，有学者认为有限政府是指政府权力受到制约，并以服务民众作为价值诉求的政府。［9］其认为有限政府的内涵实质是政府权力的“有限”。避免权力的滥用对公民权利与公民利益的损害。有学者认为有限政府就是权力受限制的政府，主要是运用法律手段对政府权力的大小、职能的宽广进行限制。［10］学界对于“有限政府”内涵与外延有不同角度和领域的探讨，但有限政府所具有的特征主要体现在：第一，政府权力的有限性。政府权力切实受到公民的监督、制约，并适当收缩，避免因权力而产生的“寻租、”“腐败”。第二，有限政府的价值诉求在于公民权利与利益的有效实现。有限政府的初衷并不在于“权力制约权力”、“市场分散权力”，亦不在于“社会制约权力”，公民自身权益的有效实现与维护才是有限政府构建的根本价值诉求。黄河三角洲生态经济区的开发建设旨在提高政府公共服务能力，增加社会、经济效益，提升区域内人民生活质量。因此，地方政府对新兴的高效生态经济区的经济进行调控的同时，更应注重市场与非盈利组织的作用，并接受有效监督与制约。

为此，黄河三角洲高效生态经济区开发建设中的地方政府经济职能主要体现在以下几方面：

（一）提供相应公共物品与公共服务

在公共物品有效供给方面，水利设施、交通设施、能源设施的相关配套工程的建立与完善是黄河三角洲高效生态经济区建设的重要保障。黄河三角洲生态环境脆弱，政府应当新建并加固防潮堤，为当地滩涂养殖、旅游交通提供维护；以东营港、潍坊港、莱州港、滨州港四个港口为支撑，建设黄三角经济港口群，拓宽港口功能，使铁路、公路、机场与港口有效契合，形成方便快捷的区域运输网络体系；以东营为主要的石油开发基地，加快油气管网建设，充分利用太阳能、潮汐能和生物能源等实现生态能源的多方位供给。政府有效供给相关公共物品，促进基础设施一体化，建立并完善水利设施、交通运输网络与能源安全保障体系是高效生态经济建设的有力支撑。

与此同时，在公共服务体系的完善方面，政府对于教育事业、就业工作与社会保障体系等改善民生的公共服务体系的完善有助于生态经济的全面发展。加大教育投入，设定区域内专项人才的引进与培养计划，提供吸引人才的多种优惠政策，加强人力资源建设；形成劳动力就业的统一市场，促进人才在区域内的合理流动；建立社会保险、社会福利体系，加快推进农村社会养老保险制度和城乡居民最低生活保障制度，创新风险保障体系，为生态经济的发展提供政策支持与风险保障。

（二）领导多元服务主体

政府是社会管理的基本主体，同时也是社会的“元治理”，在由政府、社会组织与团体、公众共同构建的多元主体网络中担当核心、主力。其并不是高高在上，而是“同辈中的长者”，不具有最高绝对权威。［11］599社会组织与团体独立于政府与企业之外，是弥补“政府失灵”与“市场失灵”的缓冲力量。公众作为社会细胞，是公民利益的有效代表。在社会主义市场经济条件下，对于黄三角生态经济的建设，政府应当充分重视企业、社会组织与团体、公众的作用，创立有效的海内外企业融资平台，运用新兴产业为生态经济的建设注入新活力；促进各市场组织的金融、贸易洽谈会，重视社会团体与组织的中坚作用。政府作用领域多表现为产权模糊或市场界定不清，政府相应退出基础生产性领域，对企业的生产经营活动给予宏观协调与指导，促进多元市场行为主体发挥其最大限度的积极性。

（三）协调区域内的发展

地方政府对区域社会经济的发展协调不仅包括社会经济文化在各地方的协调发展，还包括区域内经济增长与生态环境维护的平衡。为此，黄三角区域内地方政府在协调发展方面的角色主要体现在：第一，区域经济发展的协调者。这一角色职能的发挥分为两个层次：纵向政府的协调、横向政府间协调。纵向上，省级政府应当合理规划黄三角区域的专业分工与产业布局，以东营、滨州为能源基地和经济开发核心区，避免产业结构同质与基础设施重复建设，协调各地区优势互补，建立统一稳定的市场，维持有序竞争；横向上，各地方政府间应在中央、省级政府的统一规划原则上，从能源、交通、生态、旅游等多方面进行有效协作交流，设置合理市场准入标准和融资优惠政策，开展地方间正当竞争。第二，区域经济增长与生态环境维护的平衡者。黄三角高效生态经济区以“高效”、“生态”为主要功能定位，地方政府在大力推进经济增长的同时，应当重视区域内社会经济快速发展与生态环境维护的相对平衡。例如新建和加固防潮堤，完善配套水利工程设施；保护浅海滩涂生物、环境资源，建立绿色种植基地、健康养殖基地等，运用高新技术建设高效生态农业和加工制造业，突出发展循环经济；制定严格的企业排污标准，抵制高污染高耗能企业和项目，完善生态补偿机制；实行定期监督检查，倡导公众、媒体、网络、社会组织等不同领域的监督。

（四）维护区域内的社会公平

罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［12］1公平正义是维护社会稳定的重要因素。社会矛盾的激化与公平正义的缺失、利益的损害存在着必然联系。随着黄三角经济区资金财富的不断积累，区域内各地方在基础设施、旅游服务、及人才开发等方面竞争加剧，社会资源分配的不均衡必然导致公平正义的不稳定性。政府对于维护黄三角区域内的公平作用体现在各个层次，不同方面。首先，规范区域内竞争秩序，制定公平公正的企业准入制度，公开择优进行选择，形成统一市场，进行有效监督控制，为开发建设提供公平的竞争环境。其次，优化人才供给体系，创造公平的人才引进与培养环境，平等的享受发展机会。第三，区域内各地方在基础设施、旅游娱乐、生态资源等方面的合作遵循公平原则，均等的享受政策支持。

四、小结

黄河三角洲高效生态经济区的建设是一个长期、稳定的过程，在优化产业结构布局、强化基础实施支撑体系、加大政策引导力度、完善公共服务体系等诸多方面地方政府部门发挥着重要的引导、指挥作用。在其建设过程中切实维持社会、经济稳定发展与生态环境、资源保护的相对平衡，坚持开放与保护相结合，将“高效”、“生态”的两大功能定位充分落实和实践，我们任重而道远。

［1］山东省发展和改革委员会蓝黄（两区）战略．黄河三角洲高效生态经济区概况［EB／OL］．［2012－09－18］．http：／／www．sdfgw．gov．cn／col／col1232／index．html．

［2］黄河三角洲高效生态经济区．黄河三角洲高效生态经济区发展规划（全文）［EB／OL］．［2012－10－13］．http：／／www．zghhsjz．cn／html／jsdt／2010－06／363．html．

［3］中华人民共和国国家发展和改革委员．2010年黄河三角洲高效生态经济区经济发展情况会［EB／OL］．［2012－09－28］．http：／／www．ndrc．gov．cn／dqjj／qygh／t20110428＿409070．htm．

［4］中国行业信息研究网．黄河三角洲高效生态经济区开发建设取得重要阶段性成果［EB／OL］．［2012－10－17］．http：／／www．chinamrc．com／shichangfenxi／2012／0917／25997．html．

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