战后美日贸易摩擦及谈判的双层博弈

王 磊

（山东大学政治学与公共管理学院，济南250100）

战后美日贸易摩擦是国际政治经济学最重要的研究议题之一，也是IPE的一大难题。两国贸易摩擦的范围之广、程度之深在人类经济史上罕见。从60年代纺织品摩擦开始，美日一共经历了从纺织品、钢铁、彩电、汽车到电子产品五个回合的贸易摩擦。国际谈判成为化解两国贸易摩擦的主要方式。单一层次的分析方法不能有效解释谈判过程中国际和国内因素如何相互作用，以及各个谈判议题不同的让步程度等问题。打破单一层次分析的局限，将国内、国际两个层次的互动过程引入到外交政策之中，对于分析美日贸易摩擦与谈判显得十分必要。罗伯特·普特南的双层博弈理论为我们提供了一种新的分析路径。虽然有时候多层次分析也不能建立起一个准确的因果关系。

一、双层博弈理论的演变

肯尼思·华尔兹在《人、国家与战争——一种理论分析》一书中最早提出了层次分析法，他将战争爆发的原因归纳为个人、国家和国际体系三个层次的“意象”。彼得·卡赞斯坦、罗伯特·基欧汉、斯蒂芬·克拉斯纳在他们所编的《世界政治理论的探索与争鸣》一书中指出，“国际政治经济学从创立以来，就围绕两个既相互联系又各自独立的领域展开研究：一是国际体系，二是国内政治和国际政治经济之间的相互作用。”［1］从国际政治经济学学科思想史的视角观察，国际政治经济学的早期阶段产生的第一个大问题“霸权稳定论”［2］正是来自体系层次理论。霸权稳定论是研究体系转型的权力理论，在变量和因果关系假设等方面发展成为符合可证伪标准的科学理论。但是，体系层次理论的优势却也是理论的缺陷所在，简约性的理论无法对复杂的国际政治现象建立具体而清晰的因果解释。体系理论的另一缺陷是忽视了国内政治的作用，在体系层次分析框架中，国家成了同质的“弹子球”。

比较政治经济学在反思体系中心路径和重新思考国家作用的基础之上产生，重点研究国内结构与国际体系互动。约翰·伊肯伯里、戴维·莱克、迈克尔·马斯坦多诺将美国对外经济政策的研究模式划分为体系中心路径、社会中心路径和国家中心路径三种，并且指出，“研究者在解释对外经济政策时，需要重新思考国家的作用。”［3］

罗伯特·普特南融合国际体系、国内政治以及对外经济政策三种要素的分析，提出了著名的双层博弈理论，指出一国在制定对外经济政策或者与他国进行国际谈判时，需要同时考虑国内选民的需求和国际环境的双重作用。

一般认为，普特南最早提出的“双层博弈模式”不能算作正式的理论，而是一种“隐喻”，运用比喻的方式对外交政策的制定与国际合作的实现进行分析和解释。普特南通过融合比较政治学与国际关系学两门学科，假设国际谈判是一个双层博弈的过程，“在国家层次上，国内利益集团向政府谈判者施压，迫使谈判者采纳对其有利的政策，政治家则在这些利益集团分化融合的过程中追求权力。在国际层次上，政府谈判者寻求最大限度的满足国内利益集团的要求，将外交谈判的不利后果最小化。”［4］政府谈判者、国内主要行为体（行政机构、立法机构、各种利益集团）和谈判对手都是国际谈判的参与者。政府谈判者则在其中扮演着“两面神”的角色，协调国际和国内两个层次的谈判。在实际过程中，两个层次的谈判同时进行，并且相互影响，互相制衡。双层博弈“隐喻”比单一国家行为体假设更好地捕捉到了波恩峰会谈判的推动力，对国际谈判具有更大的解释力。

普特南借用了一个重要的分析概念“获胜集合”［4］，用来表示国际协议在国内选民能够获得批准的一个范围。“获胜集合”的大小决定了国际谈判成功可能性的大小，而且影响国际谈判的利益分配。国内主要行为体的权力分配、偏好和战略联盟，国内政治制度以及谈判者的策略是决定“获胜集合”大小的三个主要因素。首先，普特南认为，双层博弈理论取决于国内主要行为体的权力和偏好的分配。［4］例如，在美国的对外贸易政策问题上，总统和行政机构通常偏好于自由贸易政策，国会和立法机构一般倾向于保护主义贸易政策，夕阳企业和劳联产联组织同样也偏好保护主义贸易政策。

其次，“获胜集合”的大小还受到国内政治制度的制约，例如国内的批准程序。吉米·卡特指出，“在美国的宪法之下，一百名参议员当中的三十四名就能够阻止任何协议的批准。由于很少一部分集团的实际表决权，使许多有价值的协议都被否决了，甚至许多协议从不被考虑批准。”［5］彼得·卡赞斯坦认为，国家行政机构的强弱也制约着谈判者能否得到国内选民的认同，如果是“弱国家”，谈判者受到国内社会的制约就越大，谈判者在国际谈判中可发挥的余地就越小。

最后，谈判者使用的相关策略对“获胜集合”的作用也不能忽视。谈判者不仅要与外国代表达成协议，还要最大化本国国家利益。谈判者的“获胜集合”越大，就越容易签订一项协议，也削弱了他与其他谈判者讨价还价的地位。［4］例如，在美日贸易谈判中，虽然美国谈判者希望从日本谈判者那里获得尽可能多的妥协，但是却受到国内国会对其谈判授权的限制。因此，谈判者总是希望扩大对手的“获胜集合”，从而更容易达成协议，却对自己的“获胜集合”含糊不清。除此之外，国际谈判中的信息不完全造成的不确定性也是影响谈判者策略的一个因素。

双层博弈理论的“追随者”（1）在随后的十几年时间里不断推动理论发展。这些努力可以分为对理论范式的概念化和适用范围的扩大两个层面。理论范式的概念化是使双层博弈模式更加理论化的基础性工作。为了提炼出关于国家行为的一般性经验假说，双层博弈理论需要将主要行为体的偏好和限制更加具体化，主要包括三个方面的重要理论性建构：国内政治的规则（“获胜集合”的特点），国际谈判的环境（国家间谈判结果的决定性因素），以及谈判者的偏好。［6］

正如海伦·米尔纳所说，这些努力的目标就是要“推动双层博弈的理论化、概念化，并提出关于其影响的可检验的假说。”［7］双层博弈理论强调的国内政治的作用越来越引起“第二代IPE学者”［8］的自觉和重视。

二、战后美日贸易摩擦的国际博弈

美日之间的贸易摩擦是世界现代贸易史上持续时间最长、涉及范围最广的贸易摩擦之一，摩擦随着美日国家实力和国际地位的相对变化而不断加剧。二战后初期，美国是西方世界自由贸易的绝对拥护者和领导者。根据霸权稳定论的观点，霸权国为国际社会提供了公共产品，维护相对自由和开放的国际经济秩序，其他国家可以“搭便车”。由于美国在全球经济、政治和军事领域拥有无可匹敌的霸权，这时期美国一直充当着维护世界经济开放、自由和稳定的霸权国角色，美国同盟国则是这个自由贸易体系的“搭便车”国。在“美国治下的和平”国际体系中，虽然西方世界基本上保持了一个相对开放的市场经济体系，但美日两国还是发生了从纺织品到电子产品五个领域的贸易摩擦。这些贸易摩擦的原因是多方面的，既有两国经济力量的差距、产业结构的差异，也有两国贸易政策的对立。大部分摩擦都在国际机制和关贸总协定的框架下通过双边政府谈判解决。

20世纪80年代后期，美日之间出现了几次较大的政治经济危机。1985年9月，里根政府为解决贸易赤字与日本在纽约的广场饭店签订了著名的《广场协议》。协议签订之后，日元对美元的比价急剧上升。事实上，在《广场协议》之前，日元在美国的高压之下已经不断升值，而《广场协议》加剧了日元升值的步伐，日元对美元的比价从协议签订前的242∶1跳升至145∶1。日元的升值并没有从根本上改变美日双边贸易长期失衡的局面，相反却加速了日元国际化的发展趋势。

这一时期，美日显现出结构性贸易摩擦的端倪，这些结构性贸易问题属于美日制度性层面的经济摩擦。1988年，美国国会通过了《1988年综合贸易与竞争法》，该法案在《1974年贸易法案》“301条款”的基础上增加了“超级301条款”。实际上，美国通过此条款的主要目的就是针对日本，有学者指出该法案有可能成为第二个《史慕德—哈利法》，并且导致关贸总协定下多边贸易机制的失败。戴斯勒指出，“美国贸易代表手中不仅有根据301条款决定外国惯例是否公平的权力，还有决定和下令具体报复行动的权力。”［9］。

（一）美国对外贸易政策的特点

美国对外贸易政策的制定受到国际环境与国内政治的双重影响。首先，在国际层面，20世纪80年代，国际体系的结构发生了重要变化。冷战终结前10年，美苏关系进入第三次缓和时期。1971年布雷顿森林体系解体之后，日本和以西德为首的西欧各国崛起并与美国在世界经济舞台上形成三足鼎立之势。国际经济正在向全球化与一体化的方向迈进，在全球化的背景之下各国的贸易保护主义也逐渐抬头。最重要的变化是美国全球霸权的日渐式微，美国在全球范围内的控制力减弱。根据霸权稳定论的观点，霸权国的衰落必将导致国际公共物品供应的不足，国际经济体系的开放性同时会受到抑制。霸权的衰退迫使美国调整对外贸易政策，尤其是对主要盟国日本的贸易政策。

其次，美国国内的行政机构、国会、政党、利益集团以及跨国公司是决定对外贸易政策的主要行为体。在这些部门的相互博弈之下，美国的对外贸易政策一直在贸易保护主义与贸易自由主义之间徘徊。历史上，总统和国会都享受过帝王般的权力。进入20世纪80年代，总统与国会一起分享对外贸易政策的决定权，形成互相制约的状态。受到霸权衰落的影响，国内出现了采取贸易保护主义的呼声，总统在抵制贸易保护主义的过程中发挥着重要作用。

一方面，美国转变对外贸易政策的目的是应对日本等国政府干预市场的做法；另一方面，对外贸易政策的转变也促使美国进行一系列的双边与多边贸易谈判，从国际机制的角度对美国贸易活动进行修正，尽可能地维持美国的贸易霸权。

（二）日本对外贸易政策特点

日本对外贸易政策同样受到国际因素和国内因素的双重制约，但是日本的国际环境和国内政治却比美国更加复杂。首先，战后日本受到美国的军事占领，国际地位极不平衡，在政治上沦为美国的“小伙计”，在经济上却取得了大国地位。美国对日本的经济实施了外科手术式改造，改造之后的日本经济对美国产生很大的战略依赖，这种依赖基于美日安保条约之上的同盟关系。其次，战后日本确立了“贸易立国”的战略，政府鼓励本国企业走出去，抢占国际市场，提升本国企业的国际竞争力。日本是一个资源稀缺型国家，要发展经济只能依靠其他国家的原料，特殊的地缘经济环境使日本形成了一套特有的经济结构。T．J．彭佩尔认为，日本经济通常被描述为拥有二元结构的经济，日本的商业是由规模很大的资本密集型企业和在数字上更大、规模更小的劳动密集型公司组成。［10］这种二元经济结构在一定程度上帮助日本实现了经济腾飞。政治上，自民党“一党居优”的“1955年体制”则为国内经济发展提供了稳定的社会政治环境。

美国是日本主要出口对象，在美日贸易中一直处于逆差国地位。美日不间断贸易摩擦与日本“出口第一”的对外贸易政策有一定关系，日本进攻型的贸易政策使贸易摩擦无法避免。有学者认为，战后“美日贸易摩擦当中，美国是外压的施动者，而日本则是受动者，美日贸易摩擦表现出‘战略性贸易摩擦’的特征，是既得利益集团与新兴大国之间的博弈。”［11］随着国力的增强，日本对国际社会的要求也逐渐增多，希望获得与其经济地位相称的政治大国地位。

三、战后美日贸易摩擦的国内博弈

根据普特南的理论，国内博弈有一个关键概念：获胜集合。美日两国通过主要行为体的利益、国内政治制度和谈判者的策略三个层面形成获胜集合。国内博弈又是一个复杂的政治过程，谈判者在国内政治制度中对国际谈判的内容进行博弈和批准，同时反映国内主要行为体的偏好诉求。

（一）美国国内的获胜集合

美国国内的获胜集合是美国对日本施加外压的主要依据。罗伯特·帕斯特曾指出，“美国的对外政策始终是行政和立法这两个部门或机构间互动的结果，这种互动有时是微妙的或心照不宣的，有时则是剧烈的或冲突性的。”［12］国内政治一直都是美国对外贸易政策决策机制中最重要的影响因素。作为一个典型的分权制衡式“多头政治”国家，美国的“府院之争”时而柔和，时而激烈地影响各项法案的颁布出台。然而，白宫和国会山的利益和偏好并非永远对立，代表“驴象之争”的共和党和民主党也不是绝对的相互攻讦，它们之间有时也会因为共同关心的问题而达成妥协。

行政部门在谈判过程中通过三个方面影响谈判结果：部门的日常事务、部门间的争论和跨部门的联盟。行政部门负责人大多由总统任命，总统领导下的行政机构的基本职能是执行法律和政策，它们担负着政府日常工作，被称为联邦政府的“第四部门”。［13］一般来说，总统及其领导的行政部门都支持自由贸易，尤其是二战之后的历届总统均是如此，有学者将此归纳为“总统的自由主义”［14］。

行政部门的激烈争论形成了三组偏好不同的部门联盟：国务院、国防部和国家安全委员会组成“外交小组”，坚持采取政治手段解决贸易失衡问题。贸易代表和商务部组成“贸易小组”，主张采取相对严厉的贸易政策。经济顾问委员会、行政管理和预算局、司法部和财政部的部分官员组成“纯经济小组”，主张采取自由放任的政策。［15］对日本的贸易政策在这些部门的相互博弈中产生。

国会是影响美日贸易谈判的另外一个体制性因素。美国宪法赋予美国国会最终的贸易政策决定权，是制约总统权力的“第一部门”。由于美国参议院和众议院的议员都是由地区选举产生，因此参议员和众议员在审议和制定法案时会受到所在地区和所支持的产业部门的影响。无论国会由民主党控制还是共和党控制，都是站在倾向于保护贸易的一边，反抗总统的自由贸易政策。国会影响谈判的具体方法是举行一系列的听证会，国会通过这种形式向美国政府和日本谈判者共同施压。不仅美国国内政府部门互相结成谈判联盟，美国政府部门与日本政府部门也存在跨部门谈判联合。

美国作为代议制民主国家的典范，国内利益集团对国家的对外贸易政策的影响可见一斑。无论是行政机构里的各个联盟小组，还是国会中的议员连线，都代表美国大大小小的利益集团的利益，甚至可以说是利益集团在政府中的掮客。多元主义认为，对外贸易政策是具有影响力的利益集团互相博弈的结果。双层博弈理论也认为，实际影响谈判者的国内谈判桌正是国内的利益集团。美国的产业协会和劳工联盟是国内比较大的利益集团，钢铁工人协会和汽车工人协会对美国贸易政策的影响一直很大，国会也会因为他们的游说而采取保护主义政策。总统候选人为了在选举中获胜或者谋求连任，会对庞大的选民群体做出一定妥协。美国成熟的利益表达渠道使得利益集团可以通过合法途径实现自身利益，利益集团影响贸易政策的通常手段是院外游说和寻租活动。

谈判者的作用不可替代，因为所有政策最终都是由人来制定，国家、政府和国会也都是由人组成。谈判者根据身份和作用的不同可以分为最高级别和内阁级别两个层次。总统和首相是最高级别的谈判者，在谈判中的作用也最大。从谈判者的策略来看，一些谈判者，例如贸易代表，在贸易谈判中拥有更大的实际影响力。

（二）日本国内的获胜集合

虽然有国内学者指出，美日“贸易谈判中美国施加外压的强度与谈判结果的有效性之间不存在对称关系。”［16］但是，即使两者不是对称关系，也不是截然的对立。美国施加的外压或多或少影响日本政治经济改革的力度。

自民党与内阁行政部门是决定日本对外贸易政策的主要行为体。作为执政党，自民党拥有坚实的群众基础，强有力的组织结构。发达的社会组织结构是自民党长期执政的有力基础。长期以来，农村地区始终是自民党的票仓，保护中小企业和农民的利益是自民党重要的执政目标。

日本政府内部同样也存在不同的偏好和目标。外务省一直被认为是具有“国际主义”色彩的一个部门，它将美日双边同盟作为外交政策的重要考量。经济企划厅则被认为是具有“经济主义”色彩的一个政府部门，在宏观经济问题上与外务省的立场一致。大藏省认为过多的政府开支可能会引起通货膨胀，因而主张增加进口，让日元升值来解决贸易失衡的问题。［15］日本国内一直存在两个对立阵营，代表农民和劳工组织的联盟与代表金融企业和资本家的联盟之间长期处于分裂状态。这些联盟反映了国内特殊利益集团在对外贸易政策上的冲突。

二战以来，日本国内的政治制度一直处于比较稳定和连续的状态，自民党长期“一党居优”的政党政治体制使国家政策的延续性得到保障。国内保守与革新的势力趋于“同质化”，重要的内阁部门和自民党内部派系通过竞争和联盟影响国家的对外贸易政策，国家的日常行政事务由官僚集团控制。“日本官僚集团的特征之一是‘政治中立’，官僚集团以其‘中立’和‘为国民服务’的形象在相当长的时间内赢得了广大日本国民的信任甚至是依赖。”［17］由农民组成的农业合作组织、企业组成的贸易团体以及金融机构等利益团体对国家官僚机构的政策制定产生不同程度的影响。企业团体与大金融机构对贸易政策拥有直接影响力，农民和劳工组织则是政府、政党和大企业联盟之外的重要组织。国会是日本的最高权力机关，享有制定和修改法律、批准条约等重要权力，所有的重大贸易政策都需要国会批准授权。这种东亚最成熟的现代化政治体制保证了日本战后长期稳定的经济增长。

日本政府的谈判者随着谈判进程和美国的要求不断改变自身立场，谈判者的态度呈现出很大的变化性。总体来看，日本对美国施压的接受范围和偏好程度——无论是赞同还是反对——决定了日本国内的获胜集合大小。

结论

虽然双层博弈理论从国际博弈和国内博弈两种视角出发已经为美日贸易摩擦及谈判提供了很强的解释，但是这种理论毕竟不是普适理论，无法解释一切对外贸易政策现象，况且理论本身也还存在不足，例如双层博弈理论的复杂性使其在运用过程中无法设定相关变量。另外，双层博弈理论忽视了领导者在谈判过程中的知觉和错觉现象，对官僚机构的工作层次也缺乏有效分析。无论怎样，普特南的双层博弈理论在国际关系方法论“层次分析法”（2）上的突破性贡献毋庸置疑，这一点也已被国际政治学界所公认。

美国通过国际机制的创设，推动国际双边谈判来制定美国霸权衰落后的国际政治经济规则，最终目的就是要抵消美国全球控制力减弱的负面影响。在全球化影响之下，涉及主权让渡的国际机制日益增多。类似的双边或者多边贸易谈判对于多边贸易机制的创设具有深远影响，任何国家的国内问题都有可能被放到国际社会中进行讨论，双边贸易谈判如此，多边贸易谈判亦是如此。

注释：

（1）这些追随者主要有：Helen Milner，Frederick W．Mayer，Keisuke Iida，James Alt，Barry Eichengreen，Jongryn Mo，George Downs，David Rocke，Andrew Moravcsik，Jack Snyder，Robert A．Pastor，etc．

（2）双层博弈理论反映国际关系理论的层次分析法出现的从体系层次回落到单位层次的研究现象。

［1］彼得·卡赞斯坦，罗伯特·基欧汉，斯蒂芬·克拉斯纳．世界政治理论的探索与争鸣［M］．秦亚青，苏长和，门洪华，魏玲，译．上海：上海人民出版社，2006：5．

［2］本杰明·J，科恩．国际政治经济学：学科思想史［M］．杨毅，钟飞腾，译．上海：上海人民出版社，2010：75．

［3］G．John Ikenberry，David A．Lake，Michael Mastanduno．Introduction：Approaches to Explaining American Foreign Economic Policy［J］．International Organization，1988，42（1）：1，14．

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［9］I·戴斯勒．美国贸易政治［M］．王恩冕，于少薇，译．北京：中国市场出版社，2006：130．

［10］彼得·J．卡岑斯坦．权力与财富之间［M］．陈刚，译．长春：吉林出版集团，2007：180．

［11］贺平：外来压力与内部改革——日美贸易摩擦及其国内后果的政治学分析［D］．上海：复旦大学博士论文，2008：16．

［12］孙哲，李巍．国会政治与美国对华经贸决策［M］．上海：上海人民出版社，2008：25．

［13］李道揆．美国政府和美国政治［M］．北京：中国社会科学出版社，1990：444．

［14］张建新．权力与经济增长——美国贸易政策的国际政治经济学［M］．上海：上海人民出版社，2006：40．

［15］Norio Naka．Predicting Outcomes in United States－Japan Trade Negotiations：the Political Process of the Structural Impediments Initiative［M］．London：Quorum Books，1996：97．109－110．

［16］贺平，周英华：日美贸易摩擦中三大谈判机制的对比研究［J］．东北亚论坛，2010（5）．

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