蓝黄战略中地方政府协作模式探究

张 强

(山东师范大学公共管理学院，济南250014)

黄蓝两大战略指《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》与《山东半岛蓝色经济区发展规划》，是两大国家级战略，对山东省及蓝黄“两区”的经济发展有着深远影响，蓝黄战略自实施以来取得了一系列瞩目的成就。但是随着区域经济一体化的深入，要求蓝黄“两区”内各地市政府加强密切合作。传统行政区划的体制性障碍，以及地方政府之间的自利性倾向等原因，造成了地方政府协作面临诸多困境。构建蓝黄战略中地方政府的协作模式，促进蓝黄战略进一步发展实施，是实现蓝黄“两区”内各地市共同发展的重要举措。

一、蓝黄战略发展状况及地方政府协作现状分析

(一)蓝黄战略实施以来的发展状况

蓝黄战略具体是指国务院批复的《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》和《山东半岛蓝色经济区发展规划》。2009年12月3日，国务院正式批复《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》。以此为起点，黄河三角洲地区的发展上升为国家战略，成为国家区域协调发展战略的重要组成部分。2011年1月4日，国务院批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这是“十二五”开局之年第一个获批的国家发展战略，也是我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。

蓝黄战略中黄河三角洲高效生态经济区涉及包括山东省的东营、滨州和潍坊、德州、淄博、烟台市的部分地区，共19个县(市、区)，总面积2.65万平方公里，占山东全省面积的六分之一，总人口约985万人。而半岛蓝色经济区规划主体区范围包括山东全部海域和青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照6市及滨州市的无棣、沾化2个沿海县所属陆域，海域面积15.95万平方公里，陆域面积6.4万平方公里。2009年，区内总人口3291.8万人，人均地区生产总值50138元。

蓝黄战略实施以来，取得了一系列瞩目的成就。2011年，蓝黄“两区”生产总值已经达到23278.5亿元，完成规模以上固定资产投资14035.1亿元，实际到账外资79.7亿元，同比分别增长11.7%、23.6%和31.5%，增速均高于全省平均水平。“蓝黄”两区生产总值占山东省总量的51.2%，一批特色产业园区和优势产业集群加速形成。“两区”建设在推动全省转变方式，调整经济结构中起到了良好示范带头作用，已经开始成为山东省乃至全国发展的引擎。［1］

(二)蓝黄战略发展中地方政府之间协作的困境

1.地方政府之间协作缺乏法律机制保障。现阶段，我国宪法和法律关于地方政府合作的规定几乎是空白的。现行宪法和法律仅仅对地方政府在其辖区内的职能作出具体规定。缺乏法律机制的保障，使得蓝黄“两区”内地市间的协作缺乏合法性和权威性保障，这也就使得地方政府的协作没有稳定性。权限争议问题、协作的权利义务问题以及地方利益冲突上，地方政府很难在没有法律规范的情况下达成一致，这也就导致协作的困难性。［2］

2.蓝黄“两区”缺乏统一协调组织机构。随着蓝黄战略的深入发展，区域公共问题也逐渐凸显。但是由于传统行政区划的局限，科层制内向型行政和单边行政的治理模式无法适应现阶段区域一体化的趋向。对于区域公共问题的外部性，“两区”内却一直缺乏统一协调组织机构。这就使得地方政府在解决区域公共问题上往往推卸责任，或发生各种利益纠纷问题。区域统一组织的缺乏，对于区域公共政策的制定执行、区域的整体规划发展以及地方政府利益纠纷等带来了制度上的困难。

3.地方政府之间缺乏契约精神，互信度低。在地方政府合作时，地方政府往往从“理性经济人”假设出发，自利性倾向严重，这使得区域间政府的协作缺乏应有的互信。契约精神的缺乏，当地方利益与区域利益，地方利益之间发生冲突时，往往发生背信弃义的恶劣事件，使得区域间地方政府协作的环境进一步恶化。在蓝黄战略中，地方政府往往追求自身利益的最大化，使得地方政府之间缺乏契约精神，互信度较低。地方政府之间往往合作不足而过度竞争。

二、国内外地方政府协作的有益探索

(一)美国大都市区地方政府整体性协作模式

大都市区是城市化高度发展的一种生态组织结构，美国是世界上大都市区发展程度较高的国家之一。针对大都市化进程中政府体制的“碎片化”问题，美国开始构建区域委员会进行整体性治理。美国大都市区地方政府委员会就是美国华盛顿大都市区地方政府整体性协作组织。该组织由美国华盛顿哥伦比亚特区、马里兰州和弗吉尼亚州的21个地方政府组成，加上马里兰和弗吉尼亚州的立法机构、美国众议院和参议院在该地区的代表。大都市区政府委员会的运营资金主要来源于成员地方政府的财政资助，联邦和州政府的拨款，以及基金会和私营部门的捐赠。华盛顿大都市政府委员会主要通过其内部的各个职能部门，部门下设的专项委员会以及各种规划项目来协调和发展本地区的公共事务。华盛顿大都市政府委员会主要包括两方面的职能，一是在地方政府成员之间分配联邦政府和州政府自跨界公共事务方面的财政拨款，二是为成员地方政府提供各种形式的服务，诸如公共政策研究、信息传播以及政府批发采购等。华盛顿大都市政府委员会在大都市区的交通一体化、环境治理、经济发展、公共事业服务、公共安全等公共事务中，发挥着重要作用。［3］

美国大都市区整体性治理强调的是不同行政层级间和相同层级政府间的整合，政府各部门功能的整合以及公共部门、私人部门和非营利组织的整合。这种整体性治理模式对于我国蓝黄战略中“两区”地方政府的协作具有重要的借鉴作用。

(二)当前我国区域公共治理模式

在区域公共问题日益凸显的现实环境下，我国也开始积极探索区域公共治理的各种模式，以加强地方政府之间的合作。现阶段，我国区域公共治理模式主要包括五种:相互影响模式、政府协商模式、等级压力模式、共同决策模式以及多速整合模式。［4］在区域公共治理和区域经济一体化的实践中，长三角经济区可谓是我国区域一体化的成功典例。长三角包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省5个省市，共计30个城市。2010年5月24日，国务院正式批准实施《长江三角洲地区区域规划》，该项规划明确了长江三角洲地区发展的战略定位。在近年的实践中，长江三角洲在区域经济一体化、高速公路和城际轨道交通规划、构建“长三角无障碍旅游区”、加强信息共享平台的建设和拓展等方面都取得了显著成效。［5］

三、蓝黄战略中地方政府协作模式的构建

(一)建立健全地方政府协作的法律规范

市域间的协作机制必须有法律制度的保障才更加有效力和权威。“两区”内应构建区域法律委员会，根据区域现实状况，提交立法草案，报呈全国人大进行立法，尽快制定出《蓝黄经济区地方政府协作法》，以统筹区域发展，实现“两区”交通基础设施、产业集群、商贸物流、金融业、环境治理的一体化，从而深化市域间合作，保障蓝黄战略的执行力。《地方政府协作法》不能仅仅作原则上的规定，还应对市域间的协作作出细则规定，如对交通一体化协作，要明确各地市政府的职责权限。《地方政府协作法》还应涉及地方政府之间利益纠纷协调机制，以法律的权威性对可能的利益冲突进行消解。此外，法律制定后，还要有相应的执法部门，对《蓝黄经济区市域协作法》在各地的实行进行监督与问责，确保法律的权威性和强制性，使各个地市能够依照法律加强市域间协作，使协作更加有序和规范。

(二)建立蓝黄“两区”统一协调组织机制

在目前我国条块分割的管理体制和各地常以地方利益为重的情况下，需要构建区域内统一的组织协调机制。在蓝黄战略实施过程中，地方政府间的有效和顺利合作，必须要有通畅的联系机制、协调机构以及合理的组织机制。成立专门的协调组织机构，专门负责市域间经济合作在研究策划、统筹规划、联系沟通、指导实施、信息服务、政策法规咨询等方面的工作，推动和指导市域间经济全方位、多层次和有效益的全面协作。区域内的组织协调机构必须是具有实质“权力”和实际协调效果的机构，必须构建在超行政区划权力的机构框架之内，以保证真正能起到组织协调作用。有了组织机构的保障，便应大力推动组织协调机制的创新。在有效的协调机构和协调机制下统筹全局，促进市域间的有效协作。积极推动地方政府在蓝黄战略中的角色转变，建立地方政府、市场和企业之间的功能互补关系，加强市域间的文化交流和融合，促进思想沟通和观念转变。通过协调组织机构，指导和推动地方政府修改不利于整个区域内的宏观经济协调与合作的地方性政策法规，以实现“两区”内经济、政治、文化的协调发展。

(三)构建多元主体参与的网络化治理体系

网络化治理是近年来国际上兴起的一种新的公共治理模式。作为对传统官僚制和市场化治理模式缺失的反思，以及对经济全球化公共治理问题的探索，网络化治理主张政府、市场和市民社会作为社会多元治理主体，在制度化的治理结构中，为实现一定的公共价值而采取联合行动。当代公共行政和公共管理实践证明，在准公共物品的供给上，网络化治理在整合和利用资源，提高决策制定和执行质量，增强顾客满意度，提高组织灵活性和回应性等方面，要比传统的官僚制度、市场化治理模式更为有效。［6］

在蓝黄战略实施过程中，构建“两区”网络化治理模式，首先，应当完善各种沟通协调机制，实现网络化治理的规范性。一是发起“两区”网络化治理主体的联席会议，实现治理主体目标一体化;二是构建治理主体信息共享机制，实现信息一体化;三是完善自上而下的地方政策协调机制，实现区域公共政策的一体化;四是规范“两区”重大项目的协调机制，实现重大项目规划一体化。

其次，制定网络化治理的细则，使“两区”网络化治理模式制度化。一是改革区域发展绩效考核机制，强化经济结构、资源消耗、环境保护、自主创新、公共服务覆盖面等方面的考核指标;二是完善以转移支付为核心的利益补偿机制，通过规范的利益转移实现地区间各种利益分配的公平和区域公共服务水平的均衡;三是建立网络化治理主体的纠纷仲裁机制，使中央政府在网络化治理中发挥公共协调作用，推动地方政府纠纷快速解决;四是推进法治建设，完善区域合作的相关法律制度。

(四)构建地方政府协作的信任机制

当前我国政府间的协作困境，除去行政区划带来的体制性障碍，地方政府之间的信任机制的缺失也是一个重要影响因素。地方政府间的信任包括能力信任、过程信任(也可称时间信任)、合同信任以及归属信任等。解决政府间信任危机，实现市域间有效协作，必须尽快构建市域协作的信任机制。

首先，要构建以合同为核心的内部保障机制。作为具有独立经济人身份的地方政府，追求自身利益最大化是地方政府参与协作的根本。合同作为规范协作各方最正式的制度，各地方政府要通过反复沟通、谈判而寻求建立一个公平、合理的利益生成机制、利益分配机制和利益补偿机制为核心的合同管理机制。

其次，努力打造良好的外部环境。打造良好的社会环境和法制环境应成为构建地方政府信任关系的重要方面。要努力提倡诚实守信的社会环境，使全社会形成一种有利于产生信任的氛围;法制环境包括两层含义，一方面要健全各种诚信的法律法规及规章，一方面要加强执法，对地方政府因失信而造成对方损伤的行为，上级政府要进行及时处罚，对主要领导启动问责机制。

最后，塑造良好的地方政府形象。信任是一个互动过程，要想对方成为信赖自己的协作伙伴，必须首先把自己塑造成为对方信赖的协作伙伴。地方政府要努力塑造自己的良好形象，在地方政府重复博弈中建立自己的良好信用记录和声誉市场。

［1］姜大明.“蓝黄”两区探索国家区域发展战略下的“山东路径”［J］.中国食品，2013(5):10－11.

［2］周伟.区域公共问题治理与地方政府协作机制构建［J］.吉首大学学报(社会科学版)，2011(4):102 －105.

［3］崔晶.整体性治理视角下的京津冀大都市区地方政府协作模式研究［J］.北京社会科学，2011(2):34－37.

［4］李荣娟.协同视角下区域公共治理:契机选择与政策供给［J］.中国行政管理，2011(6):89－92.

［5］程必定.泛长江三角区域合作机制及政府管理创新［J］.安徽大学学报(哲学社会科学版)，2009(5):133－138.

［6］陈剩勇，于兰兰.网络化治理:一种新的公共治理模式［J］.政治学研究，2012(2):108－119.