“异地高考”之解——国外维护高等教育入学考试公平的举措与启示

陈 辉

(南京师范大学教育科学学院，南京210097)

一、问题提出

异地高考本指在一地区接受过系统的教育后，到另外一个地区参加高等教育入学考试。随着我国社会转型时期的人口流动和利益驱动出现了一种异地高考的形式，就是在高教育水平的地区接受教育，到低教育水平、高录取率的地区参加高等教育入学考试，我们将这样的人群称之为高考移民。本文中将要讨论的异地高考不等同于高考移民，而是特别针对流动人口子女在流入地参加高考，即考生在本人户口所在地以外的地区参加高考。异地高考与高考移民的差别在于，异地高考的考生，是在自己就读地区参加高等教育入学考试，所谓“异地”是异于考生的户籍地;高考移民不管是哪种类型，但肯定的一点是不是在自己接受系统教育的地区参加考试。但就是“异地”的原因使得流动人口子女难以在自己学习的地区参加考试。哪些因素阻碍了异地高考?异地高考死结何解?本文力图对此做出解释。

二、异地高考之困

(一)中国特色的户籍制度是异地高考的制度之困

我国1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》确立了一套严格的户口管理制度，将中国社会人为划分成二元模式，筑起了城乡之间、地区之间交流的高墙。户籍制度深刻影响着我国政治、经济和社会发展的各个方面。就教育方面而言，异地高考的问题表现得尤为突出。学生在自己接受教育的地方参加高等教育入学考试是合乎常理的。但是由于严格户籍制度的限制，部分考生难以在接受教育的地区取得户籍，也就不能在当地参加高考，所以只能回户籍所在地参加高考或者出国。但是回户籍所在地参加高考存在诸多困难，其中最为重大的阻碍是分省命题和课程改革使得地区间的考试内容和方式有着巨大差异，学生所在学校的学习内容很可能不适合户籍所在地的考情。这是制度设计的不公平。1948年通过的《世界人权宣言》第26条规定:“人人都有受教育的权利。……初等教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”［1］不允许考生在学籍地参加高考是教育机会的不均等，更是教育的不公平。J.科尔曼指出，在欧洲的自由主义者和社会主义者那里，教育机会均等被界定为为所有儿童提供同样的教育机会，即不论其社会出身，人人都能不受限制地受到教育。［2］遗憾的是，当前我们的考试体制却以户籍制度的人为分割将学生拒之于教育公平的大门之外。

(二)高考招生指标不均等的地区投放阻碍矛盾解决

截止到2011年底我国共有高校2358所，总共招生675万人，2011年共有933万人报考，录取率高达72.3%。部分省份的高职和专科的学校甚至出现了生源紧张的状况。但是，对比来看，我国所谓的名牌高校招生人数一直趋于稳定，没有大幅度的扩招。此处所讲的高考招生指标的投放不均等主要聚焦于优质高等教育资源分配不均等，地方保护主义严重。在具体实践中，我国高考名额在按省分配时并没有遵循教育公平所必需的补偿性原则，而是存在极大的“马太效应”，即在高考招生名额的分配过程中并没有对我国处于社会不利地位的人群提供充分的“弱势群体保护”措施，而是在经济发展水平高、教育资源优厚的地区和省份投人相对过多的招生配额。［3］优质高等教育资源投放的不均等实际上加大了实施异地高考的阻力，因为一旦放开异地高考，大部分家长认为，在有限的优质资源下，增加分蛋糕的人数，必然使自己孩子考上名牌大学的可能性降低。

(三)既得利益群体筑起的“藩篱”是推行异地高考的现实阻力

“优势群体处于对既得利益受损的担心会倾向于维护现有的分配状况，相反，弱势社会群体则希望通过平等化或再分配政策来获得更多的社会资源。”［4］因此，当社会力量欲想推动教育公平进程时，来自既得利益群体的阻力是首当其冲的。既得利益群体也会充分运用他们掌握的力量维护自身利益，进而设立各种借口和理由。当前来看，城市环境承载力、资源有限性成为他们阻碍推行异地高考的理由。但是，禁锢既得利益群体接纳外地考生的最大心锁，还是他们长期享受各种优厚政策所养成的特权思想。

三、异地高考难解之殇

刘晓瑜教授指出现阶段我国高等教育资源有限，不能保证每个人都能接受高等教育，需通过一定的选拔制度来竞争，所以高考对高等教育机会均等的实现是至关重要和最为直接的［5］。那么异地高考是否合理呢?从义务与权利的角度来讲，考生家长在非户籍居住地连续居住数年，按时缴纳个人所得税、社会保险等费用，为当地经济发展做出了一定的贡献，政策上就应该授予该类群体享受当地教育公共服务、按照当地公民的同等标准享受录取机会的权益。教育资源是公共服务资源，具有公益性，政府应遵照公平性和公益性的原则合理分配教育资源。户籍身份只是身份识别的符号，当地的地方所属的资源可以按照此类标准分配。但是国家层面的高等院校应由人口基数为标准，统筹分配教育资源。从教育政策与法规的角度讲，《中华人民共和国教育法》第九条:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”从根本上保证了公民平等接受各类教育的权利。但《2005年普通高等学校招生工作规定》第二十六条:“经教育部批准(或备案)的具有高等学历教育招生资格的普通高等学校方可安排本校的分省(自治区、直辖市)分专业招生计划(即招生来源计划)。”其次，将招生名额的分配权下放到高校，受当前高等学校投入模式的影响，大部分地方高校的资金来源于地方财政，因此在招生名额的投放上自然也就倾向于照顾地方。即使是中央财政的高校，也在学校所在地投入了大比例的招生名额。高校的地方保护主义盛行，严重扭曲了教育公平，加剧了异地高考的矛盾。异地高考迟迟难以落到实处会越来越多地伤害到那些背井离乡的公民和他们的子女，他们始终难有城市的归属感，没有社会带给的公平感，甚至会成为造成社会不安的消极因素。此外，这是教育不公平的体现，严重侵害公民平等接受教育的权利，脱离了教育本身的意义。

四、“异地高考”之解:国外实践的回应

(一)印度的保留政策

印度幅员辽阔，民族众多，在宗教、语言、种群、种姓和部落等方面存在多样性。此外，印度还存在大面积贫困和严重的地区间不均衡等现实，教育不公平问题尤为突出。最为典型的是印度处境不利群体的教育问题，这些群体主要包括表列种姓、表列部落和其他落后阶层。1980年印度中央政府的“落后阶层委员会”发表的统计显示，上述三类群体分别占总人口的 16.5% 、8.5% 和 52.4% 。［6］

保留政策(Reservation Policy or Affirmative Action)指在中央和地方政府机构、公营企业和教育机构(主要是重点大学和中小学)内，给表列种姓15% 、表列部落7.5% 和其他落后阶层27%的保留配额。中央政府根据宪法成立了提供相关政策咨询和建议的机构，表示所有的保留配额(包括与晋级有关的)都将在一定时期内实现，此外还将出台一部囊括所有保留政策的法案。［7］保留政策对于印度的弱势群体高等教育入学考试机会平等起到了较好的补差作用，使得表列种姓、表列部落的学生接受高等教育的机会大大增加。

中国现在对少数民族采取了招生优惠的政策，但是就异地高考的考生而言，他们需要的仅仅是获得与所在城市相同的参加考试和录取的机会。

(二)俄罗斯的全国统一考试

20世纪90年代初，俄罗斯发生的政治剧变和经济体制转轨给社会各个领域、各个层面带来了巨大影响。教育作为社会的“缓冲器”和“稳定器”，受到了市场经济改革的全面冲击。社会发展失调，财富分配不均，区域经济发展失衡等问题也影响到教育领域，并随着教育市场化的推行出现了一系列失衡现象。就俄罗斯而言，维护教育入学机会的公平，特别是边远地区考生的合法权益，是摆在联邦政府面前的迫切任务。此外，在入学考试当中出现的腐败和舞弊事件，也引起了政府和民众的高度关注。为了解决以上问题，俄联邦政府决定在全国推行统一入学考试。这是教育领域当中一项意义深远的重大改革。从2001年首次试点全国统考以来，截止到2004年共有2/3的中学毕业生参加了全国统考。这一举措一方面极大地促进了教育机会均衡化，使得中学毕业生拥有平等的机会升入大学，另一方面也便于政府对教育质量进行监督和评审。［8］

我国目前来看，虽然同样是全国统一考试，但是分省命题的方式使得各省之间显性的录取分数差距变为隐性化。在一些学者看来，并不是积极应对高考改革的表现，反而是“为了平息公众舆论的冲击，在极力维护现行制度方面修修补补，延缓教育改革的进程”［3］。此外，分省命题的方式也是引发异地高考矛盾的导火索，不同省份采用不同的教材和考试方式，使得在异地读书的考生回不到户籍所在地参加考试，不得不请求在学习地参加考试。当然，分省命题还有其深层次的原因。课程改革对分省命题起到了直接的推动作用。面对课程改革，分省命题有其合理性。由于其有利于基础教育的改革、素质教育的推进，有利于调动地方政府管理和发展教育的积极性和凸显地方特色，使得分省命题切合了课程改革的目的。但是分省命题导致的教育机会不均等也显现出来，我们面临的任务使得我国高考考试不能完全一致化，但是那些能够保护弱势群体平等受教育权的相关配套制度不可或缺，且应该成为政府作为的方向。

(三)美国的维权运动和肯定性行动

美国作为多民族、多元文化的国家，面临着教育资源特别是优质高等教育资源的合理分配问题。在杰出运动领袖的领导下，在众多民主人士的支持下，少数族裔的维权运动和肯定性行动对教育领域的公平公正起到了积极影响。所谓维权运动是指，20世纪60年代美国黑人为了争取自身的合理权益而开展的一系列斗争运动。其中以1955年的“抵制巴士种族隔离运动”，1960年黑人大学生一系列静坐示威活动，1963年马丁·路德·金领导的华盛顿特区的大游行活动等为代表。这些活动直接推动了1964年《民权法案》的通过。该法案的第6条允许联邦政府扣除那些在学校实施种族隔离的学区的教育经费。这一条在当时并没有产生多大效果。但是，随着约翰逊总统增加了联邦政府对各学区的教育拨款之后，它的巨大影响便凸显出来。［9］431所谓“肯定性行动”被认为是本世纪60年代中期以来美国政府和社会关于一些范围广泛的有关民权的政策和措施的集合名称。一般都认为“肯定性行动”政策开始于肯尼迪的继任者约翰逊于1965年发布的11246号行政命令。［10］肯定性行动计划要求高等学校在录取新生时对少数族裔学生给予优惠，通过特别招生计划，降低录取标准，保障少数族裔学生的招生比例。尼克松时代根据劳工部的规定，公立大学在招生时必须招收一定比例的少数族裔和女学生。［11］

美国的维权运动和肯定性行动启示我们，政府和社会应该充分意识到由教育不公可能带来的社会不稳定，明确态度，积极解决问题，而不是压抑民众的合理诉求，打击表达呼声的合理行为。此外，民众应该尽量表达自己的想法，积极引起社会关注，让全社会都来关注“异地高考”问题，关注高等教育机会公平问题。

［1］联合国教科文组织.世界教育发展报告［R］.2000.

［2］扈中平，陈东升.中国教育两难问题［M］.湖南:湖南教育出版社，2009.

［3］何庄，王德清.高考招生录取的制度重构之路［J］.黑龙江高教研究，2007(3).

［4］李骏，吴晓刚.收入不平等与公平分配:对转型时期中国城镇居民公平管的一项实证分析［J］.中国社会科学，2012(3).

［5］刘晓瑜，潘东明.高等教育机会均等与高考制度改革［J］.教育研究，2002(2).

［6］杨洪.印度弱势群体教育发展与政策的研究［D］.北京:北京师范大学，2006.

［7］荣黎霞.发展中国家如何致力于更加公平的教育——以印度和南非为例［J］.比较教育研究，2007(2).

［8］李莉.社会转型时期高等教育公平问题研究——来自俄罗斯的经验［J］.清华大学教育研究，2007(8).

［9］韦恩·厄本，杰宁斯·瓦格纳.美国教育:一部历史档案［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［10］华涛.约翰逊总统与美国“肯定性行动”的确立［J］.世界历史，1999(4).

［11］王玉平，魏良臣.美国少数族裔高等教育公平问题研究［J］.教育科学，2011(12).