从上海保安服务业现状谈保安监管对策

汤 军，张 欣，黄忠培

（上海市公安局治安总队， 上海 200002）

从上海保安服务业现状谈保安监管对策

汤 军，张 欣，黄忠培

（上海市公安局治安总队， 上海 200002）

随着保安服务向社会企业和个人开放的有序进行，对保安服务市场的监管成为公安机关维护社会稳定又一项重要的管理工作。公安机关应当加强指导和监督，确保保安服务市场健康发展。

保安服务；保安监管；对策

在我国，保安服务业是近年来发展较为迅速的一种有偿社会服务，它关系到我们每家单位和每个人最基本的安全问题。根据美国人本主义心理学家亚伯拉罕·马斯洛在《人类动机的理论》一书中阐述的人的需求层次理论观点，人的安全需求是仅次于生理需求的基本需求。从我国近三十年的社会发展情况看，伴随着人口的相对自由迁徙、流动以及经济的发展，人们对人身和财产的安全保护意识越来越强，对安全保护的需求已经成为人们不可或缺的生活要素。

鉴于隶属于政府的公安机关通常仅限于为公共安全提供必要的服务，人们只能另寻安全资源为自己提供个性化的安全保护。个性化的安全需求催生了保安服务业，促进了保安服务种类迅速向多样化的方向发展。由于保安服务带有一定程度的武装性质，故我国于2010年1月1日开始实施《保安服务管理条例》（以下简称《条例》），对保安服务业采取有别于普通商业服务管理的特别管理（即建立行业的准入制和公安机关组建专业队伍予以监管）。保安服务的主体是保安从业单位和保安员，因此，保安监管的主要对象就是保安从业单位和保安员。自《条例》实施以来三年多时间里，上海保安服务监管部门对上海的保安服务业边监管边调研，定期对保安从业单位和保安员状况进行了科学梳理和认真分析，尤其是对近三年来查处的违规提供保安服务的多起案件进行深入研究分析，掌握了大量的第一手资料，为提出合法、科学的保安监管对策找到了客观依据。

一、上海保安服务业的现状和存在的主要问题

（一）上海保安服务业基本情况

据统计，目前上海保安从业单位共约5152家，其中自行招用保安员单位有5022家（其中机关、团体、企事业单位有3133家，物业管理企业1889家）；保安服务公司130家，为全市34246家客户单位提供保安服务。全市保安员共229015人，其中自行招用保安员单位招用的保安员为126782人（其中机关、团体、企事业单位招用的保安员31530人，物业企业招用的保安员约95252人）；保安服务公司聘用的保安员102233人。上海的5152家保安从业单位的保安服务基本满足了上海地区各单位的保安服务需求。

（二）上海保安服务业的主要特点

1．购买保安服务已成上海各单位满足自身安全的主要途径。上海自行招用保安员的机关、团体、企事业单位招用保安员31530人，仅占上海保安员总数的13.72%。上海保安服务公司保安员102233名，物业企业招用保安员95252名，分别占上海保安员总数的44.49%和41.45%。可见，购买保安服务已成为上海各单位满足自身保安服务需要的主要途径。

2．治安保卫重点单位的保安服务由保安服务公司提供的局面基本形成。从统计情况看，目前上海党政机关和团体自行招用保安员的分别只有3家和36家，招用保安员人数分别为14名和107名，仅占自行招用保安员单位的保安员数万分之一和千分之一，上海近八成的党政机关、团体和事业单位的保安服务由保安服务公司承担，其余由物业管理企业承担。随着治安保卫重点单位（通常指金融企业、党政机关、学校、涉及国计民生企事业等单位）对保安服务能力和质量等要求的不断提高，物业管理企业已是力不从心。为满足客户单位高质量的保安服务需求，物业管理企业不得不将保安服务部分转包由保安服务公司经营，此现象呈扩展之势。

3．保安服务内容以普通驻点服务形式为主，高技术含量保安服务有增多之势。我国的保安服务处于发展初期，服务内容以门卫、巡逻、守护、秩序维护、安全检查等普通驻点服务形式为主，随身护卫、特保、安全风险评估等高技术含量的服务较少。随着部分高端客户单位（主要是指党政机关、金融企业、跨国公司、涉及国计民生的大型国企等）和社会名流对保安服务要求的提高，以特保服务、随身护卫为主要内容的高端服务增多。尤其是特保服务从无到有，目前上海特保保安员队伍已发展到近六千多人。

4．保安服务公司争夺市场份额的竞争日趋激烈，保安服务质量有所提高。目前，上海保安服务公司130家，其中2家为从事武装押运服务的保安服务公司，其余128家专业从事门卫、巡逻、守护、随身护卫、秩序维护、安全检查以及安全风险评估等为主要内容的人防服务。随着上海保安服务市场的逐渐放开，民营资本进入保安服务业势头迅猛，资本的逐利性赤裸裸地呈现出来，保安服务公司之间为争夺市场份额的竞争日趋激烈，同时也带动保安服务质量在原有基础上有一定程度的提高。

（三）上海保安服务市场存在的主要问题

1．非法提供保安服务的现象依然存在。自2010年《条例》实施以来，上海认真贯彻落实《条例》相关要求，对有志于从事保安服务的企业和个人的从业资质和能力进行严格审查，对符合设立保安服务公司条件的，发放《保安服务许可证》，准许进入保安服务市场提供保安服务；对自行招用保安员单位的保安服务管理能力进行审查，对符合条件的发放《自行招用保安员单位备案证明》，准许招用保安员为自己提供保安服务。2012年1月，上海保安监管部门根据公安部部署，在全市开展清理整治保安服务市场的专项行动，查处了一批违法违规提供保安服务的单位和个人，教育了一批保安服务业内和业外的相关单位和个人，确保了在管办分离初始阶段上海保安服务市场的平稳发展，合法经营占主导地位的局面没有发生任何变化。但不可否认，上海非法提供保安服务的现象依然存在，主要表现在：一是一些无经营保安服务资质的企业和个人，利用一切机会、空隙，以模糊的身份介入保安服务市场，如以安全咨询公司、劳务中介，或增加“物业管理业务”经营范围等，逃避公安机关的监管，提供非法保安服务，获取非法利益；二是一些具有自行招用保安员资质的物业管理企业，为获得丰厚利润，超出物业管理区域，擅自介入由保安服务公司经营的领域，为其他客户单位提供单一的保安服务；三是个别有经营资质保安服务公司，受暴利诱惑，超出保安服务的范畴，受雇于经济纠纷的一方，自称危机干预，以暴力威胁的方式介入他人之间的矛盾，产生恶劣的社会影响。

2．保安服务职业化基本形成，但专业化程度不高。在保安监管部门的督导下，上海保安服务业的职业化局面基本形成。但是，受制于保安服务市场形成的历史、经营环境和企业“出身”等因素的影响，专业从事保安服务的保安服务公司，在市场意识、经营策略、公司规模、服务质量等方面，均与发达国家的保安服务公司相差甚远。保安服务主要集中在技术含量较低的门卫、巡逻、守护、秩序维护等较低层次的服务内容上。保安服务的同质性现象非常突出。高技术含量的保安服务仅有少数几家保安服务公司触及，且量少面窄。

3．重业务拓展，轻质量管理。在我国市场经济尚不完善的状况下，纯粹凭借优质的保安服务水平，竞标服务项目经营权的良性竞争局面尚未形成。部分保安从业单位将拓展市场作为工作重心，精心于公关手段研究而忽视保安服务质量管理和保安服务品牌的打造。一旦竞标获得保安服务项目经营权后，便应急招聘保安员仓促上岗。保安员岗位滥竽充数现象时有发生，保安服务质量无法保证。此外，部分保安从业单位对运用保安服务质量标准管理企业意识不强，得过且过，即便出现服务质量问题，也是大事化小，小事化了，逃避客户单位的追责和公安机关的监管。

4．低价竞争争抢市场份额，侵犯保安员合法权益现象依然存在。随着客户单位公开招标购买保安服务情况的增加，部分保安从业单位为获得保安服务项目，违反上海保安服务行业协会制定的最低指导价标准，以低价竞争市场份额，严重扰乱保安市场秩序。经调查，发现以低价取得保安服务经营项目的保安从业单位，往往存在减少岗位保安员人数，违法增加保安员劳动时间，不为保安员缴纳社会保险，减少保安员福利待遇等问题，其结果是客户单位安全利益得不到保障，保安员合法权益直接遭受侵犯，埋下了影响社会治安稳定的隐患。近年来，上海已发生因劳资纠纷引发的保安员封堵居民小区、向媒体投诉等影响社会稳定的恶性事件。

5．对保安员重使用、轻培养，保安员流失率较高。目前，从保安服务公司每月上报的数据看，保安员月平均流失率在5%左右，年平均流失率超过30%。细究发现，导致保安员流失的主要原因依次为工作环境差、待遇低、工作时间长、遭人歧视和无职业荣誉感、无个人发展空间、企业无凝聚力等。而这些现象的背后，就是保安从业单位缺少企业文化和长远发展规划，漠视企业应承担的社会责任，对保安员缺少人性关怀，将在短时间内从保安员身上获得极限剩余价值作为唯一考量，根本谈不上对保安员的教育培训和职业荣誉感教育。

二、保安监管队伍情况分析

2010年1月，上海各级公安机关依据《条例》，陆续成立保安监管机构，并从其他执法岗位抽调民警建立了保安监管队伍。这支保安监管队伍素质如何，我们可以用一系列数据来说明。建立至今，他们主要完成了制定与《条例》相配套的《上海保安服务公司申请设立及备案实施办法》等六个规范性文件和《上海公安机关保安服务监督检查工作规定》等保安监管制度建设；审核审批了130家保安服务公司；审核备案了5022自行招用保安员单位；将上海22万多名保安员纳入保安服务监管系统进行监管；组织培训了11万名保安员；查处了数百起违法违规提供保安服务案件。可以说，这是一支吃苦耐劳、能征善战的保安监管队伍。但是，随着社会治安的复杂化程度和保安监管要求的提高，这支队伍存在的不足和不适应工作需要的情况逐渐显现出来：

（一）保安监管力量不足

目前上海各级公安机关专业从事保安监管的民警共85名，其中市局单位保安监管民警17名，各公安分（县）局保安监管民警累计68名。保安管理岗位民警数量与被监管的保安从业单位和保安员之比分别为1: 61和1:2703。部分公安分（县）局对保安监管工作不够重视，在岗位设置、警力配备上能少则少，能减则减，有的公安分（县）局保安监管部门仅配1至2名民警，在面临较重的保安监管任务时，警力的捉襟见肘就显现出来了。

（二）保安监管队伍不稳定，在岗民警年龄结构不合理

当然，保安监管队伍的不稳定并不是由队伍成员个人因素引起的。各公安分（县）局根据本局情况对保安监管岗位民警做适当的调整是必需的，但如果变动过快，流动过大，就会影响此项工作的连续性，隐性地损耗警力。从保安监管机构成立至今三年多时间内，17个分（县）局的保安管理科科长中有9位科长已经流动到其他部门工作。另外，笔者整体分析这支队伍，发现保安监管岗位上民警年龄结构不合理，梯次不明显，部分分（县）局保安管理岗位民警年龄偏大，青黄不接现象有所显露，影响保安监管工作的长远发展。

（三）各公安分（县）局民警之间学习交流不够

保安服务往往是跨区域的服务，不同的保安服务企业的经营模式往往存在一些差异。但是，部分属地保安监管部门受“各管一块”的习惯思维影响，导致部分保安从业单位的经营情况和违法违规信息无法从其他兄弟公安分（县）局获得，丧失对违法违规企业或个人监管和查处的机会，无意间放任了违法违规保安服务行为，保安监管易出漏洞。

（四）一些保安监管岗位民警求知欲不高，得过且过

这主要表现在：一是平时缺少对《条例》及相关法规、规章、解释的学习和研究，不理解《条例》各条文的立法意图和真实涵义；二是缺少钻研精神，在保安监管中对遇到的问题，不究问题本质，处理随意；三是工作主动性不强，拨一拨，动一动。尽管这些民警数量极少，但毕竟占据了有限的警力资源，且对其他刻苦专研、兢兢业业、任劳任怨的民警工作积极性带来一定负面影响。

三、坚持依法、科学监管，促进上海保安服务业健康发展

依法监管是前提，科学监管出效率。上海保安服务业的健康发展如果没有法律法规这把长剑，保安服务市场就会乱象横生，黑保安就会猖獗横行，人民的安居乐业无法得到保障；没有科学的监管，保安服务业的合法化、专业化和优质化发展将成为一句空话。因此，笔者结合上海保安服务业的现状，对保安监管工作提出以下建议：

（一）建设一支业精技强的保安监管队伍

1．业精技强保安监管队伍的特征。笔者认为，业精技强的保安监管队伍应有以下三个特征：一是有较高的思想政治素养，严格执法。上海保安服务市场总体来讲是健康的，保安员队伍是一支值得信赖的维护社会稳定的重要辅助力量。但随着保安服务市场竞争加剧，个别单位受利益驱使，会突破法律法规底线寻求更大的不法利益。违法违规者最大的一个特点是通过各种手段腐蚀拉拢执法监管者为其违法违规行为提供庇护。因此，保安监管民警只有具备了较高的思想政治素养，才能严格执法，严格监管。二是爱学习喜切磋，保安监管技能不断提高。学习是不断进步的阶梯，切磋是业精技强的通道。保安管理岗位民警除了钻研《条例》，在本部门民警之间互相交流切磋监管技能外，应突破上下级、兄弟分（县）局部门之间的隐形藩篱，进行既有广度又有深度的学习交流，开阔眼界，增长见识，提高发现问题和解决问题的能力。三是保安监管队伍年龄结构合理。青年民警应当业务精通，有创新精神；中年民警应当沉稳老练，稳扎稳打。从长远看，民警年龄有梯次，既有利于业务技能合力传递，又能防止青黄不接现象发生。

2．建设高素质保安监管队伍的对策。一是知人善任。单位人事管理部门应根据民警的学习经历、社会阅历、专业技能、脾气性格等个性化资料，安排其在更合适的执法管理岗位工作，做到人尽其才，才尽其用。二是建立保安监管专业化教育培训机制。要坚持通识教育和专题研究培训相结合，完善保安监管队伍专业化教育培养制度。通识教育主要是指针对新进入保安监管岗位的民警的教育，是解决“是什么、为什么和怎么做”的问题；专题研究培训是针对在岗民警开阔眼界、深化专业能力的培训，解决的是保安监管工作遇到的难点和热点问题。此外，传统的传帮带式的传承是保安监管队伍教育培训的重要途径，我们应当继续保持。三是建立规范的岗位轮流制度，稳定保安监管队伍。频繁的岗位流动反映的是浮躁的用人制度，它只会削弱警力，影响民警队伍的心态，对专业团队的攻坚克难能力形成破坏性影响。因此，建立严格限制执法管理民警轮岗和保持专业队伍稳定的制度，已是势在必行。

（二）以打促防，对违法违规行为保持高压震慑态势

成熟的保安服务市场，服务利润的取得应当是平稳、合理和持久的。通常情况下，暴利的背后往往存在违法违规行为，并粗暴地破坏成熟保安服务市场的平稳发展。依法查处不法单位和人员，就是将这些单位和个人“过滤”出来，将其清除出保安服务市场。这对其他相关单位和个人也能起到威慑和教育作用，并指导其通过合法正当途径进入保安服务市场，提供保安服务。

1．建立“发现—过滤—清除”机制，完善净化保安服务市场措施。针对当前保安服务市场中存在的各种违法违规行为情况，保安监管工作应借鉴现代法治思想，建立科学的监管方法：一是建立发现违法违规行为预警管理系统。这一系统应包含“合同备案—投诉举报—巡检监督”三方面内容。“合同备案”，就是指提供保安服务的保安服务公司通过保安服务监管信息系统终端，将保安服务合同上传至公安分（县）局信息库；物业管理企业将所签包含有保安服务内容的合同原件和复印件报至所在地公安分（县）局保安监管部门。保安监管部门可及时掌握保安从业单位的经营情况。“投诉举报”的依据是，守法的保安从业单位、客户单位和保安员是保安服务市场的主人和生力军，市场的健康与否直接关系到他们的切身利益，因此，有强烈维护保安服务市场健康发展意愿的他们，对违法违规行为有着必然的排斥力。“投诉举报”的内容是，为便于他们的投诉举报，应设立专有信息通道，将投诉举报热线电话印制在宣传材料上分发，并始终确保投诉热线的畅通有效。“巡检监督”是指，各公安分（县）局保安管理科成立一个巡检监督组（成员不少于2位保安监管民警），每周深入有保安服务的单位、居民小区进行依法巡检，发现问题，接受举报。二是接警检查，调查处理违法违规行为。保安监管部门要从违法违规行为预警管理系统发现的问题和现象，通过依法调查，甄别事实真伪，对存在的违法违规行为予以依法查处，消除不良影响，重建或恢复合法状态。对于实名举报投诉的，应将处理结果及时反馈给举报投诉人，并予以适当的鼓励；对投诉举报内容失实的，应主动与举报投诉人面谈，了解失实的原因和举报动机，并予以适当的教育。

2．快查快报，业内震慑。查处违法违规行为，除了消除不良社会影响，重建或恢复合法状态外，更重要的是使业内其他单位和个人接受教育。做好这项工作，关键在“及时”和“宣传面”上下工夫。“及时”就是要趁热打铁，绝不能让同类违法违规现象再次发生和蔓延。“宣传面”要广，要利用保安管理工作例会、保安服务行业协会网站或社会媒体等途径，及时通报违法违规行为的查处情况，真正起到查处一例、教育大家的良好效果。

3．建立信用记载档案和等级评定相挂钩机制。要根据保安从业单位的发展和个人从业经历，建立信用记载档案和等级评定资质挂钩机制。将被查处情况记载在单位和个人的信用档案上，既是对这些单位和个人的一种教育，更是对其他保安从业单位和个人的一种警示，对提升所有保安从业单位和个人职业荣誉感和责任感具有重要意义。等级评定是上海保安服务行业协会对保安服务公司的经营和管理能力综合评价手段。将保安服务公司被查处情况予以量化，并作为降级评价的重要依据，对其警示作用不言而喻。

（三）引入良性净化机制，确保高素质人员进入保安服务市场

作为一个新兴的服务市场，保安服务业的优质化发展壮大是必走的发展之路。保安服务的优质化需要一个公平竞争的市场环境和优秀保安从业人员的进入，即通过“良币”驱逐“劣币”方式，净化保安服务市场。保安监管的一项重要工作就是要把好市场入门关。一是严把保安服务公司设立申请关。评价的依据就是拟设立公司高管的保安服务经营和管理能力和拟设立公司的经营和担保实力。二是严把自行招用保安员单位备案证明发放关。为节约成本，以自行招用的方式满足保安服务的需求是自行招用保安员单位的首要考虑因素。但是这些单位有无保安服务管理能力应当成为审核的重点，即审核有无完善的保安服务管理制度和执行这些制度的专业管理人员。对于无能力管理保安员的单位，应引导督促其将保安服务交由专业保安服务公司提供。三是严把《保安员证》考证审核关。要审核拟进入保安服务岗位的人员是否满足了《条例》规定的任职条件，对不符合条件的一律将其挡在保安服务市场的门外。

（四）制定保安服务标准，促进保安服务业优质化发展

促进保安服务业优质化发展，合法化是其魂，标准化是其本。现代服务业区别于传统服务业的显著特征就是是否建立了服务标准化体系。保安服务业也不应例外，保安服务业标准是衡量保安服务业规范和成熟的重要标准，是公安机关依法监管的重要抓手，是保安从业单位质量管控的重要依据，是客户单位维护自身利益的重要保障，是保安员评价自身服务能力的对照指标。在国家尚未出台保安服务标准的情况下，制订上海保安服务地方标准显得非常迫切。目前，上海公安机关保安监管部门正在紧锣密鼓地制订保安服务地方标准。总之，保安监管部门只有对保安从业单位实行“保安服务质量目标化，保安服务方法规范化，保安服务过程程序化”全方位的监管，保安服务市场才能真正实现优质化发展，《条例》赋予公安机关的保安监管使命才能顺利完成。

Countermeasures to Supervise Security from the Perspective of Security Service in Shanghai

Tang Jun, Zhang Xin, Huang Zhongpei
(Public Order Administrative Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200002, China)

With security services opening to enterprises and individuals, to supervise the security market has become an important administrative job in maintaining social stability. Police agencies should strengthen guidance and supervision so as to ensure the healthy development of the security market.

Security Service; Supervision of Security; Countermeasure

D631.4

A

：1008-5750(2013)05-0051-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.05.010

2013-08-23 责任编辑：何银松

汤军，男，上海市公安局治安总队保安管理处处长；张欣，男，上海市公安局治安总队保安管理处副处长；黄忠培，男，上海市公安局治安总队保安管理处民警。