区域海洋环境保护的模式探析

朱建庚

（中国政法大学 北京市 100088）

在国际海洋环境保护方面，区域法律制度最先进。联合国环境规划署在区域海洋项目中明确指出“区域海洋被认为是生态系统应受保护的海洋区域，以及海岸与岛屿国家因此而受惠于国际合作的海洋区域”。由于各国的人口分布与人类活动主要集中于近海地区，沿海地带的工业化发展迅速，海洋环境问题最为严重的区域都集中在河流的入海口、封闭与半封闭海域及大陆的边缘地带，所以海洋环境问题呈现出极为显著的区域性特征，区域海洋环境保护的国际法就应运而生了。

1 区域海洋环境保护的基础

1.1 相对独立的生态系统

从整个地球来看，占据地球表面70%多的海洋是连为一体的开放系统，和整个地球的环境相互影响。但从区域视角来看，很多特定区域的海洋环境又是自成一体的，形成了各自独特的、复杂的海洋生态环境系统。在这个系统中，从初级到高级的生命形式组成一个完整的生命链体系，形成一个具有相对独立性的完整的生态系统。这种相对独立的区域生态系统为区域海洋环境保护奠定了客观基础。

1.2 区域沿岸国家的共同利益

海洋环境保护的国际法之所以能在近些年获得迅速发展，其根本原因在于其关系到各个国家的根本利益。综观整个海洋环境问题，近海水域污染显得更为严重。沿海地区的人口密度、工业活动的集中程度都比较高，用于国际贸易的国际航线与港口都增加了海洋环境的环境负担。这些因素就导致了海洋污染主要集中在海岸带或近海海域，形成极为严峻的区域海洋环境问题，损害了区域海洋沿岸国家的共同利益。在此情况下，区域海洋的沿岸国家就比较容易在海洋环境保护问题上达成一致，这样逐步形成了各种模式的区域海洋环境保护制度。

1.3 国际义务的履行

越来越多的环境问题在范围上是地区性或全球性的，因为它们影响着共同的国际领域，这就要求国家间通过广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益，海洋环境的保护问题尤其如此。为此，多数海洋环境保护公约都有关于国际合作的义务规定。如1982年《联合国海洋法公约》第12部分“海洋环境的保护和保全”在第2节专门就“全球性和区域性的合作”进行了规定，要求各国在为保护和保全海洋环境而拟订和制订符合本公约的国际规则、标准和建议的办法及程序时，应在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作，同时考虑到区域的特点。区域海洋环境保护制度恰恰可以建立起前述公约中规定的区域性合作。

2 保护北海环境的不同模式

2.1 《波恩协定》

区域海洋环境保护最早出现于北海。北海是世界海上交通最繁忙的地区，托利·坎永号事件发生后，北海国家首先作出了反应。1969年北海沿岸国签订了《在处理北海油类和其他有害物质污染中进行合作的协定》 （简称《波恩协定》），其目标是使受威胁的国家具备单独或共同反应能力，协定要求相互通报情况和制定干预方案，这样可以使国家迅速反应而且成本较小。《波恩协定》是比较早在区域海洋保护上的国际合作，是针对海洋环境的特定方面进行单独处理的模式，当时还没有考虑到海洋环境的全面问题。

2.2 保护北海国际会议

1984年，在不来梅召开了第一次保护北海国际会议，到2006年已经召开过6次，参加会议的国家有：比利时、丹麦、法国、德国、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国。它们意识到对海洋环境的损害往往是不可恢复的或是需要高昂代价和很长时间才能恢复的，因此第一次在国际层面上明确提出了风险预防原则，一致同意通过采取进一步及时的预防措施维持北海的环境质量，加强更密切的合作。北海会议通过的文件往往是宣言，本身不具有法律拘束力，与条约不同，在实践中的作用也是有限的。

2.3 沃顿海合作

北海会议文件中，每次都提到了沃顿海的保护问题，1987年和1990年的宣言还都发表了“沃顿海国家与第三次北海会议的联合声明”。沃顿海（也译为瓦登海），指的是欧洲大陆西北部到北海之间的一块浅海及湿地。北起自丹麦南部的海岸，遂向南至德国海岸后又转向西到荷兰，与北海之间有弗里西亚群岛分开。沃顿海位于近海，周边都是工业发达国家，人口密集，生态系统脆弱。

早在1978年，荷兰、丹麦和德国就建立了沃顿海保护的三方合作机制以加强对沃顿海的保护。为此专门成立了沃顿海三方政府理事会（Trilateral Wadden Sea Governmental Council）。2002年，沃顿海论坛 （Wadden Sea Forum，WSF）成立，论坛为三国关注并致力于促进沃顿海地区可持续发展的利益相关者提供了一个独立的平台，包括农业、能源、渔业、工业和港口部门的代表，可以整合跨部门的资源促进环境上友好、经济上可行、社会上可接受的战略、行动和技术的实施。

上述3个合作机制中，《波恩协定》只针对北海污染的合作，不涉及海洋环境保护的其他方面，非常狭窄；保护北海国际会议是一个相对松散的机制，每次会议的宣言并不具有法律拘束力，在实践中的效果也很有限。沃顿海三方合作从成员国及涉及海域上更为有限。上述机制在工作中有联系与合作，但仍然是相对独立的。与此相比，与北海保护有关的另外一个条约机制从机构建设和保护领域及范围上都更为广泛和有效，这就是OSPAR公约。

2.4 东北大西洋模式

东北大西洋海洋环境保护开始于1972年《防止船舶和航空器倾倒污染海洋公约》 （简称《奥斯陆公约》），1974年修订为《防止陆源污染海洋环境公约》 （简称《巴黎公约》）。这两个公约于1992年被《东北大西洋海洋环境保护公约》（简称OSPAR公约） 所替代。根据公约成立的OSPAR委员会是公约的执行机构，其目标是致力于东北大西洋及其资源的保护与保全。OSPAR委员会根据1982年《海洋法公约》规定的习惯国际法行事，承认国家在海洋上的管辖权和公海自由，承认防止和消除海洋污染以实现海洋地区的可持续管理的国际环境政策和原则。委员会的工作是通过生态方法对海洋环境中的人类活动进行综合管理，要求缔约国应该遵循如下原则：风险预防原则、污染者付费原则、采用最佳可行技术、最佳环境实践包括清洁技术。

OSPAR委员会的工作与赫尔辛基委员会、北海会议、《波恩协定》、联合国环境规划署海洋区域项目等都建立了紧密的联系。委员会积极参与其他组织和机构（如联合国大会、国际自然联盟等）举办的海洋环境问题的全球讨论，分享和交流其在海洋环境保护和资源管理中的区域办法。

3 联合国环境规划署（UNEP）区域海洋项目的模式

3.1 概况

联合国环境规划署区域海洋项目作为一项通过区域活动来实施的全球项目开始于1974年。该项目作为管理海洋和海岸资源以及控制海洋污染的一种区域性手段曾多次受到UNEP理事会的肯定。目前区域海洋项目由14个海区构成，根据其管理模式可以分为3类：联合国环境规划署直接管理的区域海洋项目、非联合国环境规划署直接管理的项目和独立项目。区域海洋项目是一项面向行动的项目，它不仅关注环境退化的结果同时也注重其原因，并且围绕一个综合途径通过对沿海区域和海洋区域的全面管理来解决环境问题。每个区域项目的核心是行动计划。行动计划通常包括以下几部分：环境评价、环境管理、环境立法、机构安排、财政安排等。由于不同海区存在着较大的灵活性，对参加国政府所关心的方面给予了特别的重视和优先。虽然所有海区的行动计划都制定成相似的模式，但不同海区的优先活动是不同的，即使是同一个海区但在不同时期，通过合并某些目标和调整另一些目标的重要性，也使得其优先行动有所不同。

3.2 地中海地区模式——巴塞罗那制度

地中海沿岸国于1976年2月16日缔结了《保护地中海海洋环境的巴塞罗那公约》，其目标本是仿效1974年《保护波罗的海海洋环境公约》，但由于地中海沿岸各国的发展水平参差不齐，公约确立了一个分为2个层次的法律制度——“框架公约和附加议定书”。

在此模式下，各方要先达成一个框架公约，该公约一般包括决策程序、机构设置、信息共享制度以及沿岸国的基本义务，国家要成为公约的缔约国就必须签署框架公约。为了使有关国家加入公约，巴塞罗那框架公约的鼓励性强于强制性。缔约国在签署框架公约时，必须至少同时签署一个议定书，并有义务在条件允许时参加其他议定书。公约在1995年6月10日修改，引入了可持续发展原则、风险预防原则、污染者负担原则等新内容。

框架公约达成后，再通过议定书的形式针对具体污染形式的技术条款或是关于海洋环境保护的特殊规则。国家可以在签署框架公约时签署议定书，如果缔约国认为议定书超越了其发展水平，也可以推迟议定书的签署。但议定书为所有缔约国确定了根据其经济能力尽快实现的目标，而且，还可以作为以后谈判的参考。同时，UNEP可以资助发展中国家采取必要的措施最终参加议定书。巴塞罗那公约明确规定，框架公约、议定书和附件是不可分割的部分。公约共有6个议定书，分别是关于倾倒、紧急情况下的污染合作、陆源污染、特别保护区和生物多样性、海底开发、危险废物越境转移等。

“巴塞罗那制度”产生了很好的效果，成为联合国环境规划署推广的典范。这些公约有的建立了常设机构，如保护黑海免受污染委员会、ROPME（ROPME海区域）、PERSGA（红海与亚丁湾），其他的则只有缔约方大会。遵循此制度已经通过了条约和议定书的其他区域海洋项目有：泛加勒比海地区、东非地区、中西非地区、黑海地区、红海和亚丁湾、ROPME海区域、东南太平洋地区、南太平洋/亚太地区。

在法律上，巴塞罗那模式提供了一个保护脆弱海洋生态系统的有效手段，而且，它还可以与其他的条约或机制相结合（如《OSPAR公约》等），这在海洋环境保护的国际法上是一个很大的创举。

4 区域海洋项目的其他模式

4.1 波罗的海模式

波罗的海在斯堪的那维亚半岛与欧洲大陆之间，从北纬54°起向东北延伸直到近北极圈的地方。波罗的海四面几乎全是陆地环抱，沿岸地区人口密集，有众多交通枢纽和工业企业，途经波罗的海水域的货物运输量占世界海洋运输总量的1/10。在经济发展的同时，波罗的海正遭受越来越严重的污染，海洋生物的生存状况受到极大威胁。面对波罗的海海洋环境的不断恶化，沿岸国家最早开始寻求海洋保护。

1974年3月22日，波罗的海的沿岸国通过了《保护波罗的海海洋环境公约》 （以下称《赫尔辛基公约》），这是历史上第一个以整个海域的海洋环境保护为主旨的条约，目前已经通过4次修订。公约的目的在于减少、防止和消除各种形式的污染，为此公约成立了波罗的海海洋环境保护委员会（称赫尔辛基委员会）。委员会为实现波罗的海地区的共同环境目标制订相应的环境政策；提供海洋环境方面的信息；建立监督机构以确保缔约国履行公约；建立协调机构以应对重大海洋事故的发生，在实践中也起到了良好的效果。

波罗的海模式和东北大西洋模式产生发展的年代比较接近，地理涉及保护的海域也相邻，参加国家基本一致，所以其保护海洋的理念、制度及模式也类似。在实践中的良好效果使其成为区域海洋环境保护的良好典范。

4.2 南极地区

南极的国际法规制是以1959年《南极条约》为主的南极条约体系。《南极条约》与南极环境保护有关的条款只有第5条，禁止在南极进行任何核爆炸和在该区域内处置放射性尘埃。随着南极活动的增多，对于南极环境及其资源的影响越来越大，国际社会通过了一系列南极环境和资源保护的法律文件。

涉及南极生物资源保护的有1964《南极动植物养护协定措施》和1972年《南极海豹养护公约》，比较全面的是1980年《南极海洋生物资源保护公约》，这是少数几个关于野生生物保护公约中在大规模的商业压力危及野生生物之前就设计保护的公约之一。公约对于南极生物资源保护的最大贡献在于建立了南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR），负责实现公约的目的和原则，管理南极周边海域的生物资源。CCAMLR采取了多项措施帮助管理南大洋海洋的生物资源，例如关闭了大多数受管控的有鳍鱼渔业，建立措施减少犬牙鱼的非法捕捞活动，以及禁止刺网捕鱼和海底拖网捕鱼作业等。但是这些管理措施还停留在发展可持续渔业的阶段，与实现“养护”还存在差距。基于目前最领先的研究成果，南极海洋联盟（Antarctica Ocean Alliance，AOA）识别出19个具有重要生态意义的地区，约占南大洋40%的海域，建议通过建立海洋保护区和禁捕保护区网络进行有效地保护。对南极地区的环境保护作出全面规定的是1991年《关于环境保护的南极条约议定书》 （以下简称《南极环境议定书》），这是目前最全面和最严格的环境保护条约。

关于南极的法律规制，最初确立的主要价值目标是和平和科学，随着人类对环境的重视加上南极环境问题的凸现，使得环境保护的价值后来居上，成为南极法律制度中的重要组成部分。南极地区的海洋保护模式与前面的北海、波罗的海、地中海都不一样。该体系以《南极条约》为核心，还包括与《南极条约》相联系却又独立的国际法文件，《南极环境议定书》第4条的规定较好地体现了这些文件之间的关系。议定书是对南极条约的补充，既不是修改也不是修正，其任何条款都不应损害本议定书各缔约国根据南极条约其他有效国际文书所承担的权利和义务。各缔约国应与南极条约体系内其他有效的国际文书的各缔约国及各相应的机构协商并合作以保证本议定书各项目标和实现，避免对实现这些国际文书各项目标与原则的任何干扰或者执行这些国际文书与执行本议定书之间的不一致性。有了这样的规定，在保证各法律文件之间的相互独立的同时，又能保证必要时的相互合作与协调。

4.3 北极地区

与南极地区不同，北极地区的主要部分是北冰洋，是一片浩瀚的冰封海洋，周围是众多的岛屿及北美洲和亚洲北部的沿海地区。根据一般国际法规则，北极地区除有关国家的陆地领土和领海外，其余部分应为沿海国的专属经济区和公海。

在区域层面，主要是环北极国家之间围绕环境问题进行的合作，如1911年《海豹保护公约》、1973年《北极熊保护协定》。1982年《联合国海洋法公约》第234条关于冰封区域的规定应当也适用于北极，“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险，而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。”

1989年9月，根据芬兰政府的提议，环北极国家加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、美国和苏联在芬兰洛瓦涅米（Rovaniemi）共同探讨合作保护北极环境。与会国同意召开主管极地部长会议来解决北极环境问题。经过几次筹备会议后，1991年通过发布了《北极环境保护战略》，签署了《北极环境保护宣言》。《宣言》明确了北极环境保护战略的目标和原则，列举了环境保护的问题及优先事项，对北极环境保护的国际机制和行动、监测和评价项目、紧急事态的预防、防备和反应、动植物的养护等都有规定。《北极环境保护战略》的发布和《北极环境保护宣言》的签署标志着北极环境保护机制的正式诞生。1996年9月环北极八国在加拿大渥太华宣布成立北极理事，作为一个高级别政府间论坛，其宗旨是促进该地区事务的合作和协调，尤其是北极环境保护和可持续发展。

北极地区有复杂的地缘政治局势，多元的利益主体（包括环北极国家、当地土著居民组织、北极地区外的国家等），和南极地区的最大区别是：南极地区是大陆，而北极区域是8个国家对陆地、岛屿主权领有的前提下，依据《联合国海洋法公约》的规定将区域划分为领海、专属经济区、大陆架和公海。简言之，北极地区的国际法地位在现行国际法制度下即可确定。如北极周边5国（丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威）2008年格陵兰岛会议通过的宣言中声明“我们认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋。”南极地区则需要特定条约制度来调整相关国家的利益。就海洋环境保护来讲，南北极地区的模式也不可套用。在南极地区，以《南极条约》为核心的南极条约体系已经形成，而在北极地区，关于环境保护，尽管有前面提及的北极环境战略和宣言共同文件，但目前仍缺少有法律拘束力的文件，统一的环境条约也很难在近期内实现。现有的法律文件由于其约束力有效，在实践中的适用效果也会受到一定的影响。

从整个海洋环境保护的现状来看，区域海洋的环境状况也并不乐观，原因无非两方面，客观上这些地区人口密集，经济发达，污染源比较多，主观上由于各国的经济发展、环境意识、环保技术和国内法律存在较大差异，有些国家还不太情愿在海洋环境保护上承担较多的义务，甚至已经承诺的国际义务也很难在国内付诸实施，这些都加剧了海洋环境保护的难度。不过区域海洋环境保护可以将生态系统作为整体来考虑，更好地综合了科学、技术和法律的最新发展；在一定的法律模式下，可以根据具体情况采取具体的制度和手段；同时还能考虑到周边沿海国的发展水平和实施法律的能力不同，分步骤分阶段地进行；正是具备了上述特点，尽管实践中区域海洋环境的保护依然存在一些问题，但这并不妨碍其成为国际海洋环境保护中最先进的制度。

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