从行政执法视角对上海市闵行区“大联动”机制的思考

李瑜青崔博

从行政执法视角对上海市闵行区“大联动”机制的思考

李瑜青＊崔博＊＊

社会管理创新实践在内涵上突出了国家、政府的角色担当，强调政府要积极适应社会发展的要求，改变原有的管理模式，构建新的机制，以促进社会民生事业的进步和发展。上海市闵行区“大联动”机制，反映了这个特点。“大联动”机制以“整合资源抓源头、服务民生谋发展、综合治理保稳定、化解矛盾促和谐”为目标，使行政执法取得多方面的有效推进。

社会管理创新 行政执法规律性 “大联动”机制

上海市闵行区“大联动”机制是社会管理创新实践有效尝试。我们有必要从行政执法效率性的提升、行政执法规范性的提升和行政执法民众幸福感的提升三个方面作一分析。

一 、提升行政执法的效率

行政执法效率的提升是法治价值的反映。所谓行政执法效率，一般指国家行政机关及其工作人员依法从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系[1]刘伟忠、张宇.行政法治与行政效率[J]. 湖北社会科学,2004，(5):64.。追求行政执法效率是法治价值的体现。有句法谚：迟到的正义非正义。因为它使受害人不能得到正义的及时救助，缺失了作为正义所要求的内涵。提升行政执法效率，其目的就在于从根本上解决行政执法的有效性，减少行政执法活动的阻力，从而确保民生事业的落实和社会的和谐稳定。这在当前极为重要。当代中国处于社会的转型期，多种矛盾突出，但原有的管理模式却存在如执法理念落后，多头执法、重复执法、执法推诿等消极现象，这种模式已明显不适应社会发展的要求。随着社会的进步发展，公民的公平意识、法治意识、监督意识得到很大增强，这些都对社会管理提出了新的要求。

关于社会管理创新，国内学界有不同的观点。有学者从公共管理领域角度做论证，认为社会管理创新是政府和社会组织根据社会运行和发展规律等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的过程[2]刘旺洪.社会管理创新：概念界定、总体思路和体系建构[J].江海学刊,2011,(5):138.。有的学者从国家与社会的关系角度，认为社会管理创新是，通过将国家的党政因素与社会力量的因素通约互补，走出一条符合中国国情的社会管理创新之路[3]张艳娥.是“社会本位”还是“党政本位”——对当前社会管理诸多理论分歧的思考[J].理论与改革,2012,(2):143.。有的学者从法治角度进行解读，认为社会管理创新本质上就是在法治框架内的社会自我完善[4]张恒山，李雅云.当代中国社会管理创新[M].北京：中共中央党校出版社,2012:39.。这些分析都很有价值，但笔者认为，必须明确社会管理创新在内涵上与社会建设的区别，它突出了国家、政府的角色担当，强调政府要积极适应社会发展的要求，改变原有的管理模式，构建新的机制，以促进社会民生事业的进步和发展。[5]李瑜青.法治在社会管理创新实践中的价值思考[J].检察风云 创新社会管理理论专刊,2012,(6).社会管理创新涉及的主体当然是多方面的，如政府、企事业单位、社会组织、社区民众等，但一定是政府起主导的作用进行观念创新、体制创新、机制创新、方法创新等，以关注民生并促进社会的和谐发展。政府的社会管理涉及大量执法活动，执法活动要突出效率。闵行区“大联动”机制的运行，体现了这个特点。

闵行区“大联动”机制就具体做法上，是把涉及原归于不同部门的民生事务统一纳入“大联动”系统，及时发现，马上立案，分头解决，监督过程。通过多元主体共同参与，统筹协调好各方面利益关系，把社会矛盾控制在源头。提升行政管理的效能，确保社会的和谐稳定。传统社会管理机制实行的是单向控制，社会管理投入资源很多，动员力度很大，但执法效果却不佳。过去的社会管理主要依赖专业化部门，各部门纵向联系紧密，自上而下进行指挥，但缺少横向之间的联系，行政机关各自为政，各部门间互相推诿扯皮现象屡见发生。“大联动”机制则打破传统的自扫门前雪的局面，建立了区、街镇、居村委三级管理网络，形成了网状化管理结构，使管理力量和职能得到有效整合和融合，提升了行政管理效能。

过去，社会管理在获取社会需求和问题信息上常处于被动状态，往往是矛盾和相关问题积累到一定程度或媒体曝光后才会引起有关部门的重视。闵行区“大联动”机制立足社会前端管理，市民可以通过“962000”热线电话或网络等途径反映需求、投诉或举报；“大联动”系统可以在第一时间受理案件，并在第一时间将所反映的问题在信息系统中生成任务单，根据案件类型和事项归属，派至相关部门或单位处理；相关部门或单位接到任务单后，立即根据要求着手开展现场处置工作；相关部门或单位及时将案件办理情况反馈给区联动中心。这样，形成了第一时间发现问题、及时处置和解决城市管理各类问题的“大联动”机制，有效提高了行政执法效率，将矛盾隐患解决在基层、化解在前端。

闵行区华翔路的改建工程是一个案例。华翔路的改建工程，使得新家弄村周边的公交站点被撤销，给大量村民的出行带来不便，村民多次向相关部门呼吁恢复公交站点，都没有结果。“大联动”系统在接到村民的反映后，立即协调建交委、运管单位、交警部门、街道和村委等进行现场办公，几天时间就为新家弄村处理好了村民出行难问题。

闵行区“大联动”机制从构建以来，两年共受理各类案事件388185件，办结373811件，办结率达96.3%，案件处理时间大大缩短，执法效率得到大幅度提升。闵行区“大联动”机制正是通过优化整合政府行政资源和人力资源，将被动处置变为主动发掘问题，有效把矛盾和问题控制在源头，使矛盾得到及时化解，问题迅速解决于萌芽状态，大大提高了城市管理的效率。

二、提升行政执法的规范

行政执法规范的提高，也是法治价值的重要体现。历史的经验已经证明，只有法治才能使一个社会和国家长治久安。强调规范性是法治的重要特点，法所具有的评价、预测、指引、教育等作用应基于法的规范性。现在正处于建设和谐社会的进程中，社会管理创新必须建立在一定权威的基础上，而依托于法治所具有的规范性这样的权威，社会管理创新才是稳定、可信的。正是在这个意义上，笔者认为社会管理创新的过程中，要高度关切社会管理的程序正当性问题，所有的社会管理行为必须严格遵守法定程序规则，以期维护法治的权威性品格[1]莫良元.社会管理创新的法治逻辑维度考量[J].求实,2012，（6）.。“依法行政是建设法治国家对政府行为的基本要求。”[2]国务院.关于加强法治政府建设的意见[S].2010-10.我国目前所倡导的社会管理创新正是在依法治国的大背景下展开的，社会管理创新必须有法律法规作保障，只有在法治理念的指导下，严格规范行政执法，才能推动社会管理创新的发展，防止公权力滥用的情况发生，才能真正实现化解矛盾和构建和谐社会的最终目标。[3]李瑜青.法治在社会管理创新实践中的价值思考[J].检察风云 创新社会管理理论专刊,2012,（6）.目前，社会管理面临的社会形势复杂多变，各种深层次的矛盾和问题浮出水面，只有强化社会管理程序规范建设，才能收到事半功倍的效果。行政执法机关只有严格依程序、规范来执法，才能有效协调社会关系、维护社会秩序、构建和谐社会。

闵行区“大联动”机制体现了提升行政执法规范的要求，行政执法规范性的提升成为社会管理创新的一个重要内容。闵行区“大联动”就具体做法上，是根据相关部门工作特色，分门别类下发规范性的指导性文件，并通过政府信息公开的制度设计为民众所熟知，形成一套城市管理大联动的工作规程，通过对其廉政情况的风险监控，预防行政权力扩张，把风险控制在源头。同时，通过部门内部考核与社会监督外部考核相结合的绩效综合评价体系，严格规范行政机关及其工作人员的执法工作。此外，为公民监督社会管理创设了一个平台，保证公民行使自己的合法权利。

莘纪苑小区窨井盖丢失的报案就是一个案例。莘纪苑小区的居民发现小区大门口窨井盖丢失形成安全隐患，便立即向民生热线反映情况。通过规范性的工作程序马上通过网站进入“大联动”板块，居民可以查询受理情况，工作进度，办理事项的基本过程等。事情办理完毕，网站系统显示“莘庄镇已派出工作人员修复了丢失的窨井盖，安全隐患已排除”。“大联动”机制通过规范化运行，使权力暴露于阳光下，公民也自然参与到了对权力监督过程。

在“大联动”机制规范化运行中，特别值得一提的是其建立了一种行之有效的绩效考核评估系统。过去，在社会管理过程中，管理权和监督权不分，相关部门既是管理者，同时也是监督者，缺少独立的绩效考核体系，行政部门执法的规范性不高，甚至存在行政部门不作为的问题，有些工作人员漠视社会公共利益，对市民的举报和投诉无动于衷、置之不理。正如运动员不能兼任裁判员，行政执法的效果如何，不能只由行政执法部门自己来评价。闵行区“大联动”机制则建立了一种内部考核与社会监督相结合的绩效评价系统，使管理和监督相分离，促使相关部门及其工作人员切实履行自己的义务、责任，推动各部门持续不断地改进绩效状况，为实现和谐

2社会提供持久的动力来源。

公民参与是现代民主政治制度下的一项基本的公民权利，只有公众参与到政府绩效评估中，才能真正推进社会主义政治文明建设，这也是我国政治体制改革深入发展的迫切需要[1]王强.政府管理创新读本[M].北京：中国人民大学出版社，2006：211.。闵行区“大联动”正是提供了公民参与社会管理的平台。市民通过民生热线“962000”电话提交咨询、投诉和意见建议后，“大联动”平台可以及时给予市民电话反馈，市民自己也可以通过网站系统查询所反映事件的办理状态、办结时间、受理单位等情况，并对办理结果作出满意度评价，同时可以了解相关部门、单位的工作绩效状态，针对各部门、单位的依法行政情况提出个人的建议和评价。这些评价结果和建议大大调动了各相关部门及其工作人员的积极性，对提升社会管理水平与行政执法的规范性具有巨大的促进作用。执法机关及其工作人员只有接受社会公众的监督，才能真正提高社会管理的水平和效率，减少工作的失误，真正保证其执法公正廉洁。

现阶段，我国行政执法存在诸多问题，严重影响了政府的权威和民众对政府的信任度。为规范行政执法，闵行区将依法行政工作规程、廉政风险监控内容融入大联动机制，按照合法、公正、规范的原则，完善行政执法体制，使其权责明确、行为规范，使执法机关及其工作人员严格遵守行政执法程序，做到有法必依、执法必严、违法必究，按照程序行使权力，才能保证执法行为公正合理，真正做到“情为民所系, 权为民所用, 利为民所谋”。

三、行政执法突出民生幸福

行政执法过程中突出民生幸福也是法治价值的重要表现。所谓民生幸福，是民众对于自身生存、生活、生计诸方面状况感到满意、快乐和愉悦的积极稳定的情感体验[2]王忠武、许静.民生幸福影响机制与社会管理体系创新[J].山东大学学报（哲学社会科学版）.2012,(5).。突出民生幸福，提高人民生活幸福指数不仅是人类活动的动力，也是法治价值的体现。建设社会主义法治国家，其实从根本点而言，就是为了造福于人民，维护好、发展好最广大人民的根本利益。而依法进行社会管理创新，自然其立足点也在于保障公民的基本权利，注重每一个公民的实际权益的落实，化解社会冲突，形成良好的社会秩序。因此，习近平同志指出，“加强和创新社会管理，要同做好群众工作紧密结合起来，把群众工作贯穿到社会管理各个方面、各个环节，从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。”社会管理的本质是对人的管理和服务，这决定了社会管理创新必须坚持民本思想，在实际工作中发挥人民群众的主体地位，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为社会管理的价值追求。

闵行区“大联动”机制的运行，体现了以保护公民权利为根本，防止权力滥用，提高管理水平和服务水平，最大限度减少不和谐因素，以使执法活动取得更好的社会效果，真正做到执法利民、执法为民，更好地参与到构建和谐社会的进程中。就具体的做法而言，它在行政执法中不仅关注民生的常态化管理事务，更加强了涉及民生的社会应急管理事务。“未雨绸缪”、“居安思危，思则有备”、“凡事预则立，不预则废”均对应急管理作了精辟的阐述，有备才能无患。应急管理能力是政府社会管理能力的集中体现，也是执政能力的重要体现。闵行区“大联动”机制做到在城市日常管理中平战结合，建立起良好的应急处置工作条件，实现日常管理和应急管理有机统一，静态管理和动态管理有机统一。

查获非法运营液化石油气钢瓶的中转窝点就是一个案例。一群众通过拨打“962000”民生热线电话举报，发现在光××路附近存在一个非法运营储存液化石油气钢瓶的中转窝点，民警经过三天的守候伏击，在1月7号凌晨四点当场查获非法经营的液化石油气钢瓶117个，闵行区燃气办和公安部门的联合执法,有效防止非法液化气流入市场，消除很大的安全隐患。正是在闵行区联动中心的协调下，各部门的联合执法关注群众安危，把突出民生幸福落到实处，常态和应急管理的有效结合使社会管理活动高效运转，临危不乱。

民众不仅是社会管理的对象，同时也是社会管理的主体。“大联动”机制在突出民生幸福上还反映在让民众积极参与到社会管理的建设中。建立了民众参与管理的统一平台，在日常生活中，遇到或发现政策咨询、社会保障、物业维修、市容环境、食品卫生、公共安全等方面问题时，民众可以24小时通过“962000”热线电话或登录闵行区政府网站进入“大联动公开”栏目进行反映，使行政机关能及时倾听群众呼声，有效地保证了民众对城市管理的知情权、参与权、监督权。闵行区民众还可以利用网络查询、在线访谈、热线电话等方式，直接参与城市管理，直接评判执法质量优劣，充分调动多元化主体参与社会管理，提升了社会协作和民众参与水平，畅通了民众参与社会管理的渠道。我国宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，政府机关由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。闵行区“大联动”机制的推行所体现的内容，反映了党和政府社会管理创新实践的要求。■

*李瑜青，华东理工大学法学院，教授，博士生导师。

**崔博，华东理工大学法学院硕士研究生。