城市群发展中的同城化策略探析——以省会城市群发展为例

王佃利，杨 妮

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

一、大都市城市群经济圈建设与同城化策略

(一)同城化问题出现的背景

一般，当城市发展速度达到一个临界值，就会产生新的合理的空间发展战略。在区域的重要性日益凸现和地方政府的自主权日渐变大的现实背景下，在不断提倡可持续发展的今天，如何制定一种适合城市自身条件的发展战略成了各个城市面临的主要问题。［1］而“行政区划”作为扩大城市空间规模和协调大都市区问题这一常用手段受到质疑和越来越多阻碍，面临这种情况，很多城市相继提出了“同城化”或者“一体化”发展战略。(1)同城化一般较早出现在省会城市及其周边，人们熟知的广佛、沈抚、西咸、乌昌、长株潭等都是以省会城市为核心城市发展的同城化。同城化对于大都市经济圈建设有重要意义，具体来说:同城化建设是大都市经济圈建设的关键性起步阶段;同城化建设有利于主次分明、循序渐进推进大都市经济圈建设;同城化建设中快速交通网的完善，现代信息沟通共享平台等的建设是有力推动大都市经济圈建设的必要前提。［2］综合来说，同城化是城市发展到一定阶段新的空间发展要求，是提升城市竞争力的现实需求，是行政区划调整限制下的一种策略，是大都市经济圈建设特定阶段的必然要求。

(二)同城化的内涵与意义

同城化并不是从西方引进的概念，而是在我国城镇化发展的实践中提出的。2005年在《深圳2030 城市发展策略》中首次提出同城化的概念。［3］作为一种新的研究趋势，学术界对“同城化”的理解也不尽相同。有些学者认为同城化是一种策略，例如，高秀艳等认为同城化旨在打破传统城市之间行政分割及保护主义限制，实现资源共享、统筹协作，提高区域经济整体竞争力，是一种发展战略［2］;有些学者认为同城化是一种实践，例如，邢铭认为同城化是一种现象，并表现相邻城市间通过经济要素的共同配置，形成高度协调和统一的机制，共享城市化的发展成果［4］;桑秋等认为同城化是指相邻城市空间一体化、经济一体化和制度一体化的地域过程和现象，是城市相互作用的一种新模式［5］;胡兆量则认为同城化既是观念，又是实践，并且是捆绑在一起的命运共同体、利益共同体［6］。纵观这些不同观点，不论同城化是一种发展策略亦或是实践，他们都认可同城化具有一定的距离门槛、较强的经济联系性、一定的经济差异性、产业结构互补性以及人文历史相似性的特点。

本文认为“同城化”是区域经济发展过程中，为打破传统的城市间的行政分割和地方保护主义限制，促进区域市场一体化，产业一体化，基础设施一体化，从而使各个生产要素快速流动、有效配置，使居民对原有属地观念的逐步淡化与弱化，以共享同城化所带来的发展成果、实现公共服务的均等化，最终打造可持续的区域城市的一种发展战略。同城化是区域统筹发展的要求，其外部特征是区域内城市的社会经济发展逐渐突破地理边界限制，出现一体化融合的趋势［1］，最终状态更侧重于同质化的社会发展态势，从社会功能优化的角度强调居民对原有属地观念的逐步淡化与弱化，以共享同城化所带来的发展成果、实现公共服务的均等化为目标。［7］

二、省会城市群经济圈中的同城化发展要求

省会城市群经济圈是以省会济南为核心，与淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州等周边6 市组成的圈层区域。区内有52个县(市、区)，总人口3348万，占全省的34.7%;面积52075.6 平方公里，占全省的33.2%。［8］。2004年5月，济南市委八届三次全委会议上提出:“努力构筑以济南为中心的省会城市群，逐步形成优势互补的济南经济圈”。这是最早提出省会城市群经济圈(2)的有关论述。2007年《济南都市圈规划》以规划的形式明确了省会城市群经济圈的构成以及相关的具体规划措施和目标。

(一)省会城市群经济圈的发展定位与挑战

省会城市群经济圈以七市产业及城镇现状发展优势为基础，继续扩大城镇及产业发展规模，建设综合化基础设施网络，强化都市圈经济联系，完善大中小城镇体系，延长产业链，扩大对外开放，提升自主创新能力，并通过城乡统筹和区域协调，集约利用各种自然人文资源，保障区域生态环境可持续发展，在“市场主导、政府推动、多主体协调、政策保障”的运作机制下，通过15年的努力，将其建设成蕴育齐鲁、开放创新的文化型都市圈;山水新生，生态宜居的环境友好型都市圈;环渤海经济发达地区联结三角区、面向中原腹地的枢纽型都市圈;依托半岛城市群，辐射黄河中下游的强势龙头;环渤海两翼具有国际竞争力的基础产业、先进制造业和服务业中心。［9］

从全省来看，省会城市群经济圈与半岛城市群、鲁南城市带形成了全省的“一群一圈一带”的空间结构，同时全省“一体两翼”的总体战略布局，“一体”是指以青岛为龙头，以青岛、济南两大中心城市为支撑，主要由半岛城市群和省会城市群经济圈两大板块组成的区域。其中半岛城市群和济南都市圈规划是支撑“一体”的两个重要规划，共同使“一体”成为引领和带动山东发展的主要发动机和增长极。

从2007年省第九次党代会报告提出“促进济南省会城市群经济圈加快发展”已逾5年，《济南都市圈规划》实施如今已进入第二个阶段，取得了一些成就，但同时面临诸多问题，在“十二五”规划进入承上启下的关键时期，在《全国促进城镇化健康发展规划(2011—2020年)》将要公布之际，蓄势已久的济南省会城市群经济圈必将迎来新的挑战和发展契机。当然抓住发展契机必不可少的前提就是明确面临的困境:

1.省会城市群经济圈内部各城市难以有效整合，地方保护主义倾向仍然存在

省会城市群经济圈涉及到7个地级市，客观上整合难度大，加之事实上并没有建立起有效的区域协调机制，因此大大影响城市群经济圈的健康发展，造成区域政府资源配置的低效率状态和争相瓜分区域利益的局面。各城市在发展战略上都一定程度上加强了与中心城市省会济南的互动发展，加强了与济南以交通路网为重点的基础设施联系，济南的商业连锁已经逐步进入各城市，重点优势企业的联合、人才交流等也有进展。但圈内各城市不同程度地存在市场准入、质量技术标准、行政事业性收费、户籍制度等形式的地方保护，市场建设的总体水平不高，结构和分布不合理，资金、技术、劳动力等生产要素的市场优势不能互补，集聚和扩散效应不明显。

2.省会城市群经济圈中各城市的产业分工不明确，产业链尚未形成

经济圈内产业结构雷同(济南与六市产业结构相似系数大体在0.7—0.95)，产业互补功能较弱，各市与省会城市群总体产业结构同构性明显，相似性都在0.8 左右，地域分工不明确。经济圈内各市产业结构层次不高，产业结构调整和升级的压力较大。第一产业比重较大，该区域农业大区相对集中，农业基础设施相对薄弱，比较劳动生产率低，农民收入增长缓慢。第二产业整体素质和竞争力不强，支柱产业和骨干企业尚未形成带动优势，集中度低，关联度弱，高新技术产业比重小，产品总体水平档次较低，能参与国际竞争的名牌产品较少。第三产业仍以传统服务业为主，现代服务业发展滞后。国民经济信息化进程不快。经济外向度不高，国际市场竞争力不强，利用外资大项目、高新技术项目偏少。中心城市的产业集聚和辐射能力不够强，与周边地区产业发展的联系度有待提高。济南作为区域经济的中心城市，目前其带动区域产业整体发展的能力明显不足。

3.生产要素瓶颈突出，基础设施一定程度上成为进一步发展的障碍

城市群经济圈的土地和环境指标基数小，节能减排任务重，人多地少的矛盾突出。基础设施是经济圈稳步发展的基础，目前各城市都加强了与济南的交通路网联系，但是仍呈现出交通设施建设不平衡，互联互通程度较低等现状，目前还没有城际轨道交通，高速、一级公路仅占总里程的4.3%，省国道占总里程的9%，而且存在断路，部分县乡公路破损严重等情况。

总结来说，省会城市群经济圈还主要停留在行政性区际关系，市场性区际关系还不紧密，以致经济圈内因利益导向而难以实现资源优化配置和经济融合。因此，省会城市群经济圈发展“同城化”非常必要且迫切，而济南和莱芜基本满足同城化发展的距离门槛、较强的经济联系性、一定的经济差异性、产业结构互补性以及人文历史相似性等基本条件，可以作为省会城市群同城化的一个试点。

(二)济莱同城化必要性和意义

事实上，省会城市群经济圈已经迈出了“同城化”的步伐，2013年1月25日，姜大明省长代表省政府向十二届人大一次会议作了政府工作报告，报告中讲到“出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见”，这意味着酝酿多时的济莱协作区正式推行。从GDP 上衡量，莱芜是省会城市群经济圈中最落后的城市，到2011年末是全省唯一一个GDP 总量还不足1000亿(611.88亿元［8］)的地级市。可以推断，济莱同城化是省会城市群经济圈的新进展，更重要的是一个有益的尝试。这将正式开启省会城市群经济圈同城化的时代。

济南作为省会城市群经济圈的中心城市，目前其带动区域产业整体发展的能力明显不足，济莱同城化将为济南增加100 多万人的市场和新的发展空间，而莱芜不仅是旅游承接，从产业到教育，从交通到服务，未来莱芜将与济南同城发展，同步发展。这对于济南来说，满足了其寻求新的发展空间的要求，有助于其突破生产要素的瓶颈，从而发挥中心城市的产业集聚和周边辐射效应，起到支撑、带动、服务和示范等多重作用;对于莱芜，将承接济南的产业转移，在教育、交通、服务等多个方面与济南同城发展，促使其经济快速发展，基础设施完善，享受同城化的成果;对于整个省会城市群经济圈，将是一个发展的契机，以此为突破口做大做强中心城市，促进产业结构优化，进而辐射带动周边城市。

三、济南省会城市群经济圈的同城化策略

济南省会城市群经济圈建设迈入第二阶段，即2011年—2020年，将都市圈建成功能一体化发展、城乡基础设施和社会财富相对均衡、地区生态与资源环境互为协调、人文氛围浓郁、经济实力强大的网络化城镇密集区域和环渤海地区基础产业与制造业基地。而事实上第一阶段的任务(3)还未完全完成，为此2013年推出了济莱同城化的举措。那么济莱同城化应如何推动，如何更进一步地推动省会城市群经济圈更大范围的同城化?

(一)省级推动，统筹规划，科学定位，打造可持续的区域城市

同城化实施效果往往与省政府推动力度相关，长株潭自1985年提出同城化意向，到2000年，由于省政府不重视，一个有力的协调小组一直没有建立，虽然签订了一系列协议，但都未能有效落实，2005年之后，长株潭同城化受到省政府大力支持而快速推进。济莱同城化的有力推进有赖于省政府的重视和支持，通过“出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见”，建立相应的指导机构，统筹规划，明确省会城市群经济圈的发展定位即文化型、环境友好型、枢纽型、黄河中下游的强势龙头和具有国际竞争力的基础产业、先进制造业和服务业中心，确定济莱同城化在省会城市群中的作用即以此为突破口做大做强中心城市，促进产业结构优化，进而辐射带动周边城市，最终致力于打造可持续的区域城市。总结来说，省级政府推动的主要任务是明确要“做什么”。通过统筹规划，逐步打破市场准入、质量技术标准、行政事业性收费和户籍制度等形式的地方保护;科学定位，明确不同城市在城市群中的产业分工，强化济南中心城市作用，逐步形成区域产业链。

(二)市级落实，理念变革，形成有效的合作机制，建立常态的领导会晤机制和框架协议

同城化建设推动力的核心就在于有效的合作机制，必须从原有“地方城市行政”到“区域城市行政”，“单一管理”向“多元治理”理念转变，［10］，即不再是各个城市各自为政，而是以区域为一个整体进行规划和决策。可以借鉴当前发展较好的广佛同城化的做法，它在合作过程中建立了一套合作机制，其内容包括:领导机构(由两市市委书记、市长成立四人领导小组，负责重大事项的决策和协调);市长联席会议制度;专责小组(城市规划、交通基础设施对接、产业布局及环境保护规划);新闻发布制度(《广佛同城化建设合作框架协议》对新闻发布会制度做出了明确规定:由两市政府新闻办牵头，两市分别成立新闻发布工作小组，各自确定新闻发言选，不定期发布广佛同城化建设的权威信息);广佛同城化发展论坛等。此外，广佛同城化一个重要的合作机制是签订框架协议［1］，通过协议明确合作的责任划分、目标和推进的措施。与国内其他区域的合作机制相比，广佛同城化合作机制更有实际内容，更具体。［11］

对于济莱同城化，应当成立由济南、莱芜两市领导组成的领导小组，定期进行领导会晤，并通过签订框架协议确保各项合作的落实，对于不同的项目可以成立相应的专责小组确保项目推进落实。同时在省会城市群经济圈范围内举办区域合作发展论坛，促进整个经济圈的同城化，建立专门的济莱同城化信息发布机制。通过领导小组(决策)，定期会晤或联席会议(利益协调机制)，专责小组(实施)，区域发展论坛(绩效评价和智囊)以及新闻发布(互动、反馈和监督)的合作机制等建立将构建起济莱同城化决策、协调、实施、沟通等多个渠道和平台，促使同城化建设有序推动。市级的合作机制主要是完成“怎么做”。

(三)激励市场主体的参与，促进市场性区际关系发展

省级重视，市级合作机制的建立最终都要付诸于同城化的具体措施，要实现济莱同城化在省会城市群中的作用即以此为突破口做大做强中心城市，促进产业结构优化，进而辐射带动周边城市，最终致力于打造可持续的区域城市。当前应该重点推进哪些方面，又如何让政府之外的其他主体参与进来，促进市场性区际关系的形成与发展?

首先，需要做的就是完善相关的基础设施，使各个生产要素的快速流动成为可能，从而促使不同产业在政府产业规划和相关激励措施的指导下进行优化配置。具体而言完善相关的基础设施即主要是交通路网的建设和基础网络通讯设施的完善，以及进一步的金融服务设施的一体化建设，从而保证实现人流、物流、信息流和资金流等生产要素的快速流通的“硬件”基础。

其次，在基础设施完善的基础上，需要通过市级合作机制作用比如签订框架协议促进基础设施服务一体化，即实现不同城市在交通、网络通讯以及金融等方面的服务一体化，逐步实现提供真正的同城化体验。

最后，推进管理的一体化，这主要需要上级(省政府层面)部门协调和整合，结合实践经验，推行一体化的管理方式，破除原有不同的市场准入标准，不同的绩效考评方式等，实现真正的同城化。当然这三个方面也不一定需要完全按照从设施到服务再到管理的顺序推进，可以根据实际的动力和阻力寻找突破口，一般情况下基础设施是同城化的基础，需要优先完成，但管理方式的同城化实现可以有力的推进基础设施和服务的同城化。

当交通、网络通讯和金融的基础设施、服务以及管理都逐步实现同城化，这将是对各个市场主体最好的激励，大市场的形成将是必然的结果。

结语

同城化的核心和目标在于打破传统的城市之间行政分割和保护主义限制，促进区域市场一体化，产业一体化，基础设施一体化，以达到资源共享，统筹协作，提高区域经济整体竞争力。因此，推进同城化的任何策略或措施都应该以此为目标，但同时必须要秉承新型城镇化倡导的以人为本，科学发展，集约高效等理念，注重文化、公共服务、社会保障等方面的提升，警惕“杀鸡取卵，涸泽而渔”、城际污染和“先污染，后治理”等短视的做法，使居民对原有属地观念的逐步淡化与弱化，共享同城化所带来的发展成果、实现公共服务的均等化，最终打造可持续的区域城市。

注释:

(1)同城化与一体化在本质和目标上是一致的，且相关案例都体现了区域协调发展的战略。因此，笔者将同城化与一体化统称为“同城化”。

(2)济南都市圈又称山东省省会城市群经济圈，现在更多称为济南省会城市群经济圈或简称省会城市群经济圈。

(3)第一阶段任务即2006年—2010年，将都市圈建设成为核心城市金融及区域管理服务功能强大、核心区制造业发达并一体化发展、都市圈各级城镇规模及竞争力明显增强、区域生态环境不断优化、综合基础设施网络完善、都市圈协调机制基本建立、健康化发展具有一体化倾向的城镇密集区域。

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