科学发展观视阈下乡镇政府绩效考核制度创新探索——以徐州市乡镇分类考核制度为例

白现军

(江苏师范大学法政学院，江苏 徐州 221116)

中共十八大报告明确提出，全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这为当前和今后一段时期各级政府贯彻落实科学发展观和深化政治体制改革指明了方向。乡镇政府作为最基层政府，直接服务于基层百姓。加强对乡镇政府贯彻落实科学发展观的能力和效果考核，对服务型政府建设和社会主义新农村建设都具有重要意义。江苏徐州在科学发展观指引下，从本地实际情况出发，创新乡镇考核模式，实施乡镇发展分类考核，引导乡镇根据自身实际走特色发展、科学发展之路。作为一项创新型的政府绩效考核制度，了解其实施背景，调研其实施效果，总结其成功经验，同时发现其实施过程中存在的问题并提出合理的改进对策，既有利于推动徐州地区各级政府深入贯彻落实科学发展观，也能为其他地区地方政府优化政府绩效考核制度提供有益的探索。

一、徐州市乡镇分类考核模式的成功经验

(一)考核对象:划分类别，同类竞争

这是分类考核制度最显著的特征。基于对传统乡镇考核模式弊端清醒而深刻的认识，徐州市委、市政府在科学发展观的指引下，从本地区实际情况出发，创新乡镇考核模式，实施乡镇科学发展分类考核。该考核体系突出了两个鲜明导向，即分类发展和科学发展。市委、市政府按照全市镇域功能区总体规划，结合各镇资源禀赋及发展实际，将114个镇和2个办事处按照城市综合发展类、优化工业发展类、鼓励工业发展类、限制工业发展类和禁止工业发展类等五个类别，分别建立考核指标体系，明确设置考核权重，横向跟同类镇比，纵向跟自己比，引导乡镇根据自身特色走科学发展之路［1］。新的考核体系进一步增强绩效考核工作的针对性、准确性和科学性，在考核对象分类、内容设置、方法运用等方面进行了积极探索，收到了较好的效果。

(二)考核内容:大类相同、小项各异

为全面反映政府绩效，徐州市共设置经济发展、城镇建设与管理、改善民生三大块考核内容，全面覆盖了乡镇的主要工作。从表面来看，每个类别的乡镇都考查相同的项目，但在二级指标上各乡镇有很大差别。优化工业发展类和鼓励工业发展类的考核指标有19 项。适用这些指标的乡镇有着相对较强的经济基础和较好的资源禀赋，适合走工业型的发展道路，因此它们要对现有产业进行优化，并发展工业产业。限制工业发展类和禁止工业发展类虽然考核指标都是17 项，但是内容差别很大。对于限制工业类的乡镇，考查侧重于其设施农业、生态休闲农业。对于禁止工业类的乡镇，则重点考查其旅游产业、景区建设等内容。这使专项实绩考核的内容更加贴紧各乡镇实情，实现市委、市政府工作重点与不同类别乡镇实际的有机结合。

(三)考核权重:赋分合理、符合实际

科学合理的考核指标体系不仅体现在考核内容方面，还体现在对不同考核内容所占比重设置方面。徐州市乡镇科学发展的考核指标主要围绕三大块内容进行，经济发展占比55%，城镇建设与管理占比20%，改善民生占比25%，体现出经济发展是考核主体，同时兼顾对城镇建设和改善民生的考核。对各板块内容进行的细化考核也各有侧重，如同样是考核经济发展板块中的设施农业项目，限制工业类的乡镇占比15%，禁止工业类的占比10%，鼓励工业类的占比6%，优化工业类的则占比4%。再如对旅游景区建设内容的考核，在禁止工业类的乡镇中，该项内容占比12%，而在其他类别的乡镇中则没有这样的考核项目。这样的考核权重，总体来讲做到了赋分合理、符合实际。在相当长的一段时期内，经济发展应该在考核体系中居于主体地位。随着城乡一体化进程和新农村建设进程快速推进，经济发展所取得的成就最终要体现在城镇建设和改善民生方面，所以城镇建设和改善民生也必须被纳入考核体系。这样的赋分方式和公式计算，尽量做到与各类乡镇工作侧重点相一致、与各项工作的难易度相吻合，体现了因地制宜和差异发展，有效引导了经济、社会、政治、生态的协调发展。

(四)考核结果:综合运用，多维激励

对乡镇政府绩效考核的目的之一在于通过考核引导干部行为。为维护绩效考核工作的权威性，徐州市委、市政府把考核结果与干部使用、优劣奖惩相对接，实行“多维激励”:一是精神激励机制。根据各乡镇(街道)年度考核总分高低，按照类别评出一、二、三等奖，发文公布并召开专题大会进行表彰，使先进乡镇获得高度的政治荣誉感。二是物质奖励机制。如2011年度获得一、二、三等奖的乡镇分别获得8 万、6 万和4 万的经济奖励。通过阶梯递减方式进行物质奖励，极大调动了乡镇的工作积极性。三是政治激励机制。徐州市在推行新的考核体系后，特别注重将考核结果运用在干部选任工作中。对于获得一等奖的乡镇，其党委书记符合干部任用条例基本条件的，综合考虑干部的资历、经历情况，严格按照干部任用程序，明确为副处级干部。

二、徐州市乡镇科学发展分类考核模式的实施效果

(一)有力推动徐州地区乡镇政府贯彻落实科学发展观

作为最基层的政府，乡镇政府应该如何贯彻落实科学发展观，是很多乡镇领导高度关注的问题。推动乡镇科学发展，不仅关系到领导干部的个人利益，也关系到整个乡镇政府领导班子的整体利益;不仅关系到当前利益，更是关系千秋万代的长远利益。徐州市所实施的乡镇分类考核制度中五种类型的划分，既注重发展工业，又坚持农业基础地位;既重视经济发展，又重视环境保护;既重视工业化发展，又重视城镇化建设。综合发展型对应优化开发区域，工业主导型对应重点开发区域，农业生态型对应限制开发区域。这明确了各乡镇的定位和发展重点，使乡镇干部牢固树立起了科学的发展观，进而有力支撑经济社会的差异发展、协调发展和可持续性发展。

(二)有力引导乡镇找准发展方向和目标

以前的乡镇政府考核采用“一刀切”模式，所有的乡镇采用一把尺子来衡量。这就导致乡镇无法结合自身实际科学发展，发展过程中目标缺失、思路模糊，许多工作都是在人云亦云中前进。而分类考核能够引导乡镇把主要精力放在市委市政府中心工作和自身优势产业上来，激发出乡镇的活力、部门的活力，并汇聚成推进全市工作的强大合力，形成“专项带常规、常规促专项，乡镇带部门、部门促专项”的良好局面，并实现以重点工作的突破带动全局工作的有效开展。在分类考核制度的引导下，徐州各乡镇发展方式转变明显加快，一批各具特色的镇域主导产业发展壮大，形成了利国钢铁、官湖板材、青山泉冶金、杨屯稻米加工、沙集板材家具等一批特色产业板块。与此同时，有53个镇农民人均纯收入超过全市平均水平，其中超万元的达到16个。这是地方政府贯彻“两快两带三先”和服务江苏实现“两个率先”的重要体现。

(三)有力推动区域经济快速发展

在资源和环境面临巨大挑战的时代背景下，地方政府再也不能沿用过去的粗放式思维发展地方经济，这已成为世界各国的共识。这就要求地方政府必须从制度创新、科技创新、管理创新角度，寻找到新的经济增长点。从一定意义上说，乡镇分类考核已经在县域经济一盘棋的大局下，实现了“优化资源要素配置、统筹区域协调发展”的功能。作为区域经济重要组成要素的乡镇政府，在科学发展观的指引下，找到一条适合自身实际的发展道路，无论对于乡镇政府自身而言，还是对县域、市域、省域经济发展而言，都具有不可低估的作用。2012年徐州市镇域综合实力大幅攀升，GDP、一般预算收入同比分别增长30%和33%，财政总收入超亿元镇达到31个，一年增加7个。在第十一届全国县域经济百强榜中，铜山、邳州等位列其中，沛县等大幅提升了名次，新沂首进排行榜。县域经济的强劲发展与镇域经济迅速增长密不可分，而这一过程中，乡镇科学发展的分类考核制度创新，应该说是功不可没。

(四)有效激发了乡镇领导干部的工作积极性

徐州市委坚持把乡镇科学发展分类考核与干部选拔使用有机结合，对获得一等奖的镇(办事处)党委书记，符合党委书记任职年限要求，符合干部任用条例的基本条件，按照干部任用程序，适时明确为副处级。2010年度获得一等奖的24个镇，经组织部考核有11个镇党委书记明确为副处级。考核带来激情动力，标杆引领追赶跨越。去年高配的11 名镇党委书记，既有铜山利国、沛县大屯等一批传统的“强镇”书记，也有邳州邹庄、贾汪江庄等一批过去“名不见经传”的乡镇书记［2］。但是晋升为副处级干部并非意味着一劳永逸，徐州市《乡镇科学发展分类考核实施细则》规定:“明确为副处级的镇(办事处)党(工)委书记，原则上在现职岗位上应任满5年;党(工)委书记明确为副处级的镇(办事处)，在之后连续两年的考核中至少应有一年获得一等奖，否则将取消党(工)委书记提拔的职级。”这种新型的考核制度，对乡镇领导干部而言，既有动力，也有压力，有效激发了乡镇干部的工作积极性和主动性。

(五)有力推动徐州地区民生改善工作与和谐社会建设

徐州市在分类考核中，将改善民生、促进社会和谐作为一项重要工作列为专项考核内容。在这一考核指标引导下，乡镇政府着重在社会治安综合治理、医疗教育、公共公益等民生实事工程上创新思路、破解难题，建设了一批集商贸、教育、卫生、娱乐等公共设施齐全、环境优美的新街区，逐步改善城乡居民居住环境;加快农村道路畅通工程建设，改善农村居民出行，进一步推进农村改水、改电建设等基础设施配套工程;进一步健全信访突出问题及群体性事件处置机制，通过实行领导干部接访下访制度和市领导包案责任制，较好解决了一批信访突出问题。应急管理体制机制逐步完善，安全生产和食品药品安全工作不断强化，“平安徐州”、“法治徐州”建设深入推进，确保了社会大局稳定。将改善民生与和谐社会建设纳入考核指标并加大考核力度，有效破解民生难题，减少社会矛盾，提高了老百姓的生活幸福指数，促进了社会和谐发展。

三、徐州市乡镇科学发展分类考核制度的完善思路

(一)建立政府和社会民众共同参与的多元主体考核机制

当前的分类考核制度，主要是按照考核指标体系，经过县区填报、市部门复审、市考核办审核、公示等程序，评出乡镇科学发展分类考核名次。这种政府绩效评估是一种“上级考核为主，自我评估为辅”的政府内部评估，评估主体较为单一，公民和独立第三方组织参与评估仍不充分。这种内部评估带有唯上导向，容易导致一些地方政府以上级而非公众满意为标准，只唯上不唯下、只唯虚不为实，进而导致实践中出现的虚假评估、评估走过场、评估与公众利益背道而驰等不良后果发生。

对地方政府绩效状况的评定、判断与测量工作是一项复杂的工程。由上级考核、同行评价与自我测评为形式的政府评估在自我检查、纠错促改上有一定优势，但政府内部的自我评估难免有失客观与公正，评估易流于形式。由公民作为评估主体，体现了公共部门绩效管理的核心准则，体现了顾客满意的服务取向，这也是新公共管理运动的一个基本特征，但往往缺乏评估专业性［3］。第三方评估组织具有评估独立性、客观性与公正性优势，但目前发展尚不充分。由于任何一个评估主体都有其他评估主体不可替代的优势，也有其自身难以克服的缺陷，所以评估主体多元化成为地方政府绩效评估变革的趋势。徐州市的乡镇分类考核应在加强市委市政府督查室督查的基础上，将考核的原则、标准、方式、结果、整改建议等公之于众，鼓励社会团体、专家学者、商业组织、社区机构、普通民众的积极参与和监督，从而使绩效考核由传统的单中心考核模式向倡导参与、协商和合作的多中心考核模式转变，由封闭的考核体系向开放的考核体系转变，实现考核效益的最大化。

(二)针对不同类别的乡镇，设计不同的考核内容和考核重点

我国地方政府绩效评估处于探索过程中，科学合理的地方政府绩效评估体系设计不可能一蹴而就。同时，各地的差异性决定了难以设计出一套统一的地方政府绩效评估体系。尽管如此，进行指标设计还是要尽可能全面、系统地反映经济、效率、效益与公平等普适性价值，既要有数量、速度等经济性效率性指标，更要有质量、公平等社会性效益性指标;既要注重短期性指标，更要注重战略性指标;既要有“显绩”性指标，又要有“潜绩”性指标;既要有共性指标，又要有特性指标。同时，指标设计要具体现实，具有可操作性，避免过于繁杂、晦涩难懂、华而不实与脱离实际。

徐州市乡镇分类考核主要围绕经济发展、城镇建设与管理、改善民生三大块内容来进行，比较全面地覆盖了乡镇的主要工作，考核内容的差异主要体现在二级指标上。这种差异还需要进一步拉大，可以对不同类别的乡镇，设计不尽相同的考核内容和考核重点，以真正引导乡镇走向属于自己的特色发展道路。

(三)适当降低经济发展指标比重，适当增加民生改善和生态环保指标比重

一般而言，列入政府绩效考核内容的项目，或者在政府绩效考核中占比较高的项目，是地方政府最为重视的领域。因此，一些地方政府开始关注指标体系的全面性和协调性，将指标体系向统筹城乡发展、区域发展、社会经济发展、国内发展与对外开放、人与自然和谐发展的方向改造。受此影响，绩效评估指标不仅包含经济活动，还包括了社会、人文和环境这些以前较少涉及的指标。有关社会进步、科技创新、生态文明和民生改善方面的指标权重明显提高。

当前徐州对乡镇科学发展的考核指标权重中，经济发展居于绝对主导地位，城镇建设管理和民生改善居于其次。这种占比方式应该随着徐州经济社会的不断发展而予以调整。当徐州地方经济发展达到一定程度后，要适当调整不同考核内容所占的比重，尤其是对占比较高的经济发展方面的考核，可以考虑适当降低比重。而对于占比相对较低的城镇建设、民生改善内容，可以适当进行充实，比如增加居民人均可支配收入、就业、社会保障、政府服务质量、公众满意度等方面的指标，并适当提高其所占比重，以引导乡镇走可持续发展、协调发展的道路。

(四)借助现代信息技术提高考核结果的客观性和可信度

一方面是要充分运用现代信息技术。现代信息技术为地方政府绩效评估提供了技术上的保障和支持，电子政府绩效评估成为最有应用前景的评估技术。因此，需要加大乡镇政府电子政务建设，建立健全基于地方电子政务的绩效评估系统，构建起有效的电子政务平台，扩大公民在线评定政府服务绩效，同时加强绩效评估信息化管理，优化信息流程，增进信息整合，促进绩效信息和评估数据的收集、处理、传递、反馈和发布的电子化。另一方面是探索多元化的绩效评估方法。可以考虑将企业成功的评估技术和方法，如逻辑分析法、平衡记分卡、标杆管理法、关键绩效指标、AHP 层级分析、数据包络分析(DEA)、360 度考评、“4E”考核法等，根据实际需要灵活综合运用于对乡镇政府的考核。

(五)对考核结果追踪跟进，督促乡镇政府不断完善

在政府绩效考核中，我们往往停留于给政府部门一个相应的成绩和等级，之后考核工作即宣告完成。存在哪些问题、有关部门如何改进工作、是否改进工作等方面，并没有得到足够的关注。徐州在对乡镇政府分类考核中也存在类似的问题。尽管徐州市委、市政府将分类考核的结果与乡镇荣誉和经济利益挂钩，与干部晋升任用挂钩，但是对考核结果的应用还不是特别充分，还有继续推进的余地和必要。考核是手段而非最终目的，必须重视追踪考核结果，实现改进管理和服务的真正目的。因此，构建绩效考核评价体系时，除设置政府工作具体考核标准外，可以同时设置整改建议考核体系，并在规定的时间内进行追踪考核，督促被考核单位切实改进工作，取得实效。

要实现这个目标，一是要确保评估结果公开。充分利用信息网络、新闻媒体、政府公报等及时、全面、客观地公开政府绩效情况，发现存在的问题，以利于指导、评判和监督，并有针对性地改进和提升绩效。二是要促进评估结果运用。根据评估结果发现实际绩效与绩效目标之间的偏差，有针对性地在政府职能转变、机构设置、运行机制、管理流程、管理方式方法等方面进行改革和完善，实现持续性绩效改进，完善地方政府自身建设。同时，要将评估结果与干部个人工资、晋升、奖惩等挂钩，与个人名誉、声望、形象相关联，形成有效的绩效改进压力督促机制和动力促进机制，使绩效提升内化为领导干部个人的自觉行动，达到加强干部队伍建设的目的。

(六)将考核与问责相结合，推进乡镇政府的廉政建设

绩效考核归根结底是对各级政府、部门的绩效进行客观公正评价，以达到改进工作的目的。因此对乡镇政府实行绩效考核要同行政问责相结合，才能有效推动廉政建设。一是通过乡镇政府绩效考核，要真实反映各个乡镇政府的真实业绩，尽力避免弄虚作假，夸大业绩，从而纠正不正之风。二是通过乡镇政府绩效评估，要进一步找准不能实现预期目标的根源，研究解决问题的办法，把绩效评估作为推动工作的重要手段，减少渎职和不作为现象的发生。三是通过乡镇政府绩效评估，真正检验公务人员的工作质量，要通过成本核算、目标管理等方式，督促公务人员正确履职履责。

四、对我国地方政府绩效考核制度创新的启示

(一)唯有思想解放，才能实现制度创新

创新是民族进步和社会发展的强劲动力和不竭源泉。创新需要智慧，同时也需要勇气。只有智慧而没有勇气，则只能将这种创新停留在思想层面或理论层面而无法付诸现实;只有勇气而没有智慧，则是一种不负责任的胡乱创新，最终会起到相反的作用;唯有将智慧与勇气完美结合，才能成为改革创新的推动者。创新需要解放思想，只有思想解放的人，才能不受条条框框和僵化思维的约束，不断闪耀出智慧的火花和创新的灵感。地方政府绩效考核作为评价领导班子政绩、有效推动工作落实的重要手段，应该不断与形势任务的发展变化相适应，不断摒弃那些过时的条条框框，积极尝试使用那些务实管用的好经验、好做法，尽可能地使目标设置贴近实际，过程操作简便易行，结果使用公平公正。徐州所推行的乡镇政府科学发展分类考核制度是对传统的乡镇政府绩效考核体制的重大创新，这种创新是徐州市委、市政府解放思想、不断深化地方行政体制改革的体现。

(二)唯有实事求是，才能使新制度迸发出生机活力

徐州地处江苏北部，各个乡镇在自然条件、发展基础、经济优势、产业结构等各方面与苏南、苏中相比存在客观差异和差距。因此，在探索镇域经济的发展道路和考核模式上，必须结合徐州实际，不唯书、不唯上，实事求是，积极探索。制度创新必须遵循实事求是、循序渐进的原则，切忌违反规律、急功近利。一项制度的出台是经过不断地研究、反复地论证，在大量实践的基础上形成的，它具有相对的稳定性，在某一段时期内具有较强的可操作性。如果制度创新脱离实际、急躁冒进，其结果必然是适得其反，事倍功半，使干部群众无所适从，思想容易产生混乱。总之，制度的创新不能因一时、一事和个人喜好而随意“创新”，应把群众的利益放在首位，结合本地实际，实事求是地进行创新，这样才能使新的制度迸发出生机和活力。

(三)唯有以人为本，才能使新制度得到广泛认同

徐州市在进行乡镇政府绩效考核制度创新的过程中，充分体现了以人为本的指导思想。在进行制度创新时既考虑到乡镇的自身利益，也顾及到县市的利益;既考虑到政府的公共利益，也兼顾到乡镇政府领导干部的个人利益;既考虑到乡镇政府的眼前利益，更考虑到乡镇发展的长远利益。同类竞争、同步竞争、跃而可及是保证公平的前提，是保证规则有效的关键。只有正视考核对象的差异性和发展的不平衡性，在合理分类的基础上，针对不同层次的对象设置不同的考核目标，采取不同的考核方式，实绩考核才会容易被考核对象接受，才会广泛凝聚人心，形成工作合力。正因为如此，这种制度创新得到市县乡各级领导干部和广大群众的广泛认同，为制度的顺利实施奠定了坚实的基础。

(四)唯有科学发展，才能实现长久永续

科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化和社会建设，实现经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要努力做到“五个统筹”，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化和社会建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。在现阶段，必须坚决贯彻科学发展观，用绿色GDP 指标纠正少数地方政府盲目追求GDP 增长、损害环境和能源的错误倾向。如果不在绩效考核中严格设置节能减排、改善民生、社会发展等指标，我们在生态环境方面付出的沉重代价或许会成为我们赶超发达国家的难以逾越的鸿沟，考核制度也将失却其科学性。

深化政府绩效考核体制改革，创新政府绩效考核模式，构建科学完善的绩效评价体系，是实现公平公正考核评价的重要基础，也是当前各级政府面临的重要课题。徐州市所推行的乡镇政府分类考核制度，正是在科学发展观理论的指引下进行的大胆创新与科学实践。由于这项制度实施时间还不是太长，对于政府绩效考核评价体系存在的更深层问题，以及如何构建更多样更有效的模式方式，还有待于进行更加深入的研究。

［1］戚锡生.徐州市出台乡镇分类考核新政［J］.唯实，2012(05):12.

［2］李琳.浅析镇域经济如何分类考核［J］.江苏农村经，2012(08):64.

［3］卓越.公共部门绩效评估的主体建构［J］.中国行政管理，2004(05):17