入海污染物总量控制制度与技术的研究进展*

赵 骞，杨永俊，赵仕兰

（国家海洋环境监测中心 大连 116023）

入海污染物总量控制制度与技术的研究进展*

赵 骞，杨永俊，赵仕兰

（国家海洋环境监测中心 大连 116023）

文章以总量控制的概念为出发点，从立法与政策、方法与技术、总量控制下的排污权交易制度3个方面对国内外入海污染物总量控制的相关研究进行了归纳总结，同时分析了我国现阶段实施入海污染物总量控制制度存在的问题，最后，针对这些问题提出了完善我国入海污染物总量控制制度的一些建议。

总量控制；环境容量；排污权交易；入海污染物

在业已过去的20世纪，人类社会在取得巨大物质财富的同时，也付出了沉痛的环境代价。1972年的斯德哥尔摩人类环境会议，标志着人类对环境问题的觉醒，世界各国开始采取各种举措来应对环境问题［1］。随着各国海洋经济的发展和环境保护工作的逐步深入，原有的以达标排放为控制原则的海洋环境保护政策并不能有效地控制近岸海域环境质量的下降趋势。因此，只有从海域的自净能力和纳污能力出发，同时对污染物排放的绝对量进行总量控制，才能有效地控制和改善海洋生态环境［2］。为此，自20世纪六七十年代起世界主要海洋国家先后引入了入海污染物总量控制的思想，来缓解本国海洋环境逐步恶化的局面。

本研究从总量控制的概念出发，分析了国内外的研究现状和我国实施入海污染物总量控制存在的问题，并在此基础上提出了完善我国入海污染物总量控制制度的建议。

1 入海污染物总量控制的概念及意义

1.1 总量控制的概念及分类

污染物总量控制又称污染物排放总量控制、污染负荷总量控制或污染物流失总量控制，是指在一定时间内综合经济、技术和社会等条件，采取通过向环境排放污染物的污染源规定污染物允许排放量形式，将一定空间范围内污染源产生的污染物量控制在环境质量容许限度内而实行的一种污染控制方法［3］。将污染物总量控制应用于海洋环境管理领域，便提出了 “入海污染物总量控制”的概念。

污染物总量控制按照环境质量目标的不同表达方式，可分为目标总量控制、容量总量控制、行业总量控制3种类型［4］。目标总量控制以排放限制为控制基点，从污染源可控性研究入手，进行总量控制负荷分配，它简单易操作，但具有一定盲目性和人为主观性；容量总量控制则以水质标准为控制基点，从污染源可控性、环境目标可达性两个方面进行总量控制负荷分配，它是最科学合理的，但研究周期长、工作量大，且污染物因子的降解规律、自净能力不易把握；行业总量控制是我国从工作概念角度提出的以能源和资源合理利用为控制基点，从最佳生产工艺和实用处理技术两个方面进行总量控制负荷分配，它主要针对一些生产工艺比较落后，资源和能源的利用率均偏低，且浪费严重，应及时改革生产工艺的区域［4－6］。当前，我国主要实行目标总量控制，同时辅以在部分海域开展容量总量控制，但目标总量控制只能被视为当容量总量控制条件不成熟时的过渡阶段，总量控制的最终目标是实现容量总量控制。

1.2 总量控制的主要内容及核心技术

总量控制既是一种环境管理思想，也是一种环境管理手段，它包含了3个方面的内容：①排放污染物的总量；②排放污染物总量的地域范围；③ 排放污染物的时间跨度［7］。入海污染物总量控制的核心内容是研究目标海域污染物的产生、治理、排放规律和保护资金的需求与经济、人口发展的协调关系，以便从客观上定量地把握经济、人口发展对海洋环境的影响，并提出保护对策，促进海洋资源的永续利用海洋环境的可持续发展［8］。

污染物允许排放量的分配是总量控制的核心和关键。污染物允许排放量是指在现有污染物排放条件下，海洋中污染物浓度不超过海洋功能区划所规定的环境质量标准条件下，水体中所能容纳的污染物含量［9］。如何根据研究区域内的污染源分布、污染物种类、排放方式、排放量、技术和经济条件以及其他自然和社会因素制定出污染物允许排放量的分配方案是总量控制需要解决的核心问题［2］。

1.3 我国施行入海污染物总量控制制度的意义

入海污染物总量控制制度是建立在海洋纳污能力 （环境容量）国家所有权和国家对海洋环境管理权基础上的综合性的环境资源管理制度，是调整海洋环境容量利用、控制海洋污染、管理入海污染物排放活动所产生的一系列社会关系和法律规范的总和，它由有关法律的条文和专门的法规、行政规章构成，包括管理机构及其出现和管理原则、办法、措施、程序等规定，是综合性的海洋自然资源保护利用和环境管理制度［10］。 《中华人民共和国海洋环境保护法》明确规定：“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。”目前，这一规定尚未得到有效落实。面对日益严峻的海洋环境保护形势，建立实施重点入海排污总量控制制度，是减少入海污染物排放总量、有效改善海洋环境质量的最强有力的措施，对于保护和改善海洋环境、促进和保障沿海地区社会经济发展、促进沿海地区海洋产业结构和发展方式的转变具有重大意义。

2 国内外研究的现状

入海污染物总量控制是水环境总量控制的组成部分，它是伴随着水环境总量控制的发展而逐步形成和发展起来的。水环境总量控制是国外20世纪六七十年代发展起来的一种比较先进的水环境保护思想和管理方法。日本 《濑户内海环境保护临时措施法》、美国的 《清洁水法》和欧盟的 《欧盟水框架指令》均有相应的总量控制和减排规定。国内这方面的研究始于20世纪70年代，从 “九五”至 “十一五”期间，提出了主要污染物排放总量政策和指标体系。近年来，总量控制在水环境保护中的作用日益凸显，国内外相关研究方兴未艾。本研究主要从水环境总量控制的立法与政策、总量控制方法与技术、总量控制下的排污权交易制度3方面对国内外的相关研究进行阐述。

2.1 立法与政策

2.1.1 国外研究的现状

水环境污染物总量控制，最早出现于日本和美国的水质规划［11］。20世纪60年代末，日本为改善日益恶化的水环境状况，提出污染物排放总量控制的问题，使日本成为最早提出总量控制理论的国家。1971日本开始组织力量对水质总量控制计划问题进行了研究，并于1973年批准了 《濑户内海环境保护临时措施法》，首次在废水排放管理中引用了总量控制，以化学耗氧量 （COD）为指标限额颁发许可证，并制定了三年的总量控制目标［12］。70年代末，日本开始在国家环境管理上实施了以部分区域总量控制为核心的综合防治，先后提出和实施了一些总量控制的方法和措施。1977年，日本环境厅提出了 “水质污染总量控制”方法，主要是以COD为控制因子进行总量控制工作［13］。1978年将 《濑户内海环境保护临时措施法》改为永久性法律，同时制定了包括COD总量控制制度的 《濑户内海环境保护特别措施法》［14］。1984年日本的水质污染总量控制制度在东京湾、伊势湾及濑户内海实行，并严禁无证排放污染物，致使这3个海湾80%以上的主要污染源受到控制，水环境状况得以改善［15］。经过近40年的努力，日本在总量控制技术与政策方面建立了理念先进、措施具体、效果明显的水环境污染防治立法体系［16］。

在美国，污染物总量控制方法的研究最早是由美国国家环保局提出的。美国环保局于1972年在实施“最大日负荷总量”（TotalMaximumDailyLoads，TMDL）制度的过程中，提出了总量分配及应考虑的因素［17］。从1972年开始在全国范围内实行污染物排放许可证制度，即所谓的 “泡泡政策”，并使之在技术路线和方法上不断得到改进和发展［18］。1983年美国正式立法，实施以水质限制为基点的排放总量控制。在立法的基础上，美国各州根据本州的实际情况，分别灵活采用了不同的总量控制方法，如季节总量控制方法［19］、变量总量控制方法［20］、污染负荷排污交易制度［21］、污染负荷兑换制度［22］等来具体应对环境恶化的趋势。自实施水污染排放总量控制制度以来，美国的水环境污染控制取得明显的成效。

20世纪80年代，欧洲波罗的海沿岸国家通过排海污染物总量控制和综合治理措施，使得该海域生态环境一定程度上得到恢复和改善。联邦德国和欧洲共同体各国采用水污染总量控制管理方法后，使60%以上排入莱茵河的工业废水和生活污水得到处理，莱茵河水质明显好转。其他国家如瑞典、苏联、韩国、罗马尼亚和澳大利亚等也相继实施了以污染物排海总量为核心的水环境管理方法［15，23］。

2.1.2 国内研究的现状

我国的污染物总量控制始于20世纪70年代的水环境领域。70年代初，我国从控制污染源排放着手，开始对污染物排放实行浓度控制，并颁布了一系列海洋污染物浓度排放标准、海洋环境质量标准及多项海洋环境保护政策［24］。70年代末，以制定松花江BOD总量控制标准为先导，进行了最早的探索和实践；接着于80年代陆续在黄河、淮河、长江和沱江的一些河段和白洋淀、胶州湾、泉州湾等水域，以总量控制规划为基础，进行了水环境功能区划和排污许可证发放的研究［25－26］，并开始对我国近海海域环境污染物自净能力和环境容量进行了一些有益的探讨［27－28］。1988年3月，国家环保局关于以总量控制为核心的 《水污染排放许可证管理暂行方法》和开展排放许可证试点工作通知的下达，标志着我国开始进入总量控制、强化水环境管理的新阶段［29］。1996年全国人大通过的 《国民经济和社会发展 “九五”计划和2010年远景目标纲要》标志着污染物总量控制正式作为我国环境保护的一项重大措施［30］。针对在总量控制实施中的问题和情况，国务院于2000年3月20日颁布了 “水污染防治法实施细则”，在其中用多项条款对总量控制作了细化和更具有可操作性的规定。《国家 “十二五”海洋科学和技术发展规划纲要》明确将 “深入研究基于区域承载力的海域总量控制模型、基于近岸海域环境质量的流域污染总量控制技术等”列为“海洋生态修复与污染控制”中的重点任务。入海污染物总量控制已逐渐成为我国实施海洋环境管理的重要措施，并且将在经过浓度控制、目标总量控制2个阶段之后，逐渐过渡进入到容量总量控制阶段。

2.2 方法与技术

对于某一海域进行入海污染物总量控制一般采取的技术流程为：确定海域环境质量控制目标→调查入海污染源，并计算海域环境容量→污染物允许排放总量优化分配到各污染源→确定排放总量的削减与总量控制方案→总量控制的反馈。其中海域环境容量计算和污染物允许排放量的优化分配是实施总量控制计划的主要技术。

环境容量是指海域水体在规定环境目标下所能容纳污染物的量，它的大小与海域的大小、各环境要素的特征规律、功能属性和污染物的物化性质有关［31］。控制海域的水体容积一般来说较大，具有很大的稀释容量，但水体的环境容量只有当污染物输运和扩散到时才能被利用，常见的情况是，海域中部的环境容量没有被利用，但是排污口周边海域的环境容量已经超标，因此，现在更多计算的是海洋环境容量体系中的污染物允许排放量，即在现有污染物排放条件下，水体中污染物浓度不超过海洋功能区划所规定的环境质量标准限值条件下，水体中所能容纳的污染物的量［9］。目前海洋环境容量的计算方法大致分为两类：一类基于海域的物理、化学、生物自净能力这一客观现实，从水动力和包含主要污染物的水质模型出发，结合控制海域和控制目标，建立环境容量估算模型，确定并优化特定海域主要污染物的允许排放量，结合污染物的现状排放量，给出污染物的排放余量或者削减量［9］，分为分担率法［32］和最优化法［33］；另一种是基于翔实的环境监测数据的方法计算海域的环境容量，如箱式模型法［34］。在实际应用中，要根据研究海域的实际情况，参照各种方法的利弊和适用范围来选择合适的计算方法。

污染物允许排放量分配是实施总量控制的关键技术，是落实总量控制措施，实现水质规划管理目标的重要环节［35］。在总量分配过程中，应综合考虑各方面的影响因素并平衡各方利益，选择一定分配原则和方法对环境容量进行公平、合理的分配。总量控制中污染物允许排放量分配方式很多，归纳起来主要有等比例分配法、费用最小分配法、按贡献率削减排放量的分配法3种。等比例分配法是在承认各污染源排污现状的基础上，将总量控制系统内的允许排污总量等比例地分配到污染源，各污染源分担等比例排放责任，该方法是一种在承认排污现状基础上简单易行的分配方法，但在一定程度上起到鼓励落后的消极作用；费用最小分配法是以治理费用为目标函数，以环境质量目标作为约束条件，使系统的污染治理投资费用总和最小，求得各污染源的允许排放负荷，该方法所得结果能反映系统整体的经济合理性，但并不能保证每个污染源的负荷分担都是合理的；按贡献率削减排放量分配方法是按各个污染源对总量控制区域内水质影响程度来削减污染负荷，对水质影响大的污染源要多削减，反之则少削减，该方法对排污者来说是一种公平的分配方法，有利于企业提高效率开展竞争，但是，这种分配方法在污染治理费用方面存在一定不公平性［36－39］。

2.3 排污权交易制度

排污权交易制度是当前受到世界各国广泛关注的环境经济政策之一，它是在满足环境质量目标要求的条件下，通过创建市场，有效配置污染削减责任 （容量资源），来降低污染控制的社会成本，因而成为有效实施总量控制的方法［40］。

排污权交易起源于美国，由美国经济学家、多伦多大学教授戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论。该理论率先被用于对大气污染物削减的环境经济政策中，之后排污权交易的方法被一些经济发达国家 （如美国、澳大利亚等），以及一些发展中国家的发达地区 （如我国上海、智利的圣地亚哥等）应用于水污染物削减的控制政策中［41］。它的理论来源于著名的“科斯定理”——只要市场交易成本为零，无论初始产权如何配置，市场交易总可以将资源配置达到最优［42］。1992年里约热内卢环境与发展大会后，排污权交易制度作为环境保护的一种有效手段在世界范围内被广泛采用［43］。我国从20世纪80年代开始试行水污染物排放许可证制度，1987年国家环保局在上海、杭州等18个城市进行了排污许可证制度试点工作，然后在全国范围内逐步推广，1989年的第三次全国环保会议上，排污许可证制度作为环境管理的一项新制度被提了出来［44－46］。

总量控制是实行排污权交易制度的基础，而排污权交易制度正在成为实施总量控制的主要和有效的手段。通过市场作用，使社会以最低成本实现污染物减排，环境容量资源实现高效率的配置。

3 我国实施入海污染物总量控制制度存在的问题

自 “九五”以后，实施污染物排放总量控制成为我国环境保护工作的重要内容。在各级政府的不懈努力下，我国海洋环境不断恶化的趋势得到了有效遏制，重点海域的环境质量有了明显的改善和提高。随着我国入海污染物总量控制工作的全面展开，一些需要正确认识和处理的问题也陆续出现，主要体现在以下几个方面。

（1）缺乏总量控制相关的配套法规制度。我国目前仅在 《海洋环境保护法》中有关于重点海域排污总量控制制度的原则性规定，并没有建立一整套的法规制度体系，缺乏具体操作所需的办法、措施、程序等规定。同时，没有确定实施总量控制的重点海域，也尚未建立相应的总量分配、核查监督和跟踪评估机制。这样就导致管理者在总量控制制度具体操作时无所适从，形成错误决策，给国家造成巨大损失。

（2）开展总量控制的工作体制机制有待完善。建立实施重点海域排污总量控制制度，既涉及国家产业财政政策等宏观调控措施，又涉及污染源监管的微观管理行为；既涉及环境保护、海洋、水利、农业、交通运输、住房和城乡建设等负有污染监管职责的职能部门，又涉及发展和改革委员委、财政部等综合管理部门，还涉及不同地方政府的跨区域和跨流域合作。要使这么多区域、部门、领域充分协调配合，形成合力，是一个非常复杂的系统工程。至今，我国还没有建立这样一个完善的工作体制。

（3）实施总量控制的污染物种类有待增加。我国现阶段的水污染物总量控制指标主要包括COD和氨氮，而当前我国海洋环境的主要超标污染物为氮、磷、石油类等，而且不同海域可能存在不同的特征污染物 （重金属、持久性有机物等），这些指标并未列入总量控制指标范畴。此外，现行的水污染物总量控制基本上是针对点源污染，还没有将非点源污染纳入总量控制计划。

（4）总量控制还停留在目标总量控制阶段。我国现阶段主要采用的是简单易操作的目标总量控制，并未考虑各纳污水体的环境容量及其可能对海洋生态系统健康造成的污染影响。长期以来的实践表明，这样的环境保护政策并不能有效地控制近岸海域环境质量的下降趋势。

（5）总量控制的监测与管理力度有待加强。目前，我国海洋环境管理中针对排污单元的动态监测能力不足，无法准确计量污染物排放量；对偷排、漏排的企业无法全面有效监管并根据违规程度进行处罚。这些在一定程度上影响了污染物总量控制制度的实施效果。

4 完善我国入海污染物总量控制制度的几点建议

针对我国入海污染物总量控制制度上述实际情况和现存问题，作者认为，应分清主次矛盾，集中力量，分阶段、分步骤的加以解决。

（1）建设总量控制相关法律法规。根据依法行政和建设法治型政府的要求，建立实施重点海域排污总量控制制度，首先应由国务院制定出台 “重点海域排污总量控制管理办法”。并由国务院组织编制重点海域总量控制制度的一整套的法规制度体系，同时，配以具体的操作办法、措施、程序等。只有这样，实施总量控制制度才能有法可依、有章可循。

（2）完善相关体制机制。在我国实施总量控制制度，牵涉面广，涉及各行各业，需要各有关部门通力合作，实现资源共享、优势互补、互相监督。要充分利用市场经济的优势，实行排放污染物许可证制度。鼓励向海排污权在不同行业、不同排污者之间以交易方式进行流转，从而不断提高海洋环境容量的经济和社会效能。

（3）实施排污总量控制的重点海域优先控制污染物名录制度。综合分析我国海域海洋生态环境状况及变化趋势、排海污染物状况及变化趋势，并考虑海域的水交换能力、经济和人口规模等因素。筛选确定需要实施排污总量控制的重点海域污染物名录，同时，研究非点源污染总量控制的理论机制，并逐步制定非点源污染总量控制制度。

（4）由目标总量控制阶段逐步过渡到容量总量控制阶段。目标总量控制只能被视为容量总量控制条件不成熟情况下的过渡阶段，只有建立基于海洋环境容量理论的入海污染物总量控制制度，才能够充分利用海洋的自净能力，促进沿海地区社会经济和环境保护同步协调发展。

（5）加强排污行为的监测和核查制度。建立科学、完备的监测、核查工作体系，以保证排污者按照行政机关规定的数量、时间和方式排放污染物；否则，将会因为公平问题引发排污企业的抵触心理，使总量控制政策收不到预定的效果。

5 结 论

当前，在科学发展观的指导下，促进经济发展与人口、资源、环境相协调已成为各地区社会经济发展规划所遵循的共同原则。污染物排海总量控制研究不仅是我国海洋生态环境保护，海洋资源的可持续开发以及实现我国经济可持续发展国家目标所必需，同时也应是我国海洋环境科学基础研究的优先发展领域。本研究对我国入海污染物总量控制研究进行了梳理，并对我国现有的总量控制制度进行了探讨，给出了完善总量控制制度的建议。希望本研究能够为我国总量控制制度的实施和推进提供一些有益的参考。

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