海域使用论证关键问题探讨

刘艳云，谷 颖

（宁波市海洋环境监测中心 宁波 315012）

海域使用论证关键问题探讨

刘艳云，谷 颖

（宁波市海洋环境监测中心 宁波 315012）

海域使用论证工作是海域管理的重要技术支持。文章介绍了海域使用论证与工程可行性研究、海洋环境影响评价的不同，探讨了海域使用论证工作应注意的关键问题，使海域使用论证工作更有针对性，为不断推进海域使用论证工作的改革和完善提供参考。

海域使用论证；可行性研究；环境影响评价；关键问题

海域使用论证是指通过科学的调查、调研、计算、分析、预测，对开发海域进行用海可行性分析并给出相应的书面材料，以达到科学用海、规范用海和可持续用海的目的。海域使用论证是海域使用管理的一项重要基础工作，直接关系到海洋行政管理的科学决策水平，对科学合理用海、保护海洋环境、促进海洋经济和社会发展具有重要的意义［1］。

自海域使用论证制度实施以来，论证工作取得了较大进展，也为海域管理工作作出了贡献，总体效果是好的。通过规范论证管理，不仅规范了报告书评审程序、方法和措施，同时还带动了用海单位和论证单位对论证工作的高度重视，国家及各级海洋行政主管部门审批报告书质量有了很大提高，项目用海的科学性显著增强［2］。但在实际工作中也出现了一些论证报告编写质量不高、论证工作效率较低等问题。关于如何提高海域论证报告编制质量，黄明群已从 “面”上做了充分翔实的论述，笔者认为在此基础上，还应该充分认识到海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同，进一步做好海域使用论证关键问题分析研究。

1 海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同

工程可行性研究是在建设项目兴建之前，对建设方案进行技术经济论证，较准确地提出技术上先进、经济上合理的建设方案［3－4］。环境影响评价在于预防规划和建设项目实施和建成后对环境造成的不良影响。而海域使用论证主要是查清所在海域及毗邻区域自然环境、资源及产业分布，预测项目用海对海域资源环境与功能区划的影响程度，提出海域使用控制和保护目标，实现合理用海，防止海洋环境的污染与生态资源的破坏。

根据 《海域使用论证报告书编写大纲》的要求，海域使用论证报告书应该包括9个章节。其中第二章 “项目平面布置和主要结构、尺寸”“项目主要施工工艺和方法”在3项工作中都有涉及，但各有侧重。工程可行性研究对技术、设备、工程方案方面有详细的论述，通过比选确立工程方案的可行性。但海域使用论证重点关注工程方案。它的主要目的不是比选工程方案，而是根据工程布设方案，合理界定项目用海范围，量算用海面积，界定项目用海的利益相关者［5］。而海洋环境影响评价主要针对项目工艺过程，阐明工程项目在施工期、营运期及废弃期各环节中可能产生的污染源、污染因子及源强。

第五章 “利益相关者分析”在海域使用论证中是很重要的环节，不管项目大小，复杂程度如何，必须要合理界定利益相关者，并分析其相互影响以及协调意见。只有协调一致后，国家海洋行政主管部门才能对用海项目进行审批确权。海洋环境影响评价中，与相关产业的协调主要表现在区域排污总量控制的目标下，拟建项目与其他产业分配排污指标的协调关系。而工程可行性研究中涉及的利益相关者分析内容通过社会评价来进行，包括：项目的社会影响分析、项目与所在地区的互适性分析和社会风险分析。

海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价3项工作是海洋工程项目实施前要求进行的工作，三者的地位不同，所要解决的问题不同，主要内容也有很大差别。相对于海洋工程可行性研究和海洋环境影响评价，海域使用论证工作起步稍晚，相关的配套法规、技术标准、规范还不够健全，也存在一些问题亟待规范。

2 海域使用论证关键问题分析

根据 《海域使用管理法》，海域使用申请者应当提交 “海域使用论证材料”。大量实践证明，科学、规范、合理的海域使用论证是保障用海项目顺利实施的先决条件。笔者认为要提高海域使用论证报告编制质量，需要解决的关键问题应该包括：① 为什么用海；② 能不能用海；③如何用海。

2.1 为什么用海

论证报告书必须回答好 “这个项目是否可以用海、有无必要用海”这个关键问题，这也是 “项目用海必要性分析”的职责所在［6］。关于项目用海必要性分析，导则要求分 “项目建设必要性”和 “项目用海必要性”两部分。项目用海的必要性和项目建设的必要性有着紧密的关系，项目建设必要和迫切是项目用海必要的基础。导则的要求虽明确，但针对不同项目分析思路和要点，就需要论证者在论证实践中去领悟，如果论证者不加分析地按照导则的内容要求进行论证，就会陷入盲目堆砌资料、中心不突出、重点不明确的 “混乱”局面。

例如：分析大榭小田湾油品仓储项目涂泥咀填海工程的用海必要性，可从以下两个方面进行论述：① 论述油品仓储建设的必要性。可从国家－地方－产业三个层次论述，随着我国国民经济的持续快速增长，对石油需求不断增加，石油消费在我国能源消费结构中的比例逐步增长，而在我国主力油田的产量增长减缓的情况下，石油产出在能源生产构成中的比例却逐年下降，供需矛盾日益突出。目前我国原油供应越来越依赖进口，国内原油进口依存度已从1997年的8.9%上升至2008年的49%。进口原油的来源主要为海上来油。该项目的目标市场主要为山东、江苏、上海、浙江和福建等华东沿海地区，该地区是我国原油和燃料油需求最集中的地区。通过油品项目的建设，可增强宁波－舟山港的油品中转大港地位，利用港口和库址的区位优势，为企业提供临港仓储和锚地过驳中转服务，辐射目标市场。而且根据规划，大榭岛上中海石油大榭石化要进一步扩能，小田湾油库区的建设对大榭石化扩能和油品的进出具有重要意义。② 论证油品仓储项目用海的必要性。对于海上来油，必须解决运输和仓储问题。为此必须依靠相应的码头，并具有配套的航道、锚地。同时应拥有比较大库容的仓储基地实现油品仓储和中转。该项目依托中油燃料油30万吨级油码头和周围的螺头、金塘、册子水道运输，小田湾区域仅剩的20hm2余土地不能满足油库建设规模所需用地，因此填海是十分必要的。

2.2 能不能用海

开展项目用海适宜性分析。项目用海适宜与否主要从自然资源、环境条件是否适宜，对其他海域开发活动是否存在功能冲突，在此前提下分析选址是否合理。自然资源环境对用海的适宜性，其实质是论证海洋资源是否满足项目用海要求。根据 《海域使用论证技术导则》，海域使用的类型包括渔业用海、工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海底工程用海、排污倾倒用海、填海造地用海和特殊用海八大类别。这八大类用海对海洋资源的要求是不一样的。例如，填海造地最关注对海域水动力环境、岸滩冲淤变化、海洋生态等方面的影响。交通运输用海最关注是否有建港条件、港口的维护条件以及港口泊稳条件等。

海洋开发是一项复杂的系统工程，由于多种资源共生于一个立体的和开放流动的环境中，一种资源的开发可能影响到另外一种或多种海洋开发活动，因此用海适宜性中应分析对海域其他开发活动的影响，即利益相关者界定和协调分析。利益相关者分析有各种各样的方法，最常用的主要有以下几种：① 内部、外部利益相关者分析法；② 首要、次要利益相关者分析法；③力场分析法；④SWOT分析法；⑤行为者影响图法等［7］。各种分析方法可以结合不同的用海项目选择使用。在准确对利益相关者界定后，还需要分析利益相关者的影响力和重要性。当事双方可结合工程特点并根据影响预测分析结果，定性或定量确定影响程度和范围，形成协调意见并明确补偿方式。海域使用论证过程结束时，报告书应附利益相关者的协商结果 （利益相关者同意证明及补偿协议要件）。

在分析自然资源和生态环境的适宜性，项目用海与周边其他用海活动是否存在功能冲突等的基础上，进一步分析用海选址的合理性。对于论证等级一级的项目还应开展用海选址方案比选分析，优选项目用海选址方案。只有在综合考虑、统筹分析得出项目用海可行的基础上，再进行用海方式、用海面积和期限的确定。

2.3 如何用海

根据海域使用特征及对海域自然属性的影响程度确定海域使用方式。项目用海方式、用海平面布置方案及其比选和优化是贯彻科学用海原则的具体体现，是海域使用论证中的重要内容。根据 《海域使用论证技术导则》，用海方式包括：填海造地、围海、构筑物、开放式和其他。在我国经济发展初期，我国沿海的用海方式以粗放式为主，没有考虑到海洋工程对海域环境的影响。经过近几年对海洋工程的海域使用论证工作的研究，逐渐打破了传统的、简单的和粗放的用海方式，有意保护海洋资源，保护区域环境，减少对海洋生态的影响。“用海方式和平面布置合理性分析”中应结合项目建设的用海特征，从项目用海的规模、性质、总体布置和用海方式等要素出发，分析项目用海是否符合集约节约和科学用海原则；从项目利用海岸线长度和特点，利用浅海、滩涂等稀缺资源的数量和平面布置特征分析项目用海方式的科学性和合理性；从项目用海对周边海域水文动力条件、地形地貌与冲淤特征、海洋生态环境的影响、项目用海的安全和风险等方面分析用海方式的适宜性和合理性；从各个用海平面布置方案的比选内容，全面、详细、客观地分析论证用海方式、平面布置的合理性，给出分析论证结果；若项目用海平面布置、用海方式不尽合理，应依据分析论证结果，提出调整建议。

3 结束语

总之，作为海域管理的重要技术支持和参考依据，用海项目的海域使用论证工作的重要性是众所周知的。通过认识海域使用论证与工程可行性研究、环境影响评价的不同，理清海域使用论证的关键问题，从而使海域使用论证工作更有针对性，海域使用论证结果更真实、客观和公正，进而不断推进海域使用论证工作的改革和完善。

［1］ 王宏.用科学发展观统领海域论证和海洋环评工作［J］.海洋开发与管理，2008，25（7）：3－6.

［2］ 曹淑萍.海域使用论证管理探讨［J］.蓝色国土，2009（6）：35－36.

［3］ 顼桂莲.公路可行性研究报告编制存在问题及改进措施［J］.山西建筑，2004，30（15）：151－152.

［4］ 黄建平.加强基础设施项目可行性研究提高基础设施建设的投资效益［J］.上海市政工程，1999（1）：67－71.

［5］ 杨辉，李伯根，周青松，等.海域使用论证与工程可行性研究的比较研究［J］.海洋开发与管理，2010，27（11）：13－17.

［6］ 吴月英，马越，彭立功.浅谈海域使用论证中做好项目用海必要性分析的几点体会［J］.海洋开发与管理，2008，25（11）：9－51.

［7］ 贾生华，陈宏辉.利益相关者界定方法述评［J］.外国经济与管理，2002，24（5）：13－18.