连云港市海域管理工作面临的问题及解决路径探析

赵新生，陈志远，信锦鸿

（连云港市海域使用保护动态管理中心 连云港 222001）

连云港市海域管理工作面临的问题及解决路径探析

赵新生，陈志远，信锦鸿

（连云港市海域使用保护动态管理中心 连云港 222001）

江苏沿海开发已进入深入推进阶段，在服务沿海开发、服务海洋经济发展的过程中，连云港市海域管理工作遇到了各种新矛盾、新问题。文章通过对新形势下连云港市海域管理工作遇到的问题进行分析，进而从社会认知、制度管理、能力队伍建设等方面提出解决路径。

连云港；海域管理；路径探析

随着社会经济的发展，陆域资源日益紧缺，海洋作为具有战略意义的资源接替空间，在国民经济发展中占据越来越重要的位置。尤其是连云港作为江苏沿海开发的龙头被推上了国家级战略层面，承担着推动江苏沿海地区又好又快的发展、促进资源的跨区域合理流动和优化配置、推动东部与中西部地区在更宽领域及更高层次上开展交流与合作的使命。在这种形势下，对海洋开发需求尤为强烈，这也对海域管理工作提出了新要求、新挑战。为更好地服务沿海开发，创新海域管理手段势在必行。

1 连云港市海域管理工作面临的问题

连云港拥有7516km2管辖海域面积，有江苏省全部的9个较大基岩海岛，此外，还拥有江苏唯一的基岩港湾海岸40km和仅有的砂质海岸30km。如此得天独厚的资源条件，势必将连云港推到了江苏沿海开发的前沿。连云港的海域管理部门，如何有效解决新形势下面临的一些问题，妥善处理好开发海洋、控制海洋和管理海洋三者之间的关系，是当下面临的一个重要历史性任务。结合现状可见，目前连云港市海域管理面临着以下问题。

1.1 “蓝色国土”意识淡薄

2012年是《海域使用管理法》颁布实施10周年，经过连续10年宣贯，连云港市依法用海的意识得到了很大程度的提升，连续6年新增用海的确权发证率及海域使用金征收率均达100%。但在进一步深化海域管理工作的进程中，也发现一些部门和个人海洋 “蓝色国土”意识淡薄，不能将海域使用权完全等同于土地使用权对待，尤其是在海域使用权市场化流转、海上构筑物登记等方面，存在着海洋部门 “一头热”的现象，各相关部门之间没有建立起一套顺畅的对接机制，很大程度上影响了海域使用权在社会经济建设工作中作用的发挥。

1.2 海洋开发利用与海洋功能区划制度存在关系错位

海洋功能区划是开展海域使用管理工作的基本依据，各类海域使用权的确认，必须以符合海洋功能区划为前提。因此，对海洋开发利用实施有效控制，首先应重视和发挥好海洋功能区划的作用。但由于上轮海洋功能区划编制时间较早，编制跨度较长，且编制过程缺少细节规范，仅是着眼于当时的发展需求，编制内容简单化，缺乏对功能兼容性的深入分析，以至于编制的功能区划缺少前瞻性，在实施中带来多方面的制约［1］。尤其是随着江苏沿海开发上升至国家战略层面及国家东中西区域合作示范区的设立，连云港沿海开发进程不断加快，海洋开发利用与海洋功能区划的矛盾也逐步显露。如：连云港港30万吨级航道工程、徐圩港区工程、赣榆新城工程等与原海域功能区划存在错位，且多是由养殖用海调整为城市建设用海，属于不同性质用海类型的调整，这不仅制约了沿海开发进程，也在一定程度上影响了海洋功能区划的科学性和规范性。

1.3 港口、工业等用海需求快速增长，矛盾突出

随着连云港市海洋经济的快速发展及沿海开发的全面拉开，港口、工业、城镇等用海项目逐步增多，每年的围填海需求增长迅速，呈现出速度快、面积大、范围广的趋势，但随着国家对围填海政策的收紧，尤其是2010年国家将围填海正式纳入国民经济和社会发展年度计划，对围填海年度总量实施计划管理以来，连云港每年的围填海需求量和可填指标之间的差距逐渐拉大。如：2011年连云港市各类型用海需围填海总数为1589hm2，2012年围填海需求已达近3000hm2，这都已远远超出江苏省全省的可用围填海计划指标。

1.4 海洋工程建设造成的环境影响后评价缺乏关注

随着沿海开发进程的深入推进，海洋工程量成倍增加，污染海洋环境的势头迅猛。近几年，连云港市浒苔、赤潮灾害频发，渔业资源也因遭到污染破坏而日益减少。为防止和控制海洋工程对海洋环境的污染，保护海洋环境和维护海洋生态平衡，国家出台了一系列行政法规，并确立了海洋工程海洋环境影响评价制度。但是，在具体实施的过程中，存在一些突出问题，影响了海洋环境影响评价实际效用的发挥。海洋工程竣工投产后，其造成的海洋环境负面影响往往超过工程施工前开展的海洋环境影响评价中的预测值［1］。许多建设用海项目，在项目用海手续办理前所做的海洋环境影响评价结果与如今的海洋环境影响效果相比，就存在较大的出入。另外，单一项目实施时对海洋环境的影响虽不明显，但许多用海项目集中在一个区域的累积和叠加效应就难以预测了。

1.5 海域管理机构、人才难以满足日常工作需要

机构和人员是开展海域管理工作的基础保障，从全国范围来看，市 （县）级海洋管理部门普遍存在机构薄弱、人才匮乏的问题，这在很大程度上影响了海域管理工作的实效。就连云港而言，市级海洋管理部门的机构和人员是相对完善的，但各县 （区）的情况不容乐观，其机构编制、人员数量和人员素质等都难以有效保障。在日常海域管理工作中，专职岗位人员无法保障，机关和事业单位人员之间、海域管理与渔业管理人员之间交叉使用司空见惯。海洋管理机构、人才难以满足日常工作的需要。

2 解决路径探析

综合分析沿海开发新形势下连云港市海域管理面临各种突出矛盾和问题，要实现对海洋的合理开发和有效控制，需从以下几个方面加以思考。

2.1 加强海域使用宣传，提升全社会 “蓝色国土”意识

进一步加强海域使用的宣传，要在传统宣传方式的基础上，进一步分层次，进行 “纵向、横向”的宣传，进一步提升全社会海洋 “蓝色国土”意识。① 加大纵向宣传力度：一是向上宣传，即对于政府部门主要领导的宣传，重在使其充分认识到海域管理工作的重要性和难度所在，以获取其有效的政策支持；二是向下宣传，即对海域使用者和社会公众的宣传，通过电视、广播、报刊、短信息等多种手段大力宣传涉海法律、法规及海洋管理部门职责、办事流程，进一步提升公众对海洋管理部门的认知度，进而增强依法用海、有偿用海的意识［2］。②加大横向宣传力度，即对于海事、国土、环保、建设等同级涉海部门的宣传，使其充分认识到海域管理工作的重要意义，以获取其理解和必要的支持；可通过成立以政府分管领导为组长，各相关涉海部门为成员的海洋综合管理领导小组，提升管理层次，让各部门由被动参与转变到主动管理中来。

2.2 着力完善海洋功能区划配套制度体系

①完善海洋功能区划评价制度。根据海洋功能区划执行情况、执行效果和海洋功能区划编制依赖条件变化等方面的因素，充分审视海洋功能区划在规范海域使用秩序、促进海洋经济发展等方面的作用，全面展示各类海洋产业用海需求变化和区域主导功能依赖条件变化的情况，以确保对海洋功能区划实施效果进行全面、有效、及时的评估。② 完善海洋功能区划的编制制度和进一步严格审批制度，确保在编制过程中立足长远，基于充分的调研、分析和评估，结合当地实际，充分做好与相关涉海规划的有效衔接，对海域资源的最佳利用做出基于统筹考虑的远景预测，为今后用海预留发展空间。同时，应对不同功能区之间的兼容性进行深入分析，以减少实施工程中带来的制约。③强化用海项目的海域使用论证工作，促进海域资源的合理配置和做好用海关系的全面协调，以适时弥补现有海洋功能区划制度的瑕疵［2］。

2.3 加强围填海管理，科学安排地区围填海计划

随着沿海开发的深入，连云港市的围填海需求也随之加大，这就要求要严格实行围填海计划管理，在充分调研的基础上，科学编制《年度用海计划指导意见》，首先确保重点保障基础设施、产业政策鼓励发展项目和民生领域用海需求，确保国务院批准的沿海发展战略重点建设工程项目用海需求。同时要运用围填海计划和海域有偿使用等杠杆，对不符合产业政策和相关规划的坚决不予受理、审批。

2.4 建立健全海洋环境影响评价制度

①积极开展海洋环境监测工作，对连云港全市22个入海排污口、3个海滨浴场以及滨海旅游度假区、重点海水增养殖区实施长期高密度监测，对海水入侵、海洋垃圾实施重点监控，定期开展海州湾渔场、核电站温排水区的生态环境质量调查工作。② 对所有已建、在建和新建海洋工程项目进行全面调查登记，对所有涉海项目严格落实海域环境保护监督管理与 “三同时”制度。对工程建设类项目用海要推行海洋生态保护与补偿制度。③ 对于同一围海区域内有多个用海项目，且用海面积超过50hm2的，要严格按照区域建设用海规划要求编制区域建设用海规划，并对区划开展整体环评、论证，避免对环境影响的累积和叠加效应。

2.5 重视海洋人才开发与培养

人才队伍建设是搞好海洋工作的重要保证。①加强海洋行政管理队伍建设。定期组织人员培训及外出考察、调研，及时总结、学习海洋管理新知识及国内外海洋管理先进经验；高度重视干部培养，加大干部轮岗及交流力度，努力培养复合型人才；创新干部选拔机制，解放思想、开阔视野，把德才兼备的年轻干部提拔到重要领导岗位。② 加强海洋专业技术队伍建设，实施海洋人才战略工程，大力发展海洋教育，尤其是海洋高等教育。加快江苏海洋大学建设步伐，尽早培养一批具有创新精神和实践能力的海洋类专业人才。不断建立健全海洋人才吸收、培养和使用机制，发现人才、培养人才、识别人才、尊重人才，充分发挥人才的作用。③ 逐步建立科学的海洋人才评价指标体系，合理、有效地激励人才，促进海洋人才的成长和发展。

［1］ 崔会玲，巩建华.粤西海域使用管理制度创新的多维视角［J］.海洋开发与管理，2008，25（6）：19－20.

［2］ 郝新建，信锦鸿.江苏沿海开发背景下的海洋管理问题探究：以连云港市为例［J］.海洋开发与管理，2011，28（3）：27－29.