农村基层社会管理与 “社区化”体制建构*——基于城乡一体化视角

吴业苗

农村社会正处于城乡二元经济社会结构向城乡一体化结构转型中，人口频繁流动、集体力量式微，以及村庄空间稀疏化、空心化和公共性流失等，都极大地冲击了基于行政村建制的“自上而下”行政化管理体制，农村基层社会管理举步维艰。如是，一些地方政府在新农村建设和城乡一体化发展中，积极探索农村基层社会管理新路径，并形成了诸多典型模式，农村居民也由此获得了更优质的社会环境和更广泛的公共服务。但这些社会管理模式尚在探索、形塑中，能否成为全局性管理行动尚待进一步的理论推演和下一步的实践检验。就当前农村基层社会管理现状看，亟需农村社区化改制，并需要着力促使农村基层社会管理与城乡一体化发展相耦合。

一、行政村建制的行政化倾向与纠正

现实中，无论通过拆村、并村、合村等形式建立的村改社区，还是在多个行政村之上另建联村社区，或新型农村社区，如农民集中居住社区、失地农民安置社区等，它们无一例外地都成为农村基层社会管理的重要场域。尽管学界不乏有人主张并支持地方政府建立农村社区或村改社区，但反对村改社区的呼声从没有中断过，有学者甚至要求中央政府“叫停”地方政府的村改居行为。①郑风田:《“集中居住”应以农民需求和意愿为本》，《城乡建设》2009年第9期。然而，一些地方的农村社区建设实践已经表明，建立新型农村社区和实施村改社区工程，不一定就是“换牌折腾”。相比较行政村建制，村改社区或新型社区及其管理体制能进一步理顺村务、政务与党务关系，推动农村基层政府由经济发展型和管制型向社会建设型和服务型转化，也更能践行国家的城乡一体化发展战略，直至最终消弭城乡二元社会结构。

传统中国农村社会实行“皇权不下县，县下唯乡绅”的治理策略，农村基层社会由士绅阶层实施“软管理”，以维持农村基层社会的“礼治秩序”和“无讼”秩序①费孝通:《乡土中国·生育制度》，北京大学出版社1998年版，第54页。。计划经济时期，国家强、社会弱，政府具有强有力的资源汲取与社会动员能力，严格控制了农村社会运行;并且，村级组织 (生产大队)被纳入国家行政序列，大队党支部书记和大队长均由上级类政府组织(人民公社)任命、指派——他们不再是村庄“保护型经纪人”，而转化为讨好上级领导、较少为村民主张权益的“赢利型经纪人”。如此，乡村不只是农民居住、生活的社会单元，俨然成为融“工、农、兵、学、商”于一体的经营单位和“政社合一”的集体组织，不仅“纵向的国家政治整合完全取代了横向的地方社会整合”②狄金华、钟涨宝:《中国农村社会管理机制的嬗变——基于整合视角的分析》，《吉林大学社会科学学报》2012年第3期。，而且乡村社会的自主性、能动性基本丧失，单向度的行政管制和政治运动湮没了乡村原生秩序和“先天和谐”。

农村改革后，随着人民公社制度的废除和“乡政村治”管理体制的建立，农村社会恢复了部分自主空间，农民可以通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式参与农村社会治理和管理。但是，国家政治并没有完全放弃农村社会的管制权，政府在农村社会重要事务上仍保留着一定的介入和统摄力;同时，农村社会的自治能力比较脆弱，村委会名义上是村民自治组织，可它的行政色彩浓厚，更像是一个半行政化的乡镇政府下属机构。这种局面的形成，不仅是国家政治不愿意丢失农村这块阵地，不肯把治理农村权全部转让给村委会，更重要的在于:第一，村民自治制度的完善需要一个过程，当它还没有成熟时，如果国家政治草率地放弃农村社会全部治理权和管制权，多数村委会没有能力承办如计划生育、农业税上缴等政务;第二，家庭联产承包责任制后，农村集体组织凝聚力被削弱，而民间的“草根”整合力还没有成长起来，整个农村社会陷入严重的“原子化”状态。如此，政府权力在农村基层社会保持一定张力，既能贯彻国家意志和汲取农村经济资源，又能协助村委会治理农村社会，最大限度地防止家族势力或地方黑恶势力侵蚀村级管理权。可见，村民自治制度在农村基层社会管理中的作用有限，这项改革“更多是表象性的而不是实质性的”③徐湘林:《“三农”问题困扰下的中国乡村治理》，《战略与管理》2003年第4期。，并且，在乡村权力架构中，国家权力一直位居“老大”，始终掌控着村民自治的运行，只允许村委会听党话、跟政府走，禁止其与政府讨价还价。

按理说，国家权力从行政村撤出后，村里的政务理当由乡镇级基层政府承办，但受到乡镇规模大、人口多、官员精力有限等因素制约，村级政务仍由村委会代替乡镇政府办理。如此制度设置，虽然解决了行政村政务施行的困惑，但毋庸置疑，也导致了村委会功能错位，甚至滋生了政府“绑架”村委会的现象:政府强制村委会治理村民，如选择罚款方式控制村庄人口增长，采用暴力手段征收农业税费，甚至村级组织还必须按照乡镇政府下达的经济指标创办集体企业。再者，这一建制，也驱使村委会行政化，讨好或巴结乡镇政府，表现有:一是村委会多数村务与政务不能严格分开，如乡镇政府掌握着一定数量的农村公共事业发展资金，国家的支农、惠农资金也基本由乡镇政府负责发放，如果村级组织与乡镇政府相处得好，自然可以从上级政府那里获得更多的资金;二是村委会处理土地纠纷、邻里纠纷等村务有时需要借助外部力量，如果能赢得乡镇政府及相关部门，如派出所、土地管理所、司法部门的支持，村委会调解民间纠纷的成功率会大大提高;三是村委会打上政府旗号处理村务，合法性程度高，便于在村干部与村民的博弈中保持优势。村委会与乡镇政府结盟，村委会为政府说话、替政府办事的行政化倾向，不仅违背了国家设置村委会的初衷，妨碍了村委会自我管理、自我教育、自我服务等自治功能发挥，更有甚者，会损害基层政府功能的正确履行，诱使政府官员“寻租”，侵犯农村基层社会利益。

在城乡一体化进程中，农村基层社会已经发生了巨大变化，亟需纠正村委会的行政化倾向和变革行政村建制。一方面，农村基层社会的村务和政务显著增加，“政社不分”的村民自治无法承接并给予及时办理。如村庄的流出或流入人口的管理与服务、社团组织的管理与服务、特殊人群的管理与服务、宗教事务的管理与服务、文化活动的管理与服务、司法救助与治安服务、就业指导与服务，以及基础设施建设与维护、农技培训与推广、健康教育与卫生防疫、社会保障与福利等大量公共事务已下沉到村，村委会的人力和物力都没有办法解决如此众多的公共服务与管理，必须转变传统的“自己办”或“代替办”的工作方式，支持上级政府从事公共服务和管理活动。另一方面，随着农业税和“三提”、“五统”费的取消，一些乡镇政府的财政状况捉襟见肘，无法再为村委会的行政化埋单。其一，尽管中央和省级财政为农村建设和发展投入了大量经费，但这些经费一般都带着“专款专用”的帽子，乡镇政府很难将其变通为行政经费，用来扶持村委会的行政行为。其二，尽管一些乡镇政府通过财政转移支付为村长和村支书发放工资和津贴，并为他们建立养老保险等，但政府采用“公职化”吸纳行政村“赢利型经纪人”的做法，明显不符合村委会自组织发展方向，肯定不能长久下去。

如此看来，行政村充其量只能算是人民公社体制转化为乡镇体制而在农村基层设置的过渡建制，不能因为它叫行政村，就赋予它行政权力，鼓励它依照行政逻辑从事农村基层社会行政管理活动;也不能因为它曾代替乡镇政府履行过行政权力，并弥补了国家权力退出农村基层的空缺，就将其视为合理性，确定它为农村基层的永久性建制。行政村是人民公社时期“政社合一”体制的延续，它在村民自治中掺杂了政府行政管理，偏离了居民当家人的角色，容易导致村委会功能错位。这一建制既不符合市民社会/公民社会建设的内在要求，与生产型、管理型政府向服务型政府转变的政府功能定位相悖，也不符合城乡一体化社会发展对农村基层社会管理的新要求，因此，有必要将农村基层的行政村建制变革为社区建制，以凸显其自治功能，更好地维护居民的公共权益。

二、农村基层政务转换与政府公共服务下乡

二十世纪八九十年代农村系列改革政策的根本出发点是“放权”，鼓励农民在家庭联产承包责任制的基础上发展农业生产和壮大农村经济，大多数农民由此脱贫致富。与此同时，地方政府在“乡政村治”体制下对行政村仍保有较大控制力，不断提高“政策租”——乡镇政府将村级主要政务放在催收“统购粮”、收缴农业税和收取“三提、五统”，以及向违反计划生育政策的超生户征收社会抚养费上。尽管当时政府在农村基层社会的政务比人民公社时期少了很多，但由于这些政务与基层政府经济效益、政绩考核挂钩，加上村委会也有“寻租”意向，乡镇村干部便结成同盟，相互配合向农民“收租”。鉴于村委会没有行政权，很多村干部又与村民沾亲带故，有些得罪人的棘手政务，村委会干部碍于面子与人情不便“下狠手”，于是，乡镇分管领导便亲自挂帅，组织如“收粮别动队”、“计划生育别动队”等，暴力“收租”。“收租型”政务加重了农民经济负担，特别是不断加码的税费，激化了基层政府与农民群众的矛盾，一些地方频发“抗税”群体事件。如此，国家及时调整“三农”政策，采取减轻农业税——废除农业税费——发放种田补贴等措施逐步减轻农民负担，以提高农民种粮积极性。2006年后，国家不仅果断取消农业税，禁止乡镇政府肆意收费，而且还通过发放农业补贴等方式将改革成果与农民共享，“收租”政务随之让位于“让利”政务。

后税费时代的农村，一方面基层政府收缩了自上而下的管理触角，国家权力在农村基层社会由“实”变“虚”、由“在场”变“离场”，农村基层社会步入国家政权不在场的“悬浮”状态;另一方面，随着城乡一体化程度的提高，乡村年轻劳动力及其精英加快流出农村，农民原子化倾向进一步加剧，多数农村基层社会维系内部秩序的组织合作机制和横向社会整合力，已经无法引导农民通过市场化渠道获取更多的经济利益，无法有效地整合和管理因城市化发展带来的土地流转和农民流动问题，也无法帮助村民从村庄范围内获得更方便、更快捷、更高水平的公共服务。农村基层社会内外交困，不仅动摇了农村基层社会的国家认同感，降低了政府在农民心理中的公共形象，影响了在乡村社会中国家权力的合法性，而且造成了一些农村基层治理权力再度“内卷化”，甚至出现灰色势力控制村治的恶劣现象。

新形势下，尽管村委会与乡镇政府仍保留着一定的同盟关系，但政府不再视它们为自己的延伸机构，而希望它们成为政府公共服务下乡的有力助手。针对政府大批量公共服务下乡，有论者指出:“地方国家权力再度出发了，以更为强劲的态势，对刚刚从国家的直接控制解放出来的社会空间，施以规制性的和强迫性的管理。”①D.Davis，R.Kraus ＆ B.Naughton(eds.)，Urban Spaces in Contemporary China，Cambridge:Cambridge University Press，1995.p.112.从表面上看，政府公共服务下乡好像是国家要借助公共服务下乡的影响力和控制力，再度控制农村社会空间。但实质上不尽然，如今政府政务下乡与过去不一样，从前是为了控制农村社会，以方便国家汲取农村资源;而今是要将公共服务送给农村居民，以满足他们的公共服务需求。就此而言，认为政府公共服务下乡是为了控制农村的学人至少犯了两个错误:一是没有看到国家管理职能的变化，将计划经济时期或经济匮乏时期国家控制社会的职能视为国家一贯本性，忽视了市场经济体制下国家相对富裕后国家管理职能的可能变化，即国家尤其是基层政府已经将主要职能转移到供给公共服务、促进社会和谐发展上的事实;二是高估了农村社会的自治能力和自发秩序，相信“新乡绅”在没有外力干预下完全有能力运用村庄内生规制维系村庄良性运行。由此，这些人把没有农税的农村视为国家权力在农村社会的全面退出，将农村视为远离政府管制的“世外桃源”，故而将国家和政府政务再下乡看成为行政权力要收复农村失地，以至于担忧“政社合一”体制回归。

其实，这种担忧是没有现实基础的，今天的农村已被纳入城乡一体化体系中，并且成为国家公共事业发展重点。现在的主要问题是，农村要摆脱落后面貌，农村居民要过上与城市居民等值的生活，仅靠农村自身力量是很难实现的，农村需要国家的经济支持和公共服务，否则，农村与城市的差距就难以缩小，向往现代生活的那些农村居民就会一如既往地离开农村，农村也将变得更萧条。这是国家不希望看到的，也是大多数农村居民不愿意接受的。现实中，融入市场化、现代化大潮中的农村社会，正在与城市社会对接，面临的自然风险、市场风险与社会风险都是农村社会自身难以承受的，亟需政府的公共服务支持。换言之，政府公共服务下乡，对农业发展、农村建设和农民致富和转变身份都是必不可少的，它可以为公民互动创造良好的环境②P.Heller，“Social Capital as a Product of Class Mobilization and State Intervention:Industrial Workers in Kerala，India”，World Development，Vol.24，No.6，1996.，可以帮助农村基层社会恢复整体性和关联性，进而提升农村基层社会生命力和整合力。

再者说，由于长期以来农村社会受到国家权力过度侵蚀，自身发育很不成熟，普遍缺乏自主治理能力，如果国家的公共服务等政务继续与农村基层社会保持区隔，农村落后面貌将难以改变。现实已经表明，农业税取消后，一些乡镇政府迫于财力限制，部分地放弃对农村基层事务的介入，农村社会问题不是少了，反而却比以往更多:农村非计划生育的“黑孩子”多了，妇女、儿童买卖现象日益猖獗;一些村庄盗窃泛滥，不仅鸡、鸭、鹅等家禽经常被偷，甚至长在田间地头的农作物和关在畜舍里的耕牛也偶有被盗;农村打架斗殴、邻里纠纷、损坏公物等民间矛盾，以及土地撂荒、环境污染等危害农业可持续发展的问题也在不断增多。因此，当前政府公共服务下乡，“展现了后税费时代政府对村庄社区化治理的努力方向”，能有效强化“乡村的国家认同，亦深层次触及后税费时代国家基础性权力如何在乡村再建设的时代主题”③韩鹏云、刘祖云:《农村社区公共服务下乡:进路、逻辑及推进路径——基于广西百色市“农事村办”的考察》，《广西社会科学》2012年第3期。;并且，还能通过不断创新农村基层社会管理机制，为农村社会提供一个合作共治的发展空间，以有效地解决农村社会诸多问题和深层次矛盾。

如是观之，农村基层社会管理需要政府公共服务下乡。正如汪锦军所说:“对于中国农村而言，由于农村社会自身发育的不完善，很多时候必须依赖强制性的外来制度建构，为农村社会管理提供基本的运行制度框架。”①汪锦军:《从行政侵蚀到吸纳增效:农村社会管理创新中的政府角色》，《马克思主义与现实》2011年第5期。尽管政府的公共服务下农村社区有可能放大政府管制的权威，破坏农村基层社会有机体的“先天”平衡与和谐，使本就发育不全的农村基层社会更加脆弱，但是，这不是政府公共服务介入农村基层社会的不可避免的问题。只要把握好政府公共服务下乡的介入口，控制好介入的力度和火候，政府下乡的公共服务与农村基层社会的自治力就可以完美地结合在一起，从而改变农村基层社会的一盘散沙状况，遏制无政府主义给农村社会带来的混乱。因此，在农村基层社会管理中，“不是努力消除政府的作用，而应是研究如何设计政府机构才更有效率，在更大的制度设计中弥补公民治理能力的不足”②Peter Evans(eds.)，State-society Synergy:Government and Social Capital in Development，Berkeley:University of California at Berkeley，International and Area Studies，1995.p.13.。

三、典型经验:农村社区化管理模式

鉴于村改社区、新型农村社区建设，以及政府公共服务下乡的需要，一些地方政府在新农村建设和农村城镇化发展中自觉行动起来，加大拆村、并村、合村和建立新型农村社区的力度，个别地方的农村社区建制已经或正在替代行政村建制。山东诸城市已经将全市1257个村划分为208个大社区，江苏南京市计划于2014年前将辖区内所有的行政村全部改制为社区。村改社区和建设新型农村社区俨然成为农村社会转型、新农村建设的一个重要标志。藉此，越来越多的农村基层政府围绕农村社区建设及其社区化探索农村基层社会管理，并在实践中形成了诸多模式，如山东诸城的“多村一社区”模式、浙江宁波的虚拟社区“联合党委”模式和舟山的“社区管理委员会”模式，以及江苏在全省农村推行的“一委一居一站一办”模式等。

山东诸城市按照“多村一社区”模式调整农村基层管理体制。诸城市是全国农村社区化整建改革的先行者，全市70万多农民已于2008年6月全部进入“2公里社区服务圈”。诸城模式不复杂，主要从两个方面建构农村社区管理体制。首先是优化农村社区空间布局。诸城对全市1257个村庄进行了统一规划，确定208个位于若干邻村中央，具有较好基础设施和一定辐射带动能力、发展潜力的中心村为社区服务中心，并将其服务范围规划在2公里左右。③“2公里社区服务圈”一般涵盖5个左右的行政村，约1000—2000户。其次是为居民提供社区化公共服务。政府在每一个中心社区建立社区服务中心，由政府出人、出钱为社区服务圈内居民提供公共服务。社区服务中心有服务大厅，设有文教、社保、环卫、计生、治保、志愿者活动等服务窗口，为村民提供“一站式”服务;有社区警务室、卫生室、建设环卫室、计生服务室、农民书屋、优抚救助室、纠纷调处室、超市、快餐店、幼儿园等，条件好的社区还建有初中、小学、医院、养老院，为居民提供全面而快捷的公共服务和社会化服务。

“多村一社区”模式基本解决了农民因分散居住而缺乏公共服务的问题，并为农村基层社会管理开辟了新路径。从中心社区现状看，一是政府将人力、物力和财力集中投入到中心村的社区建设，操作起来简单、方便，并且政府投入社区建设的资金边际效益高;二是引导农民进入“2公里社区服务圈”比较现实，因为中心社区居住条件好、公共服务齐全，有方便居民出入的公交车，有四通八达的硬质道路，即使居民有地要耕种，一般骑上电动自行车到最远的农田也不要10分钟;三是新型社区建设没有完全抛弃农民的居住和生活方式，多数农民仍按照地缘相近、血缘相亲的原则居住在中心社区或周边，居民彼此熟悉。从管理体制上看，社区中心村建设没有彻底废除行政村建制，只是在社区中心村新建立一个社区党支部和社区发展协调委员会:社区党支部和社区发展协调委员会在乡镇 (街道)领导下开展工作，但它们的设置并没有改变乡镇(街道)和行政村的原有关系，也不干涉村务;社区发展协调委员会的主要职责是代替上级政府为社区居民提供公共服务，而村委会的主要职责是村内自治事务和承接或“协助”做好政府下达的政务。“这样定位农村社区服务中心的职能，目的是避免服务中心人员‘官僚化’和服务‘异化’现象，使社区服务工作与村庄工作相互支持。”①王青云、李成贵:《建设服务型政府的理论思考和实践经验——诸城推行农村社区化服务之考察》，《社会科学战线》2010年第1期。由此可见，诸城农村基层社会管理模式的创新在于，找到了一条简捷的、低成本的农村社区化路径，并成功地将政府的公共服务送进农村基层社会。

浙江宁波和舟山在农村基层社会管理中分别设置了联村虚拟社区和村社同构的村社区。宁波将“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的若干个行政村组合为一个虚拟社区，设置“社区联合党委”，搭建“社区服务中心”，为联片行政村/新社区的居民提供政府型公共服务或公共产品。舟山将多个规模小的村子，甚至将七八个村合并为一个行政村社区，在保持原有行政村建制不动的基础上，增设一个“社区管理委员会”机构，并由社区管委会和村“两委会”共同向社区居民提供公共服务或公共产品。

宁波和舟山的农村基层管理体制有较大区别。宁波在乡镇党委和村党支部之间增设了一个社区联合党委，乡镇 (街道)干部兼任社区联合党委的书记，各村党支部书记为联合党委的委员。社区联合党委作为乡镇 (街道)党委的代理人，部分地代替乡镇 (街道)党委行使职权，进而使社区联合党委与各村党支部形成领导与被领导的上下级组织关系。联合社区打造了社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈”，并通过由专职社工组成的社区服务中心和各行政村的驻村公共服务代理 (一般由大学生村官兼任)共同为社区居民提供文化教育、卫生健康、计划生育、综治警务、劳动就业、社会保障、社会救助、社会福利，以及科技、法律、体育、娱乐等公共服务。舟山的社区管委会是对本社区履行统一的服务和管理职能的机构，由3—7人组成，主任由乡镇 (街道)党委和政府按干部任用程序选聘，一般由乡镇下派的带薪干部担任，其他成员由管委会按职业化、专业化设置，政府提供人员工资。

从现代国家建构的视角看，宁波的设计者们在维持现有行政村管理体制不变的前提下，在制度内创新了一个“虚拟社区联合党委”，而舟山设计者们则突破了现有的行政村管理体制，在制度外创新了一个“社区管理委员会”，即分别通过“党组织路线”和“行政路线”向社区居民提供公共服务。李勇华将宁波模式和舟山模式称之为“存量改革”和“增量改革”，并认为二者“都反映了随着政府性公共服务的大规模下村，国家政权机构内在地提出了向农村最基层适当延伸的现实要求或趋势”②李勇华:《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究——来自浙江的调研报告》，《中州学刊》2009年第6期。，是“乡政村治”体制对政府公共服务下乡而在社会管理方面做出的应对和调整。

江苏农村推行的“一委一居一站一办”模式始创于南京市建邺区。2011年6月，江苏省委、省政府的《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》(苏发〔2011〕15号)要求，到2015年城乡社区“一委一居一站一办”覆盖率要达到90%以上，有条件的地方力争实现全覆盖。这一模式雏形是建邺区的“一委 (社区党委)一居 (居委会)一站 (社区管理服务站)”的“品”字形组织架构，特色在于实现了社区党务、居务和政务的分开，形成“一核双强、资源共享”的新格局。“一核”为社区党委，要发挥其在社区各类组织和各项工作中的领导核心作用;“双强”为做强社区居委会，最大限度地减少居委会承担的行政事务，做强社区管理服务站，全面承接和履行政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能;“资源共享”为整合社区组织，动员广泛的社会力量参与社区共建，最大程度地实现社区资源共驻、共建、共享、共赢。在这个模式中，社区党委成了社区工作的“主心骨”，居委会成为社区群众的“代言人”，管理服务站成为社区居民的“服务员”，“三驾马车”共同提高社区管理服务能力。江苏省委、省政府基于建邺模式和无锡、苏州、南通、扬州等地在社区自治管理实践中积累的成功经验，研制出“一委一居一站一办 (综合治理办)”新型社区服务管理模式，并要求在全省城乡社区推广。

“一委一居一站一办”社区管理服务模式的基本架构是“以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区管理服务站为依托、社区综治办为中坚、各类社会组织为补充的新型社区服务管理格局”，对社区公共服务和社会事务实施“扁平化”和“网络化”管理。这一由社区党组织、居民自治组织、管理服务站和综治办构成的“四位一体”新型管理服务体系，强化了党在农村基层的执政地位，巩固了村民自治制度，加速了政府公共服务向农村基层延伸，提高了农村综合治理和平安建设的水平。

以上列举的农村基础社会管理模式，是建设农村社区和调整农村社会管理体制双重实践活动。虽然这些模式没有全盘否定或完全抛弃农村改革后的“乡政村治”体制，但在运行过程中，却弥补、修正了“乡政村治”体制在农村基层社会管理上的不足。由于各种模式各自针对的村情不同，在实施中也有不同的侧重和特色，但总的来看，这些模式都以城乡统筹发展和城乡一体化为大背景，迎合了农村居民提高公共服务和生活水平的需求，并且注重将政府公共服务送到农村基层。就此而言，它基本符合农村社会转型和城乡社会融合的趋势，不失为农村基层社会管理体制的一大变革和创新。

四、社区响应与农村基层社会管理发力点

后农税时代的农村村委会，办理村务和政务的功能羸弱。尽管国家仍在规范村委会的自治功能，并于2010年10月重新修订、颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，冀望以此更好地维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，但缺乏凝聚力、“散了”的村子普遍存在“事难议、议难决、决难行”的困境，村委会办理村务愈发力不从心①为加强对农民负担的监督管理，国务院办公厅于2007年颁布了《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，规定村委会只能就村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目筹资筹劳。筹资筹劳必须遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，村委会召开的筹资筹劳会议要有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加，并且，筹资筹劳方案应当经到会人员的过半数通过。。鉴于后农税时代国家实施工业反哺农业、城市支持农村的政策，以及政府介入农村基层社会的形式已由过去行政控制和资源汲取转变为送公共服务下乡的状况，农村基层组织建制最好与城市社区建制保持一致，将行政村改制为社区、村委会更换为居委会。

政府大量公共服务下沉到农村基层已成为农村社会发展的基本事实，如果行政村的村委会都将其承接下来，村委会将不堪重负，还有可能彻底葬送村委会的自治性，使其变成名副其实的政府机构。这既严重违背《中华人民共和国村民委员会组织法》对村委会“群众性自治组织”的界定，又不符合社会建设和社会管理的一般规律，并且还存在将农村社会带回至“政社合一”老路子的风险。随着城乡流动、互动的持续升温，一方面农村居民对城乡公共服务均等化和一体化的需求日益迫切，期望能公正、公平地分享改革开放发展成果，享有与城市居民均等化公共服务与社会管理权益;另一方面，城乡分割的二元社会管理体制阻碍了农村社会转型，不利于城乡经济社会的协调发展。如此，无论出于满足农村社会对城乡均等化公共服务的需要，还是出于弥补城乡二元经济社会结构分化、实现城乡一体化社会管理的需要，农村基层社会管理都有必要以农村社区化建设为中心，从如下方面发力，以响应农村居民的新需求和城乡一体化新趋势。

1.推进村改社区和新型农村社区建设

小农经济时代，一小块田地有一户农家，相邻的几块田地上可能居住着几户农家，并在河道边、山脚下、湖海旁形成三三两两个村庄。毛泽东时代的合作化运动、人民公社建设只从组织上改造了农民，未曾对星罗棋布的村庄进行有机整合，村庄分散、凌乱状况一直延续至今，如江苏省农村有20多万个分散村庄，每个村庄平均居民不到200人。虽然分散的村庄便于农民田间劳作，便于管理农作物，但它不利于农村土地资源的整体开发和现代农业的规模化发展。更关键的是，它因基础设施建设和公共服务供给成本高，制约着城乡公共服务均等化发展，严重妨碍了农村居民过上与城市居民同质生活。由此来看，一些地方政府着眼于现代化建设大局，重新规划农村居民空间结构，将一些分散的小村庄拆、并、合为大村庄或集中社区。这是地方政府整合农村空间结构较明智的选择，只要不损害农民根本利益、整体利益和长远利益，并能确保粮食生产稳定和农民收入增长，都应该准许地方政府大胆尝试。当然，地方政府的村庄整合行动要充分尊重大多数农民意愿，不能强制推行“上楼化”、“集中化”和“规模化”管理。

选择改造行政村路径建立农村社区，全国已有不少经验样式，如上文提及的山东诸城将相邻的多个行政村聚合在一起，建立“2公里服务圈”的社区，以及浙江舟山将三至五、甚至七八村合并起来，建立农村社区，并根据职业化、专业化标准成立“社区管理委员会”。再如，广西百色以被撤并的原乡镇为社区区域，在原乡镇政府所在地、多个村社集中的中心村社，自然形成的圩集所在村社，以及在地处偏远、交通不便的村社，分别建立“农事村办”社区服务站、二级服务站、三级服务站和四级服务站，为社区居民提供公共服务和社会管理等。这类村改社区，一般以政府供给公共服务方便性和有效性为准则，没有彻底废除现有村庄和行政村建制，而是新建立一个中心社区，以公共服务下沉为切入口，将周边村庄吸纳进社区服务范围，并逐渐将村民吸引进中心社区居住。至于那些暂时不愿意离开原村庄的村民，也可以通过建立服务站/点的方式，为他们提供社区化服务。

新型农村社区是在农村场域内因房屋拆迁、农民失地，或因地方经济发展、土地开发的需要，将农民集中安置进新社区，它的城市化程度比较高，体现了城乡一体化对农村社区建设的基本要求。新型农村社区彻底打破了农村行政村建制，农民被集中安置在别墅或高层楼房里居住，内部公共设施齐全，有各式各样的公共服务、社会服务和商业服务场所，并且，多数居民不再以农业劳动为主业，家庭收入主要来源于工资、房租等，有比较健全的社会保障。新型农村社区类似于城市社区，有的城郊或经济发达地区的新型社区的居住条件、生活条件，以及居民享有的公共服务水平不低于甚至还好于城市社区。新型农村社区建设已经跳出了村庄改造的农村藩篱，不再局限于仅为农村人提供单纯的居住区，而在社区规模、公共服务水平、社会管理档次上都对接了城市社区，或与城市社区并轨。但鉴于它的居民主要来自农村，有的还一度患有城市焦虑症，因此，新型农村社区建设不能简单地复制城市社区样式，应该有自己特色，如在建设中要尽可能多地让熟悉的、有亲情关系的、风俗习惯差不多的人居住在一个社区中，并尽可能地保留农村村庄中那份相互帮扶、彼此关怀的“温馨”，以防止新型社区居民陌生化、邻里冷漠化现象发生。

2.建立健全农村社区管理机构

行政村机构设置简单，主要有党支部、村委会。党支部是中国共产党在农村的基础组织，负有领导和支持村委会行使职权的责任，而村委会则是农村基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，具体有:发展各种形式的合作经济和其他经济，促进农村生产建设和经济发展，保护和改善生态环境;管理本村农民集体所有的土地和其他财产;保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益;宣传政策和法规、教育村民、维护村民的合法权益、促进男女平等、做好计划生育工作、开展精神文明建设活动;支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设等。2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》弱化了村委会的政务责任，规定人民政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项;村委会要为人民政府开展工作提供必要条件，如果人民政府委托村委会协助政府开展工作，政府委托部门需要承担经费。这一规定剥离了村委会的繁杂政务，其职能已与城市居委会职能基本相近。

既然村委会不再拥有行政职能，那么，政府就有必要在农村基层设立相应机构以承办政府下沉到农村基层的公共服务。对此，各地都选择在乡镇和行政村之间，或直接在行政村上设立服务中心/服务站，办理政务。尽管政府服务机构名称不同，江苏叫“社区管理服务站”，浙江的舟山叫“社区管理委员会”，宁波叫“社区服务中心”，但都是办理政府公共服务的居村机构。就现状看，凡是社区建制的农村管理机构，普遍设有党组织 (支部/党委)、居委会、社区服务中心/站，即社区“三驾马车”，这是比较合理的。江苏在农村社区的机构设置上增加了综合治理办，但比较发现，综合治理办的职能与其他机构职能有部分重叠、交叉，因此，不一定非要在每一个社区机构中都设置综合治理办。

根据城乡社会管理一体化发展需要和《中华人民共和国城市居委会组织法》的相关规定，社区居委会没有发展经济、促进生产和组织农民经济合作方面的职能，村改社区或新型农村社区的居委会也没必要保留村委会的发展经济和生产职能，至于社区内的经济和生产活动，可设立一个专门机构。这个机构可以叫做经济合作委员会，以协助政府部门管理社区的土地股份合作社、社区股份合作社和富民股份合作社，以及其他类型的经济合作组织和技术协会等。经济合作委员或是社区场域中的企业或公司，或是社区内的经济合作性质的群众组织，但肯定不是行政管理机构，只能按照市场规则运行;社区中部分成员因与其存在产权关系，可转化为经济合作组织的成员或企业股东;社会经济合作委员会与居委会等社区其他机构并列，它要接受社区或乡镇党组织领导，接受居委会对它的监督，以保证社区集体资产保值、增值。

3.促进农村社区居民市民化或职业化

传统农村社会一直将农民视为小农——居住分散、孤立，具有封闭、自私、狭隘等特性，并且以农业劳动为主业，安土重迁。有学者指出，中国农村社会已时过境迁，传统的小农已经转变为“社会化小农”，即“社会化程度比较高但经营规模较小”。①邓大才:《社会化小农与乡村治理条件的演变》，《社会科学》2011年第8期。将现阶段的农民视为“社会化小农”是不准确的，因为处于工业化和后工业化阶段中的中国农民，除了具有社会化特性外，还拥有市场化、工业化、非农化、城市化等特性;再者，这一观点仍是在城乡二元分化结构下静态审视农民身份的变化，没有注意到积淀在农民身上越来越多的流动性、兼职性、非农性，更没有将正在发生变化的农民放到城乡一体化视阈下推演其未来走向。

农村基层社会管理要引导农民身份转化。随着新型城镇化发展和城乡一体化推进，越来越多的农民褪去了小农外衣，其中一部分如农民工、城郊失地农民将最终完成市民化，成为真正的城市市民;而那些仍居住在农村，包括居住在农村城镇社区、集中社区的农民和村落社区的分散农民，或将因城郊社区、集中社区的城镇化程度提高而转变为居村市民，或将因农业规模化、产业化发展而变成农场主或职业农民。农村基层社会管理要推进城郊失地农民和农民工及其家属成员的身份转变，使其尽快成为真正的市民。但毫无疑问，在农民身份转变问题上，农村基层社会管理重点不是如何让更多的人离开农村、成为城市市民，而是要搞好农村城镇社区、农民集中社区和村落社区建设，为居住在农村社区的居民提供与城市居民均等化的公共服务和社会管理，努力使他们过上与城市市民一样的生活，进而促使居住、生活在城郊社区和集中社区中农民成为居村市民，并使居住、生活在村落社区中的农民成为市民化农民，即农场主或职业农民。②吴业苗:《小农的终结与居村市民的建构——城乡一体化框架下农民的一般进路》，《社会科学》2011年第7期。

具体地说，农村基层社会管理对农村社区建设有不同的要求。农村城镇和农民集中社区的基础设施、公共服务、社会管理与城市社区接近或相当，并且居住在这类社区的农民职业已基本“脱农”，生活方式也基本市民化，社区建设的使命之一就是要努力使他们“享有城市的一切物质条件和舒适”①［法］孟德拉斯:《农民的终结》，李培林译，社会科学文献出版社2005年版，第276页。，转化他们为居村市民。这应该是农村基层社会管理在社区建设上的工作重点，因为:这类社区将成为农村居民最集中的居住地，也是部分城市人转移到农村社区居住的理想住所;这类地区，尤其是县城镇、农村重点镇将成为未来城市空间拓展的重要选择区域，如果产业、居民、公共服务等发展、集中达到一定程度，它们有可能成为新的城市或卫星城。在社区建设方面，农村基层社会管理的难点在村落社区建设和市民化农民培育上。为此，一要对分散、凌乱、位置偏、经济落后、或已经陷于空心化的村落社区进行适度集中整治，改善其居住环境和生活条件;二要在搞好土地整理上，大力推进土地流转，鼓励种田大户或企业到农村经营农业生产;三要化解农业生产的老人化、妇女化问题，以及由此带来的无人种田隐患，大力培育有知识、懂管理、会经营的职业农民/新型农民，即市民化农民;四要废除职业农民的农民社会身份。尽管他们仍从事着农业劳动，但他们是市民化农民——和农场主与企业主一样，可以雇用劳动力赚取农业生产利润;职业农民与产业工人一样，可以选择为农业企业/农场主打工，也可以自由流动，选择自己喜爱的职业。总之，不管他们从事何种职业，选择何种方式生活，他们的社会地位与市民一样，拥有与市民同等的公民权利，能享有与市民均等的公共服务。