河北省京津风沙源区生态建设存在的问题与发展对策

王玉忠

（1.河北省林业科学研究院，河北 石家庄 050061；2.河北省林木良种工程技术研究中心，河北 石家庄 050061）

河北省京津风沙源区包括张家口、承德两市所辖24个县（区）以及境内林场、牧场，区域面积757.40万hm2，占全省国土面积的40.33%，占全国京津风沙源治理工程区总面积的16.5%。2000年该区组织实施京津风沙源治理工程以来，通过植被保护、植树种草、退耕还林、小流域综合治理以及生态移民等措施，大力治理沙化土地，在保护和改善生态环境、调整农村经济结构、增加农牧民收入、促进社会和经济全面发展等方面发挥了重要作用，取得了显著的生态、经济和社会效益。

1 河北省京津风沙源区生态建设存在的主要问题

1.1 区域林草资源总量偏低，质量欠佳

目前该区域森林覆盖率达35.61%，其中张家口市森林覆盖率只有21.67%，资源总量依然偏低，与控制风沙灾害的要求相差甚远。现有林地质量不高，在有林地面积中纯林占63.7%，中幼龄林占84.2%，平均蓄积量为27.6m3/hm2，只相当于全国林分平均蓄积量（84.8m3/hm2）的1/3；农田防护林网不完整，特别是坝上地区防护林中“小老树”、枯死树比较多，急需抚育或更新改造；工程区呈现退化趋势的草地面积126.9万hm2，占可利用草地面积的44.2%；草场质量处于中等偏下，平均每公顷载畜能力为3.0羊单位，不足建国初期载畜能力的1/2。

1.2 生态环境尚未根本好转

一是水土流失面积较大。目前该区仍有50%以上的面积存在水土流失。二是土地风蚀沙化严重。2009年沙化土地监测结果表明，张承地区129.1万hm2沙化土地面积中，轻度沙化面积占88.0%，中度沙化面积占10.9%，重度极重度沙化面积占1.1%。其中河北省重度和极重度沙化土地面积几乎全部分布在张承地区。三是水资源供需矛盾日益突出。京津冀地区人均水资源量（300m3）只有全国人均水量的1/7，是国际极度缺水标准（人均500m3）的60%。多年来，该区域年可供水资源量逐年减少，但需水量却逐年增加，京津冀地区水资源总量已由19世纪50年代末期的280～290亿m3减少到21世纪初期的140～150亿m3，远低于254.2亿m3的多年平均水平。据预测，京津地区到2020年遇平水年将缺水23.8亿m3，遇枯水年将缺水30.9亿m3。四是湿地持续减少，生物多样性受到威胁。由于工农业和生活用水急剧增加，加上气候干旱，降水减少，造成地下水位下降，湿地面积缩小，湿地生态环境迅速恶化。到目前，常年有水的大小湖淖仅剩200多个，水域面积仅剩1.4万hm2，比建国前减少4.6万hm2；湿地面积仅剩16.1万hm2，比建国前减少10万hm2；湿生和水生生物也大量减少，很多候鸟、迁徙鸟类已无法在该区驻留。

1.3 区域经济薄弱，农牧民生活水平低

本区是河北省乃至全国最贫困的地区之一，传统的小农生产方式和自给自足的生活方式至今没有发生根本变化。区域经济综合实力不强，产业结构仍处于较低水平，具有鲜明的依农和依矿的资源型特征。农村人口比例大，劳动力素质低，区域性贫困突出，高素质的科技人才和劳动力向外转移的趋势明显。统计资料显示，该区域人均GDP、人均财政收入和农民人均纯收入均低于全省平均水平，和京津相比差1～2倍。另外该区仍有贫困人口132.8万人。

1.4 生态建设投入总量不足，单位投资标准低

当前生态建设工程实行的是国家财政补助政策，不仅投入总量不足，单位面积投入标准也低，与实际造林成本需求存在显著差异。据调查，2009年河北省人工造林平均成本为6690元/hm2，其中京津风沙源区生态林容器苗造林平均成本8775元/hm2，生态型经济树种造林平均成本11700元/hm2，与国家造林补助标准3000元/hm2相比，平均成本相差3690元/hm2，补助经费不足造林成本的1/2。由于京津风沙源区经济不发达，贫困县多，地方政府财力有限，地方和群众投入生态建设的资金有限。同时随着治理难度越来越大，苗木和劳动力价格的不断提高，建设成本也相应不断增加，生态建设任务与可供资金之间的矛盾更加突出。

1.5 按流域统筹规划不到位，生态建设与经济发展协调不够

一是从国家层面上看，虽然启动了京津风沙源治理、二十一世纪首都水资源持续利用等工程，而没有制定区域生态建设整体规划，在生态建设上的支持力度不够、整体协调不够，缺少生态环境建设的整体推进机制。京津冀三方认识不一，缺乏沟通协调，各行其是，合作也只限于水源林、森林资源保护等小规模、小范围的局部合作，尚未开展全方位、高起点、高层次的合作，这严重制约了地区生态环境的持续改善。二是从生态建设工程管理和规划设计上看，京津风沙源治理一期工程共设置了林业建设、草地治理、水利措施、生态移民四大类、17个项目，分属林业、水利、农业等不同行业部门管理，且在退耕还林中机械地按树种划定生态林和经济林比例，并进行硬性约束，造成了工程地块治理不彻底、措施不完整、部门之间各自为战的局面，致使生物措施、工程措施、农艺措施一齐上，集中连片，规模治理的技术路线无法实施，甚至形成了“半拉子”工程。

2 河北省京津风沙源区生态建设发展的对策

2.1 战略定位与总体思路

河北省京津风沙源区地处京津周围，既要为京津阻沙源、保水源，又要加快发展地方经济、提高农民收入、建设和谐社会。因此，该地区生态建设的战略定位应该是：在京津冀生态安全体系构建中的主体地位，在京津冀和谐社会构建中的重要地位，在本区域和谐发展中的基础地位。

依据“三地位”，该区域生态建设的总体思路是：以科学发展观为指导，以“构筑生态安全屏障，完善生态产业体系，实现生态和谐发展”为目标，坚持区域统筹、城乡协调、生态经济社会和谐发展的方针，按照预防为主、治理与保护并重、生态建设与产业发展同步的原则，明确目标，科学布局，突出重点，大力实施生态建设工程，注重治沙、阻沙、保水，尽快建设和恢复林草植被，建立完备的生态安全体系；大力发展绿色产业，突出抓好特色种植业、以专业养殖为主的畜牧业、林果业、农林果牧产品加工业和生态旅游业等，满足人们多种需求，建立发达的生态产业体系；大力弘扬绿色文明，提倡公众绿色消费，提高公众生态意识，建立繁荣的生态文化体系，最终实现区域经济、社会和生态环境的可持续发展。

2.2 对策措施

2.2.1 建立强有力的组织领导，加强统筹规划和综合协调 该区域生态环境建设涉及到京津冀3个省、市和发展改革、财政、国土资源、农业、林业、水利、扶贫开发、环保等多个部门，因此，各级政府在生态建设中应处于主导地位，主要领导应亲自抓、负总责。为加强组织领导和综合协调，建议一是成立由京津冀3省、市政府主要领导挂帅，各市、县、区和发改委、财政等相关部门一把手为成员的组织协调机构，建立有效地定期协调、协商机制。二是由各级发展改革委统一领导和组织实施京津风沙源区生态建设工作，建立跨部门的、合理的、公正的、透明的决策规则、程序、过程和高效的运行机制，提高生态建设有关政策的协调性和一致性，降低工程管理成本，提高工程管理效益。三是运用流域综合管理技术与方法，从海滦河流域生态环境建设与保护整体利益出发，编制跨省市综合流域生态建设规划，并严格按规划实施，确保规划的严肃性、法规性。

2.2.2 加大投入，提高标准，建立多元化的生态建设投入机制 资金是河北省京津风沙源区生态建设的重要要素，良好的生态环境必须有充足的资金作保障。因此建议，一是确立财政公共投入为主体。生态建设作为一项生态修复与重建的公益性社会事业，理应由政府公共财政投入作为投资主体，在林业生态体系建设、生态文化建设、生态基础设施建设等方面加大资金投入力度，建立和完善公共投入机制和绩效评价机制，加强资金的监管和安全运行，提高资金使用效益。二是统一投资政策，提高单位投资标准。采取中央政府、京津两市补贴、河北省多方自筹等方式，统一生态建设投资标准，并按照不同的建设工程采取不同的补助政策，提高补助标准。如对植树造林、种草等生态建设主体工程实行中央和省级财政全额投资；对生态建设附属工程以及生态产业项目可按不同项目提高补助标准或贴息贷款补贴。三是建立多元化的投资机制。通过建立生态经济市场、生态建设项目市场、生态投融资市场，构建生态林业园区，完善财政、税收、金融、项目审批、生态建设产权与使用权交易转让等政府支持生态投融资导向政策和制度，推进生态经济市场化，吸引和引导企业和社会资金投入生态建设和产业发展，拓宽投融资渠道，实现生态建设投融资主体多元化。

2.2.3 建立政府生态补偿机制，促进区域协调发展 协调好生态增益区和生态受益区的区域利益关系，是生态建设的重要政策。在市场经济体制下，按照资源和生态服务功能资本化，建立合理的流域生态补偿机制，有利于理顺流域上下游间的生态关系和利益关系，加快生态环境保护，从而促进全区域生态、经济、社会协调发展。一是加大一般性财政转移支付力度，大力实施生态扶贫，增强贫困地区综合经济实力，提高贫困人口的生活保障水平和生产能力。二是中央和京、津、冀3省市每年安排一定数量的财政资金，建立区域生态补偿专项基金，重点用于河北省京津风沙源区水资源补偿、森林生态效益补偿和禁牧补贴等，逐步扩大补偿范围，并根据物价水平和生产管理成本等因素，每5年调整一次补偿标准。三是借鉴国内外碳汇交易的模式，积极探索开展京津风沙源区碳汇交易，加快碳汇林建设，逐步建立森林碳汇机制。四是充分发挥京、津两市的技术、人才和经济等优势，通过开展技术服务、培训技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能和管理组织水平，以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。

2.2.4 强化科技、人才支撑，提高生态建设的质量和效益 为了保证生态工程建设的质量和效益，应加大科技和人才支撑力度。一是加强生态科技支撑。针对生态环境建设中存在的自然条件恶劣、立地条件差、造林绿化难度大等关键问题，重点研究良种壮苗快速扩繁技术、脆弱生态区造林与植被恢复技术、流域综合治理技术、森林健康保育及综合管理技术、自然保护区生物多样性保护技术、短周期工业用材林和珍贵用材林培育技术以及森林火灾和生物灾害防控技术等，为生态建设提供强有力的科技支撑。二是加强产业科技支撑。围绕农产品贮藏与加工利用和农村新能源建设，以增值增效和循环利用为目标，重点开展林草高效综合利用技术研究与示范，农林畜产品加工技术研究与产业化，新鲜果蔬包装、运输及其贮藏技术研究，农村植物源副产品能源化利用关键技术开发与示范，养殖业废弃物沼气化、肥料化利用关键技术开发与集成示范，为生态产业发展提供强有力的科技依托。三是加强人才支撑。树立人才资源是第一资源的观念，强化人才意识，充分发挥特殊的区位优势，借助国家和京津冀教育、科研机构和人才资源，加速各类科技人才的引进与培养，建立人才引进、吸收、开发、培养和本土供应的保障制度和柔性制度，培育人才建设和开发利用的多元模式，优化人才结构，创新人才资源培养、利用与动态管理机制。按照部门分工、分级培训、分级负责的要求，大力开展技术培训和技术服务，全面提高生态建设从业人员的整体素质。

2.2.5 创新体制和运行机制，构建完善的政策体系 政策体系是河北省京津风沙源区生态建设得以持续有效推进的制度保证。一是根据该区域生态建设要求和实际情况，围绕植被建设、水资源保护等关键问题，尽快出台相对统一的资源开发与利用地方法规，建立和完善京津冀3省市相互配套的生态建设与保护地方法规，规范大流域生态建设与保护行为。二是优先制定规范政府行为、引导林业生态产业、调动公众积极性的地方法规，建立起行之有效的法规体系。整合生态行政执法力量，强化综合执法，推行生态执法责任制量化考核制度，加强综合执法制度化建设。完善行政监察，优化执法监督机制，严惩违法犯罪行为。三是以集体林权和草权制度改革为重点，研究和制定资源流转、财政税收、生态补偿及社会化服务等方面的政策和制度，探索土地有偿流转的新机制，从根本上消除制约生态建设的体制和机制障碍。四是通过建立科学决策机制、规范政策执行过程、完善林草资源评价机制等，全面推进管理体制改革，改进政府管理职能，加强生态环境政策调控的引导作用，最大限度地利用各种生产要素，实现自然与社会资源的合理配置。

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