“转型”范畴的源流及其在政府改革研究中的应用

宋心然，沈亚平

（1．国家行政学院，北京 100089；2．南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071）

一、“转型”范畴的渊源

“转型”是我国改革开放后在社会科学领域涉及学科较广、使用频率较高的一个范畴。作为描述我国特定历史时期经济社会发展的重要概念，科学地阐释其内涵并合理地在相关学科中予以运用，具有重要意义。

“转型”一词是汉语中的新词，并非古已有之，因而在《辞源》和《辞海》中都难以探寻到它的踪迹。要分析其内涵，需要在外文中追根溯源。根据《现代汉英词典》，“转型”一词基本可以对应两个英文词汇，即“转化”（Transformation）和“过渡”（Transition）［1］。这两个词汇虽然都可以翻译成“转型”，但在英文中的意涵却不完全相同。

百科全书是对一切门类或某一门类知识的介绍，对词汇侧重专业化的解释。因此，为准确地定位词汇在英文中的真正含义，下文将主要借助不列颠百科全书来解析与“转型”有关的概念。在《不列颠百科全书》中，转型（Trans formation）来自一个生物学上的“转化”概念，意指“微生物细胞之间的‘裸露的’脱氧核糖核酸形式转移遗传物质的过程”［2］。这一过程即是D NA的转移过程。它源于1928年英国医生弗雷德里克·格里菲思所进行的一项肺炎双球菌的转化实验。格里菲思将无毒的R型菌与被杀死的有毒的S型菌混合后转化为有毒的S型活菌，从而说明S菌体内有一种“转化因素”（transform ingprinciple），这一现象也被称为“转型定律”。由于这种“转化”是通过遗传物质引起事物根本性质上的变化，由此可以判定，转型（Trans formation）指的便是事物性质上的根本改变。这种转型是通过改变事物的本质属性而产生的变化，因而是从一种事物向完全不同的另一种事物的嬗变过程。而Transition则取自一个物理学上的概念——“跃迁”，指的是“物理系统由一种状态变到另一种状态”［2］。这种跃迁实际上是原子、分子和原子核等体系可能从一种状态过渡到任何一个其他可能的状态，其中状态的变化所伴随的是能量的吸收或释放。可以说，转型（Transition）所指的“过渡”过程仅是事物物理形态、阶段、位置上的转换，而并不伴随事物本质属性的改变。所以，这种转型仅是事物从一种形态向另一种形态的转换过程。

由此可见，同样是中文中的“转型”，却在英文中对应两个不同的语汇，存在两种不同的解释，从而也具有两种不同的含义。一种“转型”指的是性质的转变，而另一种指的是形态的转变。那么，这个带有不同涵义的词汇其后在中文中又是如何使用的呢？——社会形态转型（Trans formation）、同一社会形态转型（Transition）。

二、“转型”一词在国内相关学科的运用

根据资料显示，“转型”一词是于20世纪80年代中期，伴随改革开放的推进而在汉语中出现的。最早官方的使用出现在1985年12月13日的《人民日报》，其中写道：“为了适应转型的要求，对于新进来的项目要筛选，对于已经建立起的工业也要进行调整。”［3］

从“转型”一词的最早使用可以看出，它与经济体制改革密切关联。所以，“转型”概念最早也是最典型的含义主要是指体制转型，即从计划经济体制向市场经济体制的转变。世界银行《1996年世界发展报告》中对“转型”涵义的概括就基于此种界定，即转型是指“包括前苏联、蒙古、中东欧国家、波罗的海国家、中国、越南、朝鲜及其它地区类似的和模仿的国家，全部地或部分地放弃中央计划经济制度，并开始向以广泛的私有制为基础的非集中化的市场机制过渡”［4］。

然而，世界银行的界定并不能完全涵盖“转型”一词在中国的涵义。《现代汉语新词语词典》将转型解释为：“指结构、体制和思想方面的改革和转变。”［5］该定义较为抽象，高度概括了“转型”的语义，也是目前词典中较为通行的解释。由此看出，目前转型的词义已经超出了“经济体制转型”的特定含义，而当在不同的学科中加以运用时，它的具体涵义便出现很多不同的解释。

具体而言，经济学界一般将“转型”译为transition，对其涵义的具体理解主要有以下几种：第一种是经济体制转型，即把转型理解为从计划经济体制向市场经济体制转变的过程。这与国际占主导地位的解释相一致。第二种是经济发展阶段的转型，即从生产力角度把转型理解为从较低层次的经济发展阶段向较高层次阶段的转变。第三种是指经济体制与社会形态转型的结合，即一方面是指从计划经济转向市场经济；同时，以所有制关系为基础的生产关系和上层建筑的性质发生根本性变化。第四种是指经济增长方式的转型与经济体制转型。第五种是指社会主义发展阶段的转型，即从传统社会主义阶段向社会主义初级阶段转变［6］。

在政治学方面，随着对比较政治学研究的深入，出现了转型政治学（Politics of transition）。该学科主要考察传统国家向现代化国家转变过程中的政治转型问题，提出了南欧、拉美、东亚、苏联东欧等多种转型模式。特别是20世纪90年代初，研究拉美国家转型过程的学者菲立普·施米特，提出了“转型学”（Transitology）这一概念，将转型的含义限定为由威权政体向民主政体的过渡过程。

社会学界对“转型”一词的使用主要围绕“社会转型”的概念。“社会转型”一词源自西方社会学现代化理论。“台湾社会学家蔡明哲在《社会发展理论》一书中把英文socialtrans formation译为社会转型，并指出发展就是‘由传统社会走向现代社会的一种社会转型与成长的过程’”［7］。陈晏清则从社会哲学角度对“社会转型”进行了分析，他指出：“中国社会主义市场经济的建立，不仅是经济体制或经济发展模式的转变，且由于经济的基础性地位，它必将引起整个社会生活即人们的社会活动方式的巨变。在这种巨变中，中国的社会结构也将得到根本性的改造，这就是社会转型。”［8］按照这种解释，社会转型造成社会结构的调整，社会结构的调整表现为政治、经济、文化、社会诸领域合一转向各领域的分离。

其他一些哲学研究者指出：“社会发展可分为常规期和非常规期，常规期是社会发展的稳定的量变阶段，非常规期则是社会发展的激烈的质变阶段。社会转型就是社会发展常规期的结束，是社会发展的质变阶段。”［9］社会转型就是社会固有的运行范式已不能解决新的社会问题，新的范式逐渐形成，从而使新的社会形态逐步取代旧的社会形态的过程，呈现出上升的、发展的、进步的趋势。

从以上各学科的使用情况来看，转型一词已经与不同学科相结合，超越了最初“经济转轨”的含义，产生了多种释义。归纳起来，虽然各学科在使用转型一词时不拘泥于一种涵义，但是，在总体上仍然忠实于它的原始意义，可分为两种理解，即当转型英文作trans formation解时，它蕴含着进化演变之意，表示着一种根本性的质变，如哲学层面上的解释；而当转型英文作transition解时，其更多指向的是一种过渡的意涵，表示的是同一层次上的不同模式或体制的转变，如经济或政治体制转轨。

三、“转型”在政府改革研究中的应用

在各个学科深入研究相关转型问题的同时，行政改革的研究者们也开始重视“转型”在政府改革中的意义，着手研究“政府转型”问题。于是，“政府转型”逐渐成为报刊杂志使用频率颇高的词汇。但是，关于政府转型的具体含义，学者们的看法却并不一致，大体可归纳为以下两类观点：

第一类观点从狭义角度定义政府转型，将其主要视为政府职能的转变。这种看法从政府职能角度将政府划分为政治主导型、经济建设型和公共服务型三种，要求政府根据经济社会条件的发展变化，从先前的政治主导型、经济建设型政府向公共服务型政府转变，突出经济调节、市场监管、社会管理和公共服务几方面职能，在公共物品的供给中发挥主导作用。这种观点主要从政府职能转变角度来论述政府转型问题，可称之为职能转变论。如有的观点认为，政府转型的关键是强化公共服务职能，即深入推进市场化改革，发挥政府在经济发展中的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能；此外，强化公共服务中的主体地位，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，加快建设公共服务型政府。

第二类观点从经济和社会转型出发，认为政府转型就是改革和调整政府与经济、社会的关系以及政府管理社会、经济的方式，以利于经济发展和社会稳定繁荣。这种转型是以经济和社会发展为基础的政府自身的系统性变革，是涉及制度、体制和机制转变的全方位改革。实际上，这种观点强调政府转型是与经济和社会发展相适应的，包括理念、体制、结构等在内的全面的整体变革，是治理模式的革新。因而笔者认为，可称其为政府管理模式转变论。此外，也有其他大体相同观点，指出：“政府转型是政府治理体制的转变，其本质是政府各项制度以及与之对应的组织结构的变迁。”［10］

以上两种观点基本可以反映政府转型一词在行政学界的使用概况，第一种理解较狭义，第二种较广义。起初，较多研究者倾向于在职能转变这一涵义上使用政府转型这一概念，但是随着研究的深入，更多学者较为认同后一观点，也就是认为政府转型不仅包括职能转变，还包含理念、体制、结构等诸多内容的转变。那么，究竟政府转型应表达怎样的内涵，这一词汇如何使用才更为规范呢？

四、反思政府改革研究中“转型”使用的规范性问题

如上文所示，“转型”一词从其语汇的源流来看，可以指向两种意思：一种是质的转化之意，而另一种是过渡之意。根据转型的涵义，上文所总结的两种“政府转型”的提法是否符合“转型”的用法呢？下文将逐一进行分析。

（一）对“政府职能转变论”的分析

政府职能转变论，顾名思义，是以政府职能转变为政府转型的核心内容。那么，政府职能转变是否可以称为“转型”呢？为此，我们首先要分析职能转变的内涵。

政府职能是指“狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称”［11］。一般而言，它主要包括政治职能、管理职能和服务职能三项职能。伴随着国家的产生，上述三种职能就逐渐显现。当然，在人类历史发展的不同阶段，政府的各项职能的衍生速度和作用力度并不相同，这与当时的社会的性质和特点相关。例如，在前资本主义时期，政治统治职能通常占据主导地位；而在当代，随着阶级矛盾和阶级冲突的缓和，国家的政治职能相对弱化，偏重于经济的宏观调控职能和偏重于社会的公共服务职能不断增强。可见，“所谓的政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展”［12］，其实质是政府各项职能的主次地位发生的变化和调整。

我国目前的政府职能转变，正是在经济体制转轨的背景下，对职能的再配置和再调整。计划经济条件下，政府过多地重视发挥其直接管理经济的职能，公共服务职能未能引起足够重视。公共服务职能的缺失已经不能满足市场经济体制的需求，亟待做出改变。因此，当前职能转变的主要任务就是要弱化政治统治职能，强化经济宏观管理、社会监管和公共服务职能。由此可见，政府职能的转变并非要消除某一职能，或创造某一新的职能，而不过是在不同历史时期对不同职能的侧重有所不同。那么，职能转变是否符合“转型”的意涵呢？

如上所述，转型可作两种解释，而职能转变既不同于演进之意，也不能做过渡之解。其一，职能转变的过程不是一种职能的嬗变过程。转型的内涵之一是事物的根本性质发生转化的过程，这种变化是漫长的、本质的。而就政府职能转变而言，则包括多种表现形式：“第一，一旦国家性质发生变化，必然引起政府职能的相应变化；第二，社会形势和任务发生变化，政府职能的主次地位也将相应转移；第三，随着社会环境和各种体制的改变，政府职能的某些具体功能发生根本性变革，这种变革较为彻底，存在着取舍、存留的抉择问题；第四，随着科学技术的发展，人类社会生活日益丰富多彩，政府职能也会增加新的内容、方法和手段。”［13］就我国当前政府职能转变而言，上述解释的第二种形式更符合实际情况。目前的职能转变，正是伴随经济转轨和社会环境变化，而出现的职能重心的转移和方式的改造。此种变革是非根本性的，在政府的宏观职能方面，不涉及去留存续问题的，也就不可能表示某一本质属性被改变而带来的质性飞跃。所以，政府职能转变不符合“转型”的第一种释义。

其二，职能转变的过程也不是从一种形态过渡发展到另一种形态的过程。转型作“过渡”解时，是事物形态从一种向另一种的转化过程。例如，在经济体制转型中，转型就表示由计划经济向市场经济的过渡过程，这种转化是不同模式或体制间的转换。由于无论是计划还是市场，都不是目的而只是经济手段，因而，从计划经济走上市场经济的转型并非具有进化的内涵。而政府职能的变化过程，如上所述，是职能重心的转换或位移，并非是某一具体职能彻底发生变化而转化成为另一种职能，也就是说，不是一种非此即彼的形态变迁过程。所以，政府职能转变也不符合“转型”的第二种释义。

综上所述，如果在“政府职能转变”这个意义上使用“政府转型”这个概念是很难成立的，不符合“转型”一词的使用规范。

（二）对“政府管理模式转变论”的分析

政府管理模式转变论，认为政府转型是政府管理模式根据客观条件变化而发生的转换。为辨析这一观点是否符合“转型”的用法，首先也要从政府管理模式的概念入手。

所谓模式，是指某种事物的标准形式或者固定样式。政府管理模式是一定的政府在特定历史时期实施管理的标准形式，它通过管理理念、管理体系、管理制度、管理程序和管理方式等方面得以体现。政府管理模式是随着人类社会发展而不断演变的，从产生国家至今，已历经多次转换。有观点对此予以总结：“政府管理模式的转型，基本上有以下三种情况：（1）当国体发生根本性变革，同时政体随之发生转变的时候，政府管理模式的发生转型；（2）在国体与政体基本稳定的情况下，政府管理模式的转型；（3）国体基本稳定，政体发生变革，政府管理模式随之转型”［14］。

目前我国的政府管理模式转型当属第二种情形，即国体和政体均未变动，而是由于经济社会的快速发展而要求政府管理模式适时做出调整和变革。这种模式转变是在社会环境变迁的推动下，政府理念、体系、制度、程序和行为方式等各个方面从一种类型向另一种类型的转换。具体而言，目前学术界比较有代表性的说法有如下几种：（1）从政府与社会的关系角度，认为政府管理模式的变革就是从大政府、小社会的模式向小政府、大社会的模式转变；（2）从政府的角色和作用角度，认为政府应当从划桨型模式向掌舵型模式转变；（3）从政府权能角度，认为政府应从全能型模式向有限型模式转变；（4）从政府行为方式的角度，提出政府要从人治型模式向法治型模式转变。

因此，政府管理模式的转型虽然从不同角度提出了不同的学说，观点并不一致，但是，这种转型体现出来的却都是从一种模式向另一种模式或形态过渡的过程。它不符合嬗变之意，不属于政府管理的根本变革，而是在国体和政体未发生改变的情况下，政府管理模式从一种类型发展转变为另一种类型的过程，比较符合“转型”作为形态过渡的释义。因此，政府转型这个概念在政府管理模式转变的意义上是成立的，即符合transition的涵义。

综上所述，转型一词具有其特有的内涵，在政府改革的过程中，对于“政府转型”的用法需要慎重。首先，应该区别政府转型的具体所指，明确其是在政府职能转变还是政府管理模式转变上使用“转型”这一概念的。如果所指意义为政府职能的转变，该概念的适用不够科学和严谨，不符合“转型”的涵义；只有当其所指意义为政府管理模式的转变，政府转型的概念才是成立的。其次，在使用“政府转型”一词时，需要注意区分“转型”所对应的两种不同涵义。政府转型，所指的是政府管理模式的转变，所以应理解为形态过渡意义上的“转型”，因而在翻译成英文时，应为transition，而非transformation。在研究政府改革的相关问题时，“政府转型”一词的使用和翻译应当更加科学和规范。

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