浅议水行政和谐执法

□李 鹏

水行政执法的目的是依法查处水事案件和调处水事纠纷，保护、管理水资源，防治水害，保障百姓合法权益，维护水生态环境可持续发展。这就要求水行政执法部门依照法律法规正确行使行政职责，以水行政执法效果与社会效果和谐统一为出发点和归宿点，建立与和谐社会相适应的水行政执法方式，从而达到水行政执法的最佳效果。

随着党的十八大胜利召开和我国法治化进程的不断深入，对水行政执法工作也提出了更新、更高的要求，但由于执法过程中的机制和人员等方面的因素，基层水行政执法工作还存在着一些亟待完善和解决的问题，如何在依法治水的前提下化解矛盾、促进和谐，是水行政执法部门应该深入研究的重要课题。

一、水行政和谐执法理念构成

水行政和谐执法是在依法行政的前提下，持宽容态度对待行政相对人，“文明、理性、平和、规范”的执法。其构成主要包括：

(一)和谐执法是社会主义和谐社会的基本要求

党的十八大明确指出：“必须坚持促进社会和谐。”社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。水行政执法部门担负着保护涉水环境安全的重要使命，与百姓生活息息相关，水行政执法本身就是保障社会和谐的重要手段和途径，通过和谐执法，纠正违法行为，保障合法权益，实现社会公平正义，构建社会主义和谐社会。

(二)合法行政是和谐水行政执法工作的首要原则

合法行政是指水行政执法人员通过行使行政权力实现管理职能，保护公民合法权益，促进水行政执法人员在法律规定的范围内正确行使职权。合法行政主要是指法律保留原则及法律优先原则。法律保留原则强调“法无授权即禁止”，即没有法律、法规、规章的授权，水行政执法人员不得做出影响行政相对人合法权益或增加行政相对人负担的行政决定；法律优先原则强调“有法必依”，即水行政执法部门实施行政管理，应依照法律、法规、规章进行，不得超越法律权限，滥用行政管理权，同时需要注意的是，水行政执法部门必须遵守的是现行有效的法律。在执法实践中，若下位法与上位法相抵触，优先适用上位法进行水行政执法活动。

(三)合理行政是和谐水行政执法工作的基本内涵

合理行政主要指水行政执法部门下达行政决定时应当具有合理性，主要包括以下原则：

一是实体公平公正。水行政执法部门应维护正义和公正，平等对待行政相对人，不偏私，不歧视。

二是考虑相关因素。执法时应只考虑与法律、法规授予其职权相关的各种因素，不考虑无关因素。

三是比例原则。当水行政执法部门在日常管理时有多种方式实现行政目的时，应选择侵害相对人权益最小的方式。

水行政执法部门在行使执法权时，应做到公平、公开、公正，达到行政相对人所能接受的合理与适当，采用理性平和的执法方式化解日常水事纠纷。

二、水行政执法中存在的不和谐因素

目前水行政执法的不和谐因素主要集中于执法机构职能交叉、执法依据不尽完备、执法权限不清、执法手段单一、暴力执法、野蛮执法等问题，造成了水行政执法人员与行政相对人的紧张关系，损害了行政相对人合法权益，影响了推进和谐社会进程。具体来说，存在以下问题：

(一)执法职责模糊不清，管理方向不够明确

水行政执法部门是维护水事秩序的行政执法组织，但在实际工作中经常出现行政处罚职责混淆，相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，效率低下等问题。在基层一些水行政执法部门，还存在以罚没款完成指标作为考核执法管理水平的重要内容、执法过程中对于罚款额不多的案件不愿查处、对难以收缴罚款的案件则相互推诿不立案等情况。执法管理的真正目的不是只针对已发生的问题，而是要防微杜渐。制定罚没指标，为了罚款而罚款，这种思想和行为是极端错误的。

(二)野蛮执法时有出现，执法氛围不够和谐

一些基层水行政执法人员自身执法思维僵化，还存在以罚代教、以罚代管等偏离正确执法轨道的错误思想。如约谈时不能准确应用水法律、法规，不听取行政相对人陈述及申辩，对涉水案件调查取证时，执法思维武断，不能换位思考，执法时态度极其蛮横，对于突发事件及冲突矛盾无法及时妥善解决，激化矛盾冲突，从而直接造成水行政执法人员与行政相对人之间关系紧张、对立，甚至引发流血冲突。

(三)个别监管对象不理解，基层群众文明度不高

水行政执法因其自身所特有的监管处罚性质，一些违法行为人对于基层水行政执法部门的执法行为存在表面服从的现象。极个别群众法制观念淡薄，对执法行为不理解、不支持，甚至采取过激行为殴打执法人员, 尤其是在偏远村屯，违法行为人发动远亲近邻，用歪曲的事实同水行政执法人员强辩，采取封堵路口、围攻执法车、毁灭证据等恶劣手段，帮助其脱罪，造成了基层水行政执法的被动局面。

三、实现水行政和谐执法的途径与对策

(一)完善管理体制，树立和谐执法理念

健全稳定的管理体制是水行政和谐执法的前提与基础。上级水行政主管部门应细化各基层水行政执法单位职责，填补管理“真空”地带，确保执法目标明确，完善各基层水行政执法单位间相互配合措施，切实履行水行政执法职责。在完善管理体制的同时，一方面要强化服务意识，建立文明执法、规范执法长效管理机制，促进水行政执法效能的提高，把治水为民摆在首要位置；另一方面要加强水行政执法教育培训，坚持定期考察制度。采取举办法律讲座、考试、交流心得等形式，组织学习有关涉水法律法规，根据水行政执法工作职能分类，科学选择培训内容和重点，分类别、分阶段、有目的地开展水政监察执法培训，以“和谐执法、服务为民”为目标，推进水行政执法岗位建设，提升水政监察整体素质，锻造“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”的水行政执法队伍。

(二)坚持疏堵结合，完善和谐执法手段

倡导和谐执法，杜绝凌驾于法律之上的暴力执法、无序执法和随意执法。在水行政执法中加大日常巡查力度，做到未雨绸缪，事先防范，由被动应对管理向主动超前管理转变，用预防监管取代事后处罚。执法时要坚持处罚与教育相结合的原则，在对待行政相对人时要表现出充分的理解、尊重、关爱，帮助增强公民涉水法律意识，从而提高水政执法质量和效果。

在水行政执法中规范执法文明用语，严格执法程序，对不同情况的行政相对人予以区别对待，充分保障行政相对人的合法权利和利益。因地制宜、因人而异、灵活运用，对不同性质、程度的违法违规行为采取不同的处理方法，避免在执法过程中激化矛盾。在和谐执法的基础上积极实施人性化执法，从实际情况出发进行行政处罚，把执法工作的原则性与灵活性有机结合，以和谐的执法方式达到刚性管理目标。

(三)注重教育宣传，构建和谐执法氛围

在水行政和谐执法中要充分使用教育宣传的方法，做到宣传先行、舆论先导。利用水政执法人员及各类媒体进行多层次、多渠道、全方位的舆论宣传，加强教育宣传工作，普及相关涉水法律、法规，以赢得广大公众的理解和支持。使广大群众从思想上正确认识维护水资源环境与自身利益的密切联系, 从行动上正确处理个人利益与全局利益的辩证关系, 从内心上认可维护水资源环境是为老百姓谋利益的民生大事。对待违法行为人不能一罚了之，应推行“说理式”执法，把“说理性”贯穿于现场检查、调查取证、行政处罚等执法环节，体现情法相融的精神。

和谐社会呼唤和谐法治，和谐法治需要和谐的水行政执法。加强水行政和谐执法，是构建和谐社会的内在要求。各级水行政主管部门应积极完善水行政和谐执法体系，进一步规范和改进水行政执法人员的社会管理工作，推动形成共建、共享和谐有序社会的生动局面，为水务事业发展提供重要法治保障。