减除“个体选择”:学校提高教育政策执行效率的关键

吴回生

(广东第二师范学院教育系，广东广州510303)

在教育政策执行过程中，学校作为教育政策的重要主体，应当严格按照政策准则落实教育政策，才能实现教育政策目标和社会公共利益。然而，由于教育政策客观上只是政策主体利益妥协的结果，这就可能存在学校以自身利益驱动执行教育政策，出现学校执行教育政策的个体选择现象。教育政策执行过程中的学校个体选择，往往造成政策失真或政策偏离。提高学校执行教育政策的效率，保证教育政策目标的实现，需要减除学校执行教育政策的个体选择。

一、学校执行教育政策的个体选择现象

个体选择现象是政策科学关注的一个重要问题。所谓个体选择是指公共政策过程中，政策主体从个体的价值偏好和个体利益出发，对社会公共政策进行制定、理解和执行。显然，个体选择不仅存在于政策制定过程中，而且存在于政策执行过程中。从学理上说，学校执行教育政策的个体选择，一方面，由于教育政策制定无法集合所有个体学校利益，学校执行教育政策存在个体化的利益诉求;另一方面，执行教育政策需要发挥学校的主观能动性，导致学校执行教育政策出现个体选择。

(一)学校执行教育政策个体选择的空间

学校执行教育政策出现个体选择，从某个角度来说，有其客观性和合理性。这是因为，任何一项教育政策都不可能集合所有个体学校的利益，必然出现政策利益与学校利益存在冲突。美国著名政治哲学家罗尔斯认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益时，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间在利害关系上相互对立的态势。[1]从这一点出发，教育政策作为社会共同利益的体现，是将现实社会中的不同个体的教育利益输入到政策制定系统中，由政策制定主体对复杂的利益关系进行调整并最终实现公共利益的过程。因此，教育政策的公共利益并不是所有个体利益的简单集合，而是不同利益主体力量较量的结果。

进一步对教育政策制定过程进行分析，我们可以发现，教育政策只是“公共利益”的表面化。西蒙的有限决策理论认为，人类理性是有条件的、相对的。在政策过程中，必须区分事实与价值，因为价值偏好并不能代替事实。[2]在教育政策制定过程中，教育政策制定者面对的是教育现实生活中复杂多样的问题，为解决问题制定方案，提出政策目标、政策措施和政策路径。所以，政策制定实际上就是价值选择的过程，这种价值选择面临的困境有很多。一方面，不同的学校由于客观实际和所处的社会地位存在差异，体现在特定的教育政策问题上，由于利益、理想、权力和情感等因素的交互影响，就有不同的价值判断和价值选择，而且这些价值判断经常出现相互冲突和相互矛盾，面对错综复杂、彼此冲突的价值选择，教育政策制定者往往难以进行合理的比较和妥当的权衡;另一方面，教育政策制定者存在个人的能力、智慧、知识经验等方面的局限性，面对不计其数、复杂多样的学校教育利益诉求，无法针对具体的教育政策问题做出完全理性的选择。这种情况表明，教育政策的社会公共利益具有表面化，或者说只是教育政策制定者的价值判断和价值选择的结果，而这种结果往往与具体的个体学校的价值诉求不一致，甚至造成矛盾和冲突。

教育政策制定的实际情况表明，对于学校来说，政策制定主体制定出来的教育政策具有不合理性，学校执行政策存在许多困难和障碍，势必造成学校执行教育政策进行个体选择。

(二)学校执行教育政策个体选择的驱动力

更为关键的在于学校是教育政策目标群体，也是教育政策执行的主体，因教育政策分配的利益不同，其对教育政策的态度和看法有很大差异。这样必将产生不同的教育政策执行行为，导致教育政策执行的效果出现差异。一般来说，学校是否接受一项教育政策及其在多大程度上接受一项教育政策，基本上是由该项教育政策满足学校利益的程度来决定的。约翰·穆勒的“经济人”假设理论认为，“人在经过深思熟虑之后他会选择那些能够比其他行为能更好地满足自己的偏好的行为”。[3]在教育政策执行过程中，学校通常会对执行政策的收益进行评估，通过成本与收益分析过滤和选择教育政策的执行行为。在正常状态下，学校在执行教育政策进行价值判断和行为选择时，总希望用最小的成本投入获取最大的收益产出。因此，学校在执行教育政策时往往以自己的利益损益值作为对策参数，如果预期的成本低于收益，那么教育政策就能完整、有效、及时执行;相反，如果预期的成本高于收益，那么学校可能会变换政策内容或者抵制执行教育政策，以维护学校利益和谋求更大的自身利益。所以，学校执行教育政策经常处于整体利益与局部利益，国家利益、集体利益与个体利益的矛盾中。某项教育政策若给学校带来利益损失或使其面临更大的困难时，为了尽可能维护自身利益，学校就会采取各种对策和行动消极执行、部分执行或者不执行教育政策，导致学校执行教育政策的个体选择现象的出现。

二、学校执行教育政策个体选择的危害

教育政策是教育改革和发展的重要调控工具。保障教育事业的健康发展，不仅需要制定科学的教育政策，更需政策执行主体全面贯彻落实政策准则。美国政策学者艾利森认为，在实现政策的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。但是，教育政策能否落实，政策目标能否实现，不是政策制定者和政策执行者一厢情愿的，它与目标群体认同、理解、接收和遵从政策的态度有着直接的联系。[4]因此，学校执行教育政策的个体选择，势必影响教育政策的实施和目标的实现，并影响教育政策执行的效果。

(一)学校执行教育政策的个体选择造成社会公共利益被损害

依据政策科学理论，政策制定、政策执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系，使有限的社会资源发挥最大的社会效益。从这个意义上说，教育政策是在社会范围内对教育利益、教育资源的分配，是为追求教育公共利益最大化作出的选择。当然，由于各种利益群体原有的利益占有状况不同，政策对不同利益主体进行利益分配和调整，就会出现有的利益主体的原有利益被削弱或剥夺，有的利益主体得到更大利益，从而形成新的利益格局。然而，这种新的利益格局和利益关系，总是以社会公共最大化为目标的。所以，学校执行教育政策，维护教育公共政策的权威性，就是要服从政策的利益分配，当学校利益和社会公共利益相冲突的时候，学校利益应该无条件地服从社会公共利益。

学校执行教育政策出现个体选择的状况，必然导致学校利益代替社会公共利益，出现利己和自利行为，直接导致了教育政策执行的非常态运行。这样，教育政策对主体利益的平衡就会被打破，教育资源会进入无序的分配状态，产生损耗，社会公共利益被损害，继而危害教育事业的健康发展。

(二)学校执行教育政策的个体选择导致主体道德失范

追求社会公共利益是教育政策的核心价值和目标。这就要求学校作为教育政策执行主体，应当将自己置身于国家行政体系和社会背景中，遵循国家代表所应履行的义务，摒弃自身的价值取向和利益需求，以“社会人”的角色执行教育政策。然而，学校与其他社会组织一样，它具有“经济人”的身份，具有维护自身利益的自我保护性和逐利性，这使其可能会采取与政策规定不一致乃至相反的方法执行政策。这两种身份的矛盾使学校在教育政策执行过程中面临道德伦理的冲突。当学校执行教育政策出现个体选择时，往往是学校偏离或违反了社会规范，颠覆了自身作为政策执行主体的角色，以自利行为代替教育公共利益实现的行为。有的学者把这种现象称为教育政策主体伦理失范。[5]

学校执行教育政策的个体选择之所以造成政策主体伦理失范。原因在于，教育政策关注着教育利益冲突的整合状况，关注着教育公益性，关注着教育的普及化或大众化等，任何教育政策在对教育利益关系进行平衡时，都不可能完全丧失逻辑、理性及社会或“类”的价值观，不能不考虑现实的力量对比，不能不就某些利益做出一些合乎伦理因素的考虑，加入道德性的维度。[6]当学校作为政策执行主体出现个体选择时，实质上是以“经济人”的逐利性，违背自己公众利益代言人的道德准则。这种无视政策规定和政策纪律，采取与政策规定要求完全背道而驰的极端方法执行政策，结果就是学校执行教育政策的道德伦理缺失。

(三)学校执行教育政策的个体选择造成教育政策失真

利益是人们进行社会活动的动因。[7]马克思说:“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[8]教育政策之所以存在，一方面是由于教育政策主体之间的利益不一致，另一方面是由于政策资源的有限性，两方面的综合作用导致了教育政策作为一种调节利益纷争的手段出现，政策调节的最终目标是维持公平，实现社会公共利益最大化。因此，在政策合法化的背景下，政策各方面的利益是一个基本均衡的状态。一旦学校在执行过程中由于某种原因而导致个体选择，那么这种状态就会被打破，出现新的不均衡，就会损害政策相关各方的自身利益，也就导致政策规范难于实现，或者说教育政策在执行过程中出现失真。

学校执行教育政策过程中的个体选择，造成教育政策失真，其表现多种多样。第一，学校执行教育政策的个体选择往往架空执行教育政策。政策架空执行是指学校在政策执行过程中仅仅宣传政策内容，并没有制定出可操作的具体措施，从而造成政策无法落到实处。例如，素质教育政策在执行过程中，一些地方和学校只是进行宣传，做表面文章，未将其转化为可操作性的具体措施，出现了所谓的“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的现象。第二，学校执行教育政策的个体选择导致替换执行教育政策。政策替换执行是指学校在执行教育政策的过程中“偷梁换柱”，使政策执行从表面上看与原政策相一致，而事实上却背离了原政策的精神内容。即在教育政策执行过程中，用学校政策取代国家的教育政策，使执行的内容完全背离了原政策的要求。第三，学校执行教育政策的个体选择是附加执行教育政策。学校附加执行教育政策是指在原政策目标的基础上，自行修改政策内容和政策目标。例如，学校在执行收费政策过程中，超越收费的项目和限度，出现乱收费、多收费的现象。

三、学校执行教育政策个体选择的减除

对于教育政策执行主体需要科学执行教育政策，保障教育政策目标的实现，已经有了高度的理论认识。“教育政策执行是政策生命过程中的重要环节。政策执行的有效与否关系整个政策的成败。”[9]因此，学校作为教育政策执行的重要主体，克服教育政策执行的个体选择，对实现和提高教育政策的科学性有着十分重要的意义。

(一)教育政策制定关注弱势学校的利益诉求

理论上说，政策制定主体制定教育政策应当坚持公平、公正、公开的原则，保障教育政策群体利益的均衡和社会公共利益的最大化。这就需要在教育利益的政策分配过程中，无论是强势群体或者是弱势群体，利益主体地位是平等的。但是，在教育政策制定过程中，政策制定主体从来就是强势利益集团的“代言人”。强势利益集团结成正式的或非正式的团体，以各种形式诉求自身利益，影响教育公共政策的制定。有些强势利益集团在某些地方政府决策中甚至会“俘虏”政府，使得政府决策向强势利益集团的利益倾斜。结果导致弱势群体缺少有效途径和渠道来诉求利益，他们在公共政策过程中往往被边缘化。[10]

教育政策制定中并非所有学校的“话语权”都是相同的，利益诉求不可能都在政策内容上得到表达，尤其是弱势学校的利益诉求往往不可能通过教育公共政策得到实现。因此，弱势学校执行教育政策过程中有自己的利益诉求，客观上就会造成这些政策主体进行个体选择。从激励的角度看，如果一项政策能够使目标群体获得一定的利益，那么，它就相对容易被教育政策目标群体所接受，否则，它就难以得到目标群体的认可。所以，在教育政策制定过程中，需要加强强势学校和弱势学校的互动，以目标群体的根本利益为基础，把目标群体的根本利益作为协调主体利益的出发点，从实际情况出发，努力把目标群体各方面的利益因素结合起来。同时，构建强势学校和弱势学校之间人格平等、相互尊重的政策执行氛围，重点解决目标群体的直接利益问题，确保教育政策的有效执行。

(二)强化学校执行教育政策的指导和管理

在教育政策执行过程中，有关部门应对学校的政策执行过程予以及时有效的指导。长期以来，由于对教育政策执行的指导和管理缺乏科学认识，教育政策执行过程中，上级教育部门对学校执行教育政策存在“检查多、命令多”，缺乏有效的“服务与指导”，这也是学校执行教育政策的个体选择得不到有效约束，甚至大量存在的原因之一。因此，在教育政策执行过程中，上级主管部门要对特定教育政策的目标、宗旨予以必要的解析，帮助学校分析政策内容和规则，创设有利学校政策执行的环境和条件，帮助学校结合实际执行教育政策。对学校具体落实政策情况进行跟踪服务与指导，帮助学校解决在执行教育政策中遇到的问题，保证学校执行政策不走样、不变形。

执行教育政策需要充分调动学校的能动性和自觉性，但也可能出现学校执行教育政策个体选择的情况。为防止学校出于本位利益滥用政策自由裁量权，导致教育政策在执行过程中进行个体选择，在下放政策自主执行权的同时，一定要建立对学校和人员执行政策的监督机制，建立严格的考评制度，这也是改革教育政策执行机制和减除学校执行教育政策的个体选择的重要方面。

(三)加强学校执行教育政策的监督

在政策执行问题上，不少学校和教育工作者存在这样的一个误区:迷信政策的权威性，认为只要制定政策、颁布执行，政策就会得到落实。事实上，为了确保教育政策执行到位，要对数以百万计的学校执行情况进行精确监督，减除学校在执行教育政策过程中出现个体选择，应该努力健全教育政策执行的监督、评估制度。首先，需要确保教育政策执行监督、评估机构的独立性和权威性。建立起独立运行的监督、评估机制，对教育政策的有效执行充分发挥保障作用。其次，对教育政策执行进行全过程的监督。不仅对执行结果进行监督，还要对执行过程进行监督，准确反馈，及时调整与实际不相适应的方面，强化执行教育政策的责任意识，最大限度地实现教育政策目标。

总之，提高教育政策执行的有效性，体现教育政策在教育改革和发展中的作用，需要充分认识学校教育政策执行的主体性，把握学校执行教育政策过程中的个体选择的特点，采取有效措施，减除学校执行教育政策的个体选择，才能保证教育政策公共利益和政策目标的实现。

[1][美]约翰·罗尔斯.正义论.谢延光，译.上海:上海译文出版社，1991:13.

[2][美]赫伯特·西蒙.管理行为——管理组织决策过程的研究.杨砾，等，译.北京:北京经济学院出版社，1988:94.

[3][英]约翰·伊特韦尔，等.新帕尔格雷夫经济学大辞典(第二卷，中译本).北京:经济科学出版社，1992:57.

[4]张宝灵.教育政策执行偏差对目标群体影响的研究——以中小学职称评审政策执行为例.教育学术月刊，2010(1).

[5]王智超，杨颖秀.治理理论视域下教育政策执行滞后问题的思考.湖南师范大学教育科学学报，2010(4).

[7]高岸起.利益的主体性.北京:人民出版社，2008:19.

[8]马克思恩格斯全集(第一卷).北京:人民出版社，1995:187.

[9]袁振国.教育政策学.南京:江苏教育出版社，1996:110.

[10]文力.多元利益集团下的社会均衡.中国改革，2005(1).