我国财政转移支付分配关系的法律调整及其制度完善

范海玉，申 静

（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）

财政是国家为了满足公共需要而参与国民收入分配的行为，是“以国家为主体的分配活动，是阶级性和公共性、强制性和非直接偿还性、收入和支出的对称性的统一”［1］26－27。根据财政支出是否遵循等价交换的原则，可将财政支出分为转移性支出和购买性支出两大类，其中的转移性支出即转移支付，是在财政收益划分之后的又一次财力配置。转移支付资金构成接受方政府的财政收入，为其完成相应的财政支出责任提供财力保障［2］82。健全完备的财政转移支付制度，对于实现公共服务均等化、保障社会公平正义和促进社会和谐等发挥着重要作用。

一、法律调整财政转移支付分配关系的作用机制

自法理而言，“法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的”［3］86。在财政转移支付分配关系中，法律的作用机制则体现为财政权利义务在不同政府间的法律配置。财政转移支付表面上是财政资金的转移，其实质则是财政资金在相关主体之间的再分配，“转移支付分配的主体取决于谁最迫切需要实施这项制度，谁最有能力实施这项制度，由谁实施这项制度效果最好”［4］21。具体而言，财政转移支付分配关系主体分为支付主体和接受主体两类。在中央政府与地方政府间的财政转移支付中，中央政府是支付主体；在同级地方政府间的财政转移支付中，贡献资金的一方就是支付主体；在省对下的财政转移支付中，省、市、县都可能成为支付主体。与支付主体相对应的就是接受主体，是指从中央政府、发达地区或地方上级政府的财政转移支付预算中，获取一定数额财政资金的地方各级政府。

（一）财政转移支付主体的权利义务

根据国家宪法和相关法律规定，支付主体通常享有以下权利：第一，依法审批权。即财政转移支付主体在全国人大或者地方各级人大及其常委会的预算审批范围内，依据法律规定或者接受方的申请，对决定是否实施转移支付以及多大规模的转移支付，有权做出批准或者不批准的决定。第二，依法支付权。即支付方有权依照法律规定将财政资金支付给符合法定条件的接受方。财政资金的支付本身就是一种权力的行使，因此设置支付主体的支付权是必要的。第三，依法监督权。即支付主体有权依法监督接受主体是否将转移支付资金用于本辖区的基本公共服务项目。同时，支付主体应当履行下列义务：第一，依法审批的义务。支付主体有义务依法审批符合法定条件或者财政预算范围内的财政转移支付申请，而且必须按照法定程序在法律规定的期限内进行审批。第二，支付财政资金的义务。支付主体在支付财政资金时，必须遵守国家有关国库管理的规定，不得滥用支付权。第三，依法接受监督的义务。即全国人大及其常委会对中央政府进行监督，地方各级人大及其常委会对同级地方政府进行监督。

（二）财政转移支付接受主体的权利义务

根据国家宪法及相关法律规定，接受主体通常享有以下权利：第一，转移支付资金申请权。在我国财政转移支付的实际运行中，常常是上级政府根据自己的偏好实施的财政转移支付，或者是接受方通过“跑部钱进”获得财政补贴，转移支付均衡各地财力的功能没有得到有效发挥。因此应当依法平等赋予接受方申请转移支付资金的权利，根据不同的需求申请相应的财政转移支付，主要包括一般性转移支付、专项转移支付、外溢性转移支付和突发公共事件的转移支付等。第二，转移支付资金使用权。对于一般性转移支付的接受主体有权根据自己的意愿使用转移支付财政资金，用于本辖区内的基本公共服务项目，不受任何其他主体的干涉。第三，申请复核权。转移支付接受主体对支付主体做出的财政转移支付决定、批准的资金数额或者不批准原因有异议的，有权向支付方申请复核。第四，监督权。接受主体有权监督支付主体的转移支付行为，对违反法律规定的转移支付有权提出控告和检举权。同样，接受主体应当履行下列义务：第一，依法申请的义务。接受主体提出转移支付申请必须符合法律规定的条件，并且根据法定程序在法定期限内提出。第二，依法使用转移支付资金的义务。接受主体必须在法律规定的范围内使用转移支付资金，即一般性转移支付资金必须用于本辖区内的基本公共服务项目，专项性转移支付必须根据支付主体的相关要求使用转移支付资金，不能挪作他用。第三，依法接受监督的义务。接受主体使用转移支付资金的行为必须依法接受支付主体和本级权力机关的监督，并将转移支付资金的使用情况如实上报给监督主体。

（三）财政转移支付的法律责任

根据责权义相统一的原则，在合理配置财政转移支付关系主体间权利义务的同时，必须明确其应承担的法律责任。只有这样，才能使各方主体充分行使自己的权利，履行相应的义务，有效发挥财政转移支付的功能。由于财政转移支付是政府对财政资金再分配的一种重要形式，主要发生在政府之间，因此主要追究的将是行政法律责任和特殊情形下的刑事法律责任，一般不涉及民事法律责任［5］442－443。

1．财政转移支付主体的行政法律责任。通常，财政转移的支付主体有下列情形之一的，由中央政府或者地方政府的财政转移支付委员会依法责令改正，并依法追究财政转移支付负责人及其直接责任人的法律责任：第一，违反法律规定的审查期限；第二，未按期、足额、及时地支付财政转移支付资金；第三，不受理或不复核接受方提出的异议申请。而财政转移支付的接受主体有下列情形之一的，通常由中央政府或者地方政府的财政转移支付委员会依法责令改正，并依法追究财政转移支付的负责人及其直接责任人的法律责任：第一，违反法律规定，将财政转移支付资金挪作他用；第二，拒绝返还多余的财政转移支付资金。

2．财政转移支付主体的刑事法律责任。在财政转移支付分配过程中，发生贪污、侵占、挪用财政转移支付资金的严重行为，触犯刑事法律规定构成犯罪的，应当依法追究相关责任人的刑事法律责任。

3．财政转移支付主体的经济法律责任。这种责任是指在财政转移支付过程中，违反相关规定，需要承担一定责任，但又无法归责于传统法律责任形式时，在实践中创造出来的要求有责主体承担的一种责任形式。具体包括：第一，劝告。这种责任形式原本属于道德范畴，一旦写入法律，就是一种法律责任，主要适用于转移支付接受方依赖财政补贴，怠于提升自身财政能力的情形。这时，其上级或同级政府可以采取劝告的方式予以提醒和监督。第二，扣减财政转移支付资金。这种责任形式主要适用于接受主体违反法律规定，擅自将财政资金挪作他用的情形。第三，返还转移支付资金。由于财政转移支付方的计算错误或者地方政府违规，而导致接受方获得多余的转移支付资金时，支付方有权要求接受方将多领取的财政资金予以返还。第四，补足转移支付资金。在财政转移支付过程中，如果由于支付方的计算错误而导致少支付财政资金给接受方，接受方有权要求支付方补足转移支付资金；如果由于接受方的过错，未领取或者少领取转移支付资金，接受方可以向支付方提出申请，要求支付方补足未领取或者少领取部分。

二、我国财政转移支付运行中存在的问题及其制度成因

我国实行分税制改革以来，很长时间内并没有建立起规范的政府间财政转移支付制度，实际发生的转移支付呈现出明显的过渡性质，因此，其运行中存在问题是客观的，难以避免的。

（一）我国财政转移支付中存在的现实问题

1．财政转移支付项目繁杂。在我国中央政府对地方政府的财政转移支付中，一般性转移支付项目所占比例较小，大量的是专项转移支付项目，涵盖教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护、农林水事务等几乎所有领域，支付项目繁杂。正如李金华先生曾经指出的：“到底有多少专项转移支付、有多少项目，在中国可能没有一个人搞得清楚。”［6］支付项目繁杂的背后必然是支付主体的繁多。中央补助地方支出审计调查情况显示，部分专项转移支付项目设置交叉重复，分配制度不够完善，资金投向较为分散问题严重，参与中央转移支付资金分配的部门曾达37个①参见李金华：《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》，2006年6月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上的讲话。。从短期来看，这些转移支付具有一定的现实意义，但从长远来看并不利于公共服务的均等化。

2．财政转移支付结构不合理。从我国财政转移支付分配结构来看，税收返还和专项转移支付所占比重偏大，具有调节财力均等化作用的一般性转移支付规模则较小。“以2008年为例，财力性转移支付所占比重仅为37．9%，而税收返还和专项转移支付所占比重却高达62．1%［7］”。因为税收返还是与税收收入增长挂钩的，税收收入多，税收返还就多，税收收入少，税收返还相应也较少，容易造成“穷的越穷，富的越富”的分配格局。专项转移支付主要是对需要多级政府分担成本的公共事业改革项目的补助，在中央政府给予专项转移支付资金支持的同时，地方政府还需提供相应的配套资金。这对于落后地区同样不是一个纯利好的结果。而较小规模的一般性转移支付，则减损了中央政府缩小地区财政能力差距的功能，难以充分发挥公共服务均等化的作用。

3．财政转移支付分配方法不科学。中央政府对地方的税收返还采取“存量不动，增量调节”的方针，运用“基数法”确定返还数额。由于税收返还是对旧体制的延续，不合理因素还会继续，势必形成不合理的利益分配格局。而一般性转移支付资金的分配数额是根据财政部印发的《2008年中央对地方一般性转移支付办法》，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及转移支付系数计算确定的，并没有真正采用“因素法”，其结果自然是无法保证一般性转移支付分配的合理性。专项转移支付的设置则是由地方提出申请，中央部委进行审批，采取一事一议的方式。由于中央与地方的支出责任不清晰，在提供某些公共服务和产品方面互相推诿或者张冠李戴。而且因分配方法缺乏科学依据，分配过程存在一定的随意性，导致地方为争取资金多头申请、重复申请，甚至虚假申请，助长了地方政府“跑部钱进”等现象的发生。

4．财政转移支付缺乏严格的申报审批、拨付和监督、救济程序。中央对地方的财政转移支付资金规模是按照法律规定通过地方预算的汇总来确定的。各个地方为了争取转移支付资金，十分重视前期的申报和立项工作，而中央政府的审批部门很难在项目审批上作出正确判断，只能对于符合程序规定的申报项目进行审批，导致财政转移支付公开性和透明度广受质疑。转移支付的拨付环节，主要面临的是截留和挪用问题。面对此种情形，监督与救济更显薄弱。现实中只有财政部发布的《一般性转移支付办法》对每年上万亿元的财政转移支付资金施以监督管理，尚未建立起权威有效的监督制约机制。我国《预算法》虽然规定地方政府要将接受财政转移支付资金纳入地方各级政府预算，但因地方预算编报不完整，缺乏有效监督，每年的国家财政审计报告都令人触目惊心。专项转移支付在预算执行过程中更是因为地方政府对专款预算管理不可预测和不确定，导致地方政府预算和决算之间经常存在巨大差距和“一年预算，预算一年”的现实问题。此外，我国实行五级预算，预算级次过多，转移支付分配流程过长，难免造成管理成本高，信息流失多，监督困难的后果。

（二）财政转移支付现存问题的制度成因

1．财政转移支付政策法律效力位阶低，法律权威性不足。迄今为止，我国尚未制定一部专门性法律对转移支付的分配形式、分配结构、分配标准以及申报、审批、支付、监督和救济等做出权威规定。而《预算法》和《预算法实施条例》仅对省级和省级以下政府接受上级政府的转移支付做出了原则性规定，既不全面，又缺乏可操作性。而实际运行中主要依据的财政部发布的《一般性转移支付办法》，则属于行政规章，效力位阶低，缺乏法律权威性。“因为立法层次太低会导致一系列不良后果，如法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差、立法的科学性和民主性难以保证，而这正是中国目前面临的问题”［8］。

2．财政转移支付主体间权利义务界定不科学。从法律规范的构成角度看，缺乏主体及其与之相对应的权利义务体系的法律规范是不完善的。“由于实践中没有专门机构对财政转移支付进行系统安排和管理，使来自不同口径不同名目的财政转移支付之间的目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标难以保证”［9］。“法定主体的不明确导致了权力（利）义务的不确定，导致财政转移支付的资金分配出现了多头管理、重复设置项目，多头审批，层层截留等严重问题”［10］。

3．财政转移支付法律程序不健全。由于财政转移支付在决策、审批、拨付等方面存在很大的随意性和人为因素，而且决策人员滥用权利的现象经常发生，造成转移支付对象、支付资金数额、支付方式等方面缺乏法律程序的严格约束；部分项目的计划脱离现实需要；有的资金并未及时支付使用，再加上缺乏有效的监督制约机制，使财政转移支付在最初的预算编制环节就脱离了人大的监督。

4．同级政府之间以及省以下财政转移支付缺乏法律规范。“目前财政转移支付立法基本上属于中央对地方转移支付层面的立法，未曾规定地方政府间的横向转移支付，也没有专门的法律规范来调整地方政府间的纵向转移支付”［5］353。换言之，我国目前关于省以下转移支付层面基本上是“放任”地方政府为之，虽然有的地方制定了一些关于激励性转移支付的规定以及关于绩效评价机制的规定，起到了一定的积极作用，但这些经验局限于相应地区，难以全国推广［11］165。

三、我国财政转移支付法律制度的发展与完善

针对我国财政转移支付中存在的现实问题，我们必须从国情出发，在借鉴西方发达国家有益经验基础上，建立和完善我国财政转移支付法律制度，这也是国家在保障公共服务方面应当担负的责任［12］。

（一）适时出台专门性法律，构建财政转移支付法律制度体系

为了均衡各级政府财政能力差异，实现全国范围内居民公共服务能力均等化，必须及时制定《财政转移支付法》，以法的形式规范转移支付行为，实现政府间财政转移支付分配的法律化。具体立法应在充分关照财政转移支付的一般法律要素基础上，着重解决以下问题：

1．明确财政转移支付的基本形式，调整财政转移支付的结构。我国财政转移支付立法，应该明确规定以下两种支付形式：（1）一般性转移支付，即上级政府对给予下级政府的补助资金不规定特别的用途，不需要任何配套的条件，而是由接受补助的政府自行安排使用。（2）专项转移支付，即接受方必须按照支付方规定的用途、条件进行使用，重点用于教育、医疗卫生、社会保障等领域。由此，依法建立起以一般性转移支付为主，以专项转移支付为辅的符合我国实际情况的财政转移支付体系。

2．完善财政转移支付的分配方法，努力做到科学有据。我国财政转移支付立法，应当适时采用通用的“因素法”，即综合诸如地方人均收入、人口规模、自然资源、人均国民生产总值等多种因素计算各地支出水平，然后根据地方的税源、税基以及税种、税率等计算收入水平，进而确定分配给接受主体的转移支付数额。进而保障政府间财政转移支付行为的规范、公平和有序，避免制度外博弈的乱象滋生。

（二）合理界定财政转移支付主体范围，科学配置权利义务关系

基于我国国家权力关系的宪法架构，权力机关应当成为财政转移支付分配决策的当然主体，有权决定是否实施转移支付。依据《宪法》第85条和第105条的规定，全国和地方各级人大及其常委会是财政转移支付分配的决策主体。

中央政府和地方各级政府是财政转移支付分配的执行主体，即具体实施财政转移支付的主体。针对我国财政转移支付执行主体混乱的现实状况，建议成立专门机构——中央和地方财政转移支付委员会，负责审批财政部转移支付的申请，并监督资金的流向和使用情况。该委员会依法独立行使职责，不受其他任何主体的干预或支配。在这方面，加拿大、德国、巴基斯坦、澳大利亚、印度和南非等国家的成功实践，对于我国是有重要借鉴意义的。

司法机关应当成为财政转移支付的争议解决主体，即财政转移支付分配发生纠纷时交由司法机关协调裁处。“目前调整我国政府间财政关系的有关制度主要是国务院和财政部做出的，并没有正式的协调机制。我们可以借鉴国外采用的委员会协调机制和司法机关争议解决机制”［13］。

（三）规范财政转移支付法律程序

中央对地方财政转移支付的分配程序是与中央预算联系在一起的。中央预算包括预算管理、资金拨付和使用监督等环节，因此政府间财政转移支付分配程序也可以从上述环节入手加以完善。首先，通过专门制定的《财政转移支付法》，明确规定将财政转移支付预算纳入中央预算和地方政府预算，接受各级人大常委会和审计部门的监督。修改《预算法》，使财政转移支付在预算法中得以确立和具体化；确保使下级政府编制和审议预算案的时间早于上级政府编制和审议预算案的时间，努力使转移支付公开透明，避免预算脱离人大的监督。其次，财政转移支付资金的管理必须纳入整个预算资金的管理范围，在进行财政转移支付立法时，明确规定中央和地方转移支付委员会是财政资金转移管理部门，专司拨付和管理各项转移支付的职责。最后，通过立法强化监督，包括立法监督、审计监督、社会监督等，建立严格的转移支付法律责任。任何类型的财政转移支付行为都必须在法律框架内实施，违反法律规定将受到相应的法律制裁。

（四）建立同级政府之间以及省以下财政转移支付的制度约束

在财政转移支付法律制度建设中，不仅要有中央对地方的财政转移支付法律规范，还要建立和规范同级政府之间以及省级以下财政转移支付行为，协调好中央和地方、同级政府之间和省以下政府间的财政资金分配关系。虽然我国尚未建立规范的横向转移支付制度，但具有横向转移支付性质的“对口支援”早已付诸实践。因此，我们应当立基于国情、国家结构以及制度本身，用法律的形式确认和规范横向转移支付，防范财政转移支付中的截留、挪用等不规范行为的发生。同时，建立激励性横向财政转移支付制度，即综合运用各种政策给予富裕发达地区各种奖励，以激励他们积极帮助贫穷落后的地区，避免挫伤提供支援地区政府的积极性。此外，还须建立橫向转移支付绩效评价机制，对转移支付资金分配、使用和管理的合法性和效益性，运用规范、科学的绩效评价方法，进行全面综合的考核与评价，以提高支付资金的使用效益。

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