民主的国体与集权的政体——孙中山与袁世凯的总统制比较及其思考

肖传林

（华中师范大学中国近现代史研究所，湖北武汉430079）

一、民国初建与政体选择

（一）民初的政体之争

鸦片战争以后，中国逐步沦为半殖民地半封建社会。先进的中国人为了救国救民，探索并实践了许多方案，其中大多数是移植西方的政治制度，但都失败了。1911年10月，武昌首义，民国肇始，在国家政体的选择上，曾经发生过激烈的争论并成为焦点问题：是实行总统制还是内阁制?由于革命的成功较为突然，革命党人对新生的共和国既没有思想上的准备，也没有组织上的准备，更由于政体的选择涉及到各派政治势力的根本利益及权力分配，这个问题曾困扰民初政坛。以宋教仁为代表的一部分革命党人主张采用内阁制，而以孙中山为代表的大部分革命党人主张总统制，并最终为《中华民国临时政府组织大纲》所采纳且付诸实践。

（二）民初采用总统制的原因

总统制是总统既是国家元首又是政府首脑、且行政权集中于总统的政权组织形式，一种纯粹的行政独任制。总统制有如下特点：总统定期由选民直接或间接选举产生；国务员由总统任命，对总统负责，不对议会负责；其进退以元首的信任为转移，总统相互独立于议会，只对人民负责，不对议会负责。总统应向议会报告工作，无权解散议会，但对议会通过的法案可以行使否决权；议会可以弹劾总统，但不能用不信任票迫使总统辞职。总统直接组织和领导政府，掌握行政实权，自负行政责任；总统具有极大的权力，同时又受到相当程度的制约[1]2432。可见总统制最大的特点在于总统与议会的相互分离、监督与制衡。

民初为何要采用总统制?理由是民国初建，国家尚未统一，实行总统制有利于新政权的巩固。具体原因有二：第一，是为了适应当时的军事外交形势。当时，革命正起，清政府四面楚歌还在垂死挣扎，为了迅速结束清政府的统治，成立新政府，需要一个强有力的深孚众望的人物以建立统一的领导中心。如采用内阁制，由内阁执行中央政务，限制总统权力，束缚其手脚，于时不利，因为“内阁制乃平时不使元首当政治之冲。故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜”[2]302。处此政权更迭的重大历史时刻，矛盾十分复杂尖锐，实行总统制就是要赋予元首以较大的权力，以便在以后巩固民国、铲出军阀官僚、专制余孽的斗争中发挥有效的作用。第二，采用（联邦）总统制既适合中国的传统，也适应当时响应革命而宣布独立的各省实情。自秦汉以来几千年间实行高度集中的行政体制，到清朝时，地方各省对清廷已久有不满。而它们宣布独立，参与革命并非出于共同的协谋，所以组织一个临时统合机关的时候，希望在新的统一政府之下能够拥有美国各州半独立的自主地位[3]54～55。当时江苏都督程德全、浙江都督汤寿潜联合沪军都督陈其美倡议各省筹组联合机关时就宣称：“然必事有所取则，功乃易于观成。美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范。”[4]43孙中山也说，中国省份众多，人种复杂，认为“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不适宜于中国”。宋教仁等人强烈要求的责任内阁制，遭到了大多数人的反对，各省都督府代表会议选择了总统制。所以，各省都督代表联合会制定的《中华民国临时政府组织大纲》采用了孙中山等人主张的总统制。

（三）孙中山“让位”于袁世凯及政体的转变

武昌起义后，革命党人为了尽早推翻清政权，曾谋求军政大权在握的、已担任清廷内阁总理大臣的袁世凯“反戈”，并承诺如“转戈北征，驱除鞑虏”，将来可选为大总统。但袁世凯提出要以建立“君主立宪制”为条件。南北议和开始后，双方约定只要袁世凯逼迫清帝退位，即公举他为共和国的第一任大总统。在南北议和僵持不下的时候，孙中山从海外归来，各省都督府代表会议选举孙为临时大总统。尽管孙中山曾致电袁世凯，表示“暂时承乏”，“虚位以待”，但袁世凯还是十分恼怒。1912年元旦，孙中山宣誓就任中华民国临时大总统，2月12日，清帝因袁世凯的“劝谏”而宣布退位。因袁“劝退”有功，2月13日，孙中山向南京临时参议院提出辞呈并推荐袁世凯为为大总统。2月15日，临时参议院选举袁世凯为临时大总统，3月10日，袁世凯宣誓就任临时大总统。

就在孙中山“让位”于袁世凯之时，革命党人“对人立法”，制定《临时约法》，并将政体由总统制转变为内阁制，以约束袁世凯。可袁世凯在担任临时大总统和大总统期间，认为约法及内阁制度对他构成了极大的限制，他力图摆脱这些束缚，于1914年3月16日召开“约法会议”，制定《中华民国约法》，废弃《临时约法》，便将政体由内阁制再改回到总统制，并逐步将国体由共和制变为君主制直至帝制。

二、孙中山与袁世凯总统制的比较

孙中山和袁世凯都采取的是总统制，但名同而实异，“总统制这个名词，虽似只能存在于共和国家，实则君主国家的元首，如其地位类似上述总统制中的元首，论者亦往往称其为总统制”[5]260。孙中山的“总统制”是共和国家的总统制，袁世凯的“总统制”是君主国家的总统制。那么，对这名同实异的“总统制”如何认识呢?

（一）二者在总统权力上都属集权制

孙中山的总统制和袁世凯的总统制，在形式上具有相似的地方。袁世凯的总统制是一种变异的总统制，可以说是总统独裁制。“单就行政机关的本身组织而言，独裁制本与总统制相同。在总统制之下，一切的国务员皆为其僚属，行政机关一切之权皆在总统之手；在独裁制之下亦然”[5]277，就总统与国务员的关系而言，也没有什么区别，国务员都由元首任命，都对元首负责，其进退以元首的信任或不信任为转移。

《临时政府组织大纲》之总统制是孙中山主张的总统制。它是这样规定的：临时大总统、副总统由各省都督府代表选举之，以得票满投票总数三分之二以上者为当选；临时大总统有统治全国之权；临时大总统有统率海陆军之权；临时大总统得参议院之同意，有宣战、媾和及缔结条约之权；临时大总统制定官制、官规，兼任免文武官员，但制定官制、官规，及任命国务员及外交专使，须得参议院之同意；临时大总统得参议院之同意，有设立临时中央审判所之权；在总统之下不设国务总理，只设外交、内务、财政、军务、交通五部长，临时大总统处理国务，无部长副署之规定。根据修正大纲，临时大总统在立法、行政、司法三权中，已具有行政、司法两权，临时大总统在名义上虽无立法权，但对参议院议决之事有复议权。如果大总统对参议院议决之事不予赞同，即可声明理由，交其复议；参议院对于复议之件，必须有到会2/3以上同意，方可仍交总统执行。如果大总统能够操纵参议员1/3以上，即可否认参议员的议案。

1914年3月16日“约法会议”依据袁世凯的授意制定了《中华民国约法》，即《袁记约法》。《袁记约法》体现了袁氏“总统制”。它规定：“大总统为国之元首，总揽统治权”；“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之”；“行政事务置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之”；“各部总长，以法律命令，执行主管行政事务”，“国务卿，各部总长及特派员代表大总统出席立法院发言”。此外还增加了总统召集立法院开会、停会、闭会权，解散立法院权，紧急命令权，财政紧急处分权等。

从上可以看出两种总统制下的总统权力都是很大的，甚至超越于立法权之上，其权力已接近于封建君主”，特别是对于行政权几乎是垄断的。

（二）二者在本质上是不同的

第一，二者与议会的关系不同，主要在于有无议会与议会有无实权。在民主的国家，无论采用什么政体，元首或首脑多少终须受议会的牵制。而在独裁制国家，其重要特点就是行政机关脱离议会而独立。

在孙中山的总统制之下，总统的权力尽管很大，但以孙中山为总统，不仅没有引起人们的怀疑和担心，没有人去怀疑他会实行独裁，更不会想到他会复辟，自立为皇帝，反而受到了人们的追捧和支持。因为，孙中山一生追求的目标就是要建立一个独立自主、繁荣昌盛的、民有、民治、民享的民主共和国，以致于在一般人心目中，孙中山就是民主的象征，人们信任他、崇拜他。而且人们认为，在政权更迭之际，集中权力，统一行动是非常必要的。再就是，在孙中山的总统制中，有一点是明确的，即总统的权力要受到制约。《临时政府组织大纲》里规定的三权分立原则就体现了权力的分离与制衡。其主要表现在总统与参议院的关系上。总统权力的行使要经过参议院的同意，如临时大总统得参议院之同意，有宣战、媾和及缔结条约之权；临时大总统得参议院之同意可制定官制、官规，任免文武官员及外交专使；得参议院之同意，有设立临时中央审判所之权。所以，在孙中山的总统制之下，总统的权力不是无限的，而是受到限制的。

而袁世凯的总统制则不一样。在袁世凯统治期间，总统为唯一的国家机关，国家的权力集中于总统，参议院或国会不能独立行使自己的权力来牵制总统，因为要集中权力，所以议会不能与总统并立，三权分立之说不能存立，总统的权力不受限制，这也就是今人所谓极权主义[7]277。

袁世凯以清末“内阁总理大臣”转而为民国总统，但因他“骑着两头马”的政治人格，革命党人一开始就对他不信任。“夫袁氏之不足恃，岂待今日而后知之?溯彼一生之历史，不一反复无常之小人耳。……今日者，必须去依赖袁氏之心”[6]17。连列宁也看到了袁世凯的这一点[7]425，428。袁世凯要搞“总统制”，岂不是司马昭之心?能不引起人们的疑心和反对吗?所以，在孙中山“让位”于袁时，革命党人“对人立法”，制定《临时约法》以约束袁世凯，防止他实行独裁、复辟。但袁世凯又不堪忍受《临时约法》及内阁制的约束。于是，他用种种办法以摆脱《临时约法》的羁束，破坏责任内阁制，以重新确立总统制，把所有权力集于一身。为此，他要求修改《临时约法》。由于遭到国会的反对，他下令解散国民党，追缴国民党议员证书，致使国会不足法定开会人数，并另行拼凑所谓的造法机关“约法会议”，炮制《袁记约法》，增加总统的权力，削弱议会的权力。它规定：“大总统制定官制官规”，但删掉了《临时约法》“但须提交参议院议决”的规定；“大总统任免文武官员”，但删除了《临时约法》“任命国务员即外交大使须得参议院同意”的规定；“大总统有宣战、媾和”及“缔结条约”之权，但删除了《临时约法》须“经参议院之同意”的规定；总统还有“紧急命令权”及“财政紧急处分权”[3]87～88。从这些规定看出，总统的权力至高无上，其一切行动不仅不受国会牵制与弹劾，反而可支配国会、解散立法院；大总统召集立法院宣告开会、停会、闭会。总统不仅独揽国家行政大权，而且掌握着立法、司法大权，成为至高无上的统治者。袁世凯通过新约法，取得如同封建帝王般至高无上的地位和权力。但袁世凯并未就此止步。《袁记约法》公布后，袁世凯又出台《修正大总统选举法》，将总统任期由5年改为10年，并可连选连任；总统继任人由现任总统推荐，继任人的名字写于嘉禾金简上并藏于金匮石室。这样就确立了终身总统制和世袭总统制，取得了如同封建君主一样皇位终身享有、并可世袭的权力。最后，袁世凯废除国务院，于总统府设“政事堂”，当上“洪宪帝国”的皇帝，走上了通向帝制的不归路。

可见，袁世凯的“总统制”，实际上是君主独裁制的翻版。虽然此时的民国国体名义上仍是“共和国”，政体仍是“总统制”，但其实质已发生了改变。正如费正清教授所说，“一个总统，他既是合法的，但又不承担明确的革命或共和义务，这本身就是一个巨大的隐患”[3]65，所以，袁世凯后来破坏共和，变换政体，直至变换国体，走上专制的道路，便是理所当然的事了。

第二，有无选举的不同。孙中山的总统制和袁世凯的总统制有一个差别，在于有无选举的不同。“一般地说前者由选举产生，有—定任期，后者世袭，终身任职”[5]68。

1911年12月3日公布的《中华民国临时政府组织大纲》规定：“临时大总统由各省都督府代表选举之，以得票满投票总数三分之二以上者为当选。代表投票权，每省以一票为限。”这是选举总统的法律依据。孙中山当上临时大总统，是各省都督代表会议选举出来的，尽管这些代表缺乏广泛民意基础，但在当时是不容怀疑的，其有缺陷也是可以原谅的，而且他还有任期上的限制，其权利还受到监督。

而在《袁记约法》里，并没有规定总统要经选举产生。袁世凯当上临时大总统不是因为选举，而是由于他在清末的实力与资望，更由于他劝清帝退位的“功劳”，尽管事后也经过了参议院同意的这一程序；后来为了当上“正式大总统”，他反对国民党议员的“先定宪法、后选总统”的主张，利用其御用的公民党在国会内部、动用军警力量在国会外部，内外夹击，压迫国会议员“选举”他为正式大总统。而他当上正式总统以后，仍觉得自己的权力受到了限制，以至于最终解散议会。不仅如此，总统不用选举，相反，总统继任人直接由现任总统推荐，继任人的名字“由大总统先期敬谨亲书于嘉禾金简”，“于大总统府特设尊藏金匮石室尊藏之”。这实际上是终身总统制和世袭总统制的做法，这如同封建君主一样皇位终身享有、并可世袭，哪里需要选举呢?

袁世凯的“总统制”也曾披上过民主的面纱，譬如在《中华民国约法》有所谓的“参议院”，有所谓的“选举”，但这些只不过被袁世凯用来为其专制独裁服务的工具，而国会“选举”袁世凯为正式总统是在军警包围国会、对国会进行内外夹攻的情形下选举的；他还利用所谓的“民意”来决定国体的变更：由共和制改为君主制；他当上中华帝国的皇帝也是顺从“民意”。

第三，二者的理论依据不同。孙中山的总统制来源于美国的总统制，其原则有两个：一为三权分立原则，一为制衡原则。美国的行政权是集中于总统的。然而，总统系由人民选举，而不是议会产生。总统的职权，于其宪法所定范围以内，可由总统自由行使，而不需顾及议会的赞同或反对。总统及其国务员亦决不因议会反对他们的政策而去职；国务员仅对总统负政治上的责任，总统亦仅对国民负政治上的责任。反之，总统及国务员俱不能兼任议员，俱不能出席议会，参加议会的讨论或表决。总统或国务员并不能提出法案或预算案于议会。凡此俱表示行政机关与议会之相互分离，而属于三权分立原则。但行政机关虽与议会分离，行政机关的行政权依宪法亦有须征得议会同意始能行使者：总统缔结条约，便须经上院的同意；总统任用大使、公使、法官及国务员等官吏，亦须征求上院的同意。反之，议会的立法权依宪法也受总统的限制；总统对于议会所通过的法律案，得要求议会复议；复议时如议会中上、下议院无三分之二以上的多数维持原案，则原案即归于失败。凡此表示行政机关与议会之相互牵制，即“制衡”原则[5]272。

袁世凯的“总统制”来源于有几千年传统的“大一统”的皇权思想，其政治上的表现就是皇权至高无上，其行政权力包揽立法、司法、军事、思想文化等一切权力。民国初年，袁世凯当上了大总统，其表面上虽然赞成共和，甚至也赞成召开国民会议讨论决定国体，但是在他的骨子里，仍然充满着专制集权的思想，行政权仍然是最高并支配一切的，国会要行使立法权或监督权，就是对行政权的干涉和制约，这当然是袁世凯不允许的。

总之，袁世凯的总统制和孙中山的总统制在形式上有着相似的、集权的特点，但在本质上是不同的，有着根本的差别。孙中山的总统制是民主制度下的总统制，总统是选举出来的总统，它接受参议院的监督，权力受到限制，有一定的任期。而袁世凯的总统制，是打着民主旗号、行专制之实的总统制，它抛开了国会，实行独裁，具有无上的、不受任何监督的权力，它是终身制且可以世袭的，随着政体形式变更，其国体也由共和制演变为君主制，中华民国也就变为中华帝国。一句话，就是孙中山的总统制实行的是国体与政体的统一，而袁世凯的总统制是实行的国体与政体的分离，把两个对立的东西包容到一个政治系统中[8]186。

三、关于近代中国政体选择的思考

中国长期实行的是君主专制体制，而且这一政治传统非常深厚。虽然直到1911年辛亥革命推翻了君主专制的统治，但民主的思想并没有完全深入人心，分权的思想也没有形成强大的、深厚的习惯势力，专制集权的传统思想还是沿袭了下来，这对民国以后的政体不能不有影响。孙中山的总统制、袁世凯的总统制，以及国民政府时期的党国体制都如出一撤，尽管形式上有所变化。

其原因究竟是什么呢?“首先，最大理由似为集中国家权力，以应付非常事变，并藉以迅速解决国家的各种问题”[5]277。应该说这是与中国的国情是紧密相关的。中国长期是一个以农立国的国度，农业对水利具有很大的依赖程度。而中国又是水患灾害频发的地方，只有集中全国的力量才能对付水患灾害，而单靠个体是无法对付水患灾害的，以至于今天我们还有一种观念，就是倾全国之力才能办大事业。这是一种优势，但在政治上则形成了对集权的一种依赖。

其次，经过秦、汉、唐、明、清各朝代，中国已形成深厚专制集权的传统。这一传统影响至深，以至于在人们的思想观念里深深的扎下了根，要把这个根去除几乎成了很难的事。

第三，中国国土面积大，人口多，民族结构复杂，分裂势力一直存在。这从客观上需要一定的集权。什么样的政体适应近代中国呢?在中国近代史上，几乎各种政体模式都曾经采用过：清末的君主立宪、孙中山的总统制、再到袁世凯的总统制，等等，应该说这些模式都是与中国国情具有一致性的。但可惜的是，清末的君主立宪制因武昌起义的发生而嘎然终止，孙中山的总统制因其所代表的资产阶级过于缺乏势力而让位于袁世凯的总统制。可袁世凯却打着总统制的旗号推行帝制，做了八十三天的皇帝梦而寿终正寝。在对一派乱象反省之后，孙中山又从俄国学来了党国体制，在这一体制之下，国家权力都操之于国民党之手，个人集权变成了集体集权，其命运也在民主宪政的风浪中而寿终正寝。

从传统与近代的实践及国情来看，中国的政体还是应采用民主与相对集权相混合的的政体模式。这是近代的政体实践给我们带来的启示。生活在民主社会的今天，似乎都对专制集权已深恶痛绝，但是集权本身并没有什么过错，没有任何集权的政权是不存在的，而不管它采用什么政体形式。近代以来的各国的政治实践显示的一种集权的趋势，已证明了这一点。问题的关键在于民主集权和专制集权有着本质的不同。而民主集权则是可以肯定的。恩格斯曾说：“集权是国家的本质、国家的生命基础，而集权之不无道理正在于此。……只要存在国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”[9]396所以近代中国的政体应带有集权的色彩。

然而，总统制离专制只一步之遥，民主也容易流于专制。因为总统制非国会之所能纠责。早在上个世纪20年代，著名的宪法学家王世杰就告诉我们：“总统制既以行政机关的实权集中于元首，为保全民治主义的精神起见，至少应不适用于君主国家”；“总统制虽在共和国家，亦有两种重大危险：一则因元首的地位极形重要，竞选运动或过分剧烈，凡握有政治实力之人，甚或不惜从事于法外的竞争；再则政权既集中于一人则行政机关流于专暴之弊，自较难免”[5]276。中国社会客观上存在的专制独裁政体复活的经济基础和思想基础，如果总统制再与之结合起来，对中国民主政治的进程是大为不利的，其后果也是不堪设想的。为杜绝专制再生，远离专制，实行民主，其工作要害还在于在民众中进行长期不懈的民主意识的教育与普及，让民众的骨子里的每一个细泡都浸润民主的元素，让民主成为一种深厚的习惯和生活方式。再就是建立健全的法制监督机制、分权与制衡机制，如此，中国一定会出现和保持一个良性政体。

[1]中国大百科全书：法学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1986.

[2]章开沅.辛亥革命史[M].北京：人民出版社，1981.

[3]张学仁.二十世纪之中国宪政[M].武汉：武汉大学出版社，2002.

[4]谢振民.中华民国立法史[M].北京：中国政法大学出版社，2000.

[5]王世杰，钱端升.比较宪法[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[6]白蕉.袁世凯与中华民国[M].北京：中华书局，2007.

[7]列宁.列宁选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1980.

[8]刘伟.中国近代政体发展史[M].武汉：华中师范大学出版社，1998.

[9]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第41卷[M].北京：人民出版社，1982.