海事行政案件管辖权刍议

天津海事法院 张国军

2013年3月14日第十二届全国人大一次会议决定，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察队伍的职责整合，重新组建国家海洋局。这一改革结束了我国“九龙治海”的局面，顺应了历史潮流，对我国海洋事业的发展具有重要意义。但是与此形成鲜明对照的是，我国海事行政案件管辖权归属问题还没有得到有效解决，还间或在海事法院和普通法院之间发生更迭。尽管目前依据《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》（法办［2003］253号）（以下简称“253号通知”），海事法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件，但是《最高人民法院关于海事审判工作发展的若干意见》第5条指出，“……要进一步研究海事行政案件的管辖问题，逐步理顺海事行政案件的管辖。”此外最高人民法院民四庭庭长刘贵祥等相关领导讲话中也提到:“海事法院受案范围较窄，如何在合法的范围内扩大管辖范围，使海事法院能够有序地受理海事行政案件、陆源污染海域和与海相通可航水域的案件，要注意汇总经验和问题，协调好地方法院和海事法院之间的分工配合关系。”[1]这说明普通法院对海事行政案件行使管辖权，还或多或少地存在一些问题，同时也为研究海事行政案件管辖权归属问题留出了余地。

一、海事行政案件概述

1.海事行政案件的概念

在研究海事行政案件的概念之前，首先要弄清什么是海事行政？所谓海事行政是指对海域和通海水域的民商事活动、安全驾驶、环境保护领域行使管理监督权力的行政主管机关依法进行的行政行为。[2]由此可见，海事行政特指行政机关与行政相对人之间的法律关系，而当司法权依法介入这一法律关系时，海事行政案件便应运而生。因此笔者认为，所谓海事行政案件即是指人民法院依照法定程序对海事行政法律关系进行评价、分析和判断，并据此作出裁判或者决定等相关法律文书的案件。

2.海事行政案件的类型

海事行政案件的类型有广义和狭义之分，广义的海事行政案件包括海事行政诉讼案件、海事行政赔偿案件以及海事行政机关申请人民法院强制执行案件。所谓海事行政诉讼案件是指公民、法人或者其他组织认为海事行政机关作出的具体行政行为或者行政复议决定侵犯了其合法权益，在法定期限内，以该海事行政机关为被告提起诉讼的案件。所谓海事行政赔偿案件是指海事行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的案件。所谓海事行政机关申请人民法院强制执行案件是指海事行政相对人不履行海事行政决定或者复议决定时，没有强制执行权的海事行政机关依法申请人民法院强制义务人履行义务或者达到与履行义务同等状态的案件。狭义的海事行政案件特指海事行政诉讼案件。本文所述海事行政案件如无特别说明，系指广义的海事行政案件。

3.海事行政案件的特点

海事行政案件与普通行政案件相比具有以下几个方面的特点：（1）海事行政机关必然是海事行政案件的一方主体。在海事行政案件中，海事行政机关或者作为被告，或者作为赔偿主体，或者作为申请主体，但无论如何，海事行政机关总要作为一方主体参加到海事行政案件中来。（2）海事行政案件解决的是特定范围内的海事行政争议，且该争议通常具有涉船性、涉港性、涉海性、涉渔性、涉外性。（3）海事行政案件的目的是为海事行政相对人提供法律救济，帮助海事行政机关实现其行政企图，督促海事行政机关依法行政，最终目的是维护良好的海事行政秩序。

二、海事行政案件管辖权更迭的历史沿革及其社会历史背景

1.历史沿革

自1984年海事法院成立至今，海事行政案件的管辖权在海事法院和普通法院之间先后发生过四次更迭。

第一次，1984年至1991年。1984年11月《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（以下简称“设立海事法院的决定”）规定:“根据需要在沿海一定的港口城市设立海事法院。海事法院的设置或者变更、撤销，由最高人民法院决定。海事法院的审判机构和办事机构的设置，由最高人民法院决定。”同年11月28日，最高人民法院颁布《关于设立海事法院几个问题的决定》，该决定第3条规定，“海事法院收案范围暂定为……下列海事案件和海商案件：16.因违反有关海事的法律、条例受主管行政机关处罚，当事人不服，在法律规定的期限内起诉的案件；或者在期限内不起诉，期满又不履行，主管行政机关申请强制执行的案件”，1989年5月13日《最高人民法院关于海事法院收案范围的规定》（以下简称“1989年收案规定”）第3条第9项规定为“涉及海洋、内河主管机关的行政案件”。

第二次，1991年至2001年。1991年6月11日《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法［1991］19号）第9条规定：“专门人民法院不设行政审判庭，不受理行政案件。”2000年3月10日最高人民法院发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号）（以下简称“行政诉讼法解释”），该解释第6条第2款规定：“专门人民法院、人民法庭不审理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”

第三次，2001年至2003年。2000年10月28日，时任最高人民法院副院长李国光在全国民事审判工作会议上的讲话中指出，“海事海商案件包括海事行政案件由海事法院、海事法院的上诉审法院以及法律规定的地方人民法院管辖。”[3]2001年8月9日，最高人民法院颁布《关于海事法院受理案件范围的若干规定》（法释［2001］27号）（以下简称“2001年收案规定”），其中第40条规定的海事行政案件，第41条规定的海事行政赔偿案件以及第60条规定的海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件，均由海事法院管辖。

第四次，2003年至今。2002年2月7日《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》（法释［2002］4号）（以下简称“海关行政处罚案件解释”）规定：“相对人不服海关作出的行政处罚决定提起诉讼的案件，由有管辖权的地方人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定审理。相对人向海事法院提起诉讼的，海事法院不予受理。”2003年8月11日“253号通知”指出：“行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”至此，海事行政案件管辖权再次划归普通法院。

2.社会历史背景

纵观海事法院将近30年的发展历程，海事行政案件管辖权之所以在海事法院与普通法院之间发生数次更迭，其原因应当是多方面的，但是笔者认为就其社会历史背景而言，主要有以下几个方面。

（1）海事法院与相关海事行政机关同出一处，是海事行政案件管辖权划归普通法院的一个重要原因。1984年11月，全国人大常委会根据经济社会发展需要，决定设立海事法院对海事案件行使专属管辖权，海事行政案件作为海事案件不可或缺的一个组成部分，当然应当由海事法院专属管辖。但是基于当时的历史条件，包括海事法院在内的各专门法院均由国务院相应主管部门筹建，并隶属于各相应的行政主管部门，例如森林法院隶属于林业部、铁路法院隶属于铁道部，而海事法院则隶属于交通部。由于海事法院与原船舶检验局、原水上安全监督局、原港务监督局等相关海上或者内河行政主管部门同属于交通部，因此海事法院行使海事行政案件管辖权时，难免会受到行政权的不当干预，并最终造成司法不公，因此1991年最高人民法院决定将海事行政案件管辖权划归普通法院。

（2）海事法院从相关行政主管部门剥离，为海事法院恢复行使海事行政案件管辖权提供了前提。1999年10月最高人民法院提出《人民法院第一个五年改革纲要（1999-2003）》（法发［1999］28号），该纲要第43条提出：“对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。”根据纲要精神，中央编办、最高人民法院、交通部、财政部于1999年联合制定《关于理顺大连等6个海事法院管理体制若干问题的意见》（中编办发［1999］5号），将6家海事法院由交通部移交给相关省（市）委、省（市）政府和相关高级人民法院管理。至此，海事法院率先从相关行政主管机关剥离，为海事法院排除干扰、依法独立行使审判权提供了体制保障，也为海事法院恢复行使海事行政案件管辖权创造了条件。

（3）我国成功加入WTO也是海事法院行使海事行政案件管辖权的一个重要原因。WTO作为国家间解决贸易冲突的多边机制，其司法审查制度是各项规则协议得以落实的重要保障之一，其实质是限制政府权力，是司法权对行政权的监督。我国加入WTO时明确承诺严格履行WTO的相关行政司法审查义务，并为此制定了《行政复议法》，最高人民法院也为此出台了“行政诉讼法解释”，但是WTO的司法审查制度仍旧对我国的司法审查机制产生了一定的冲击和影响，需要按照WTO的规则要求，对我国司法审查机制进行完善。此外，入世后我国的进出口货物总量迅猛增加，且绝大多数是通过船舶运输实现的，这就为相关海事、船舶行政主管部门的行政行为提出了更高的要求，同时也对海事行政司法审查机制提出了更高的标准。正是在上述背景之下，为充分发挥海事审判司法对外的窗口作用，发挥海事审判涉港、涉船、涉外的优势，海事行政案件管辖权重新划归海事法院行使。

（4）相关海事行政机关重整组合是海事法院行使海事行政案件管辖权的必要依据。为实现对海洋的科学管理，经十二届全国人大一次会议表决通过，将现国家海洋局、中国海监等五个相关单位重整组合，组建新的国家海洋局。新国家海洋局对我国领海内的几乎所有事项行使行政管辖权，行政权的高度集中对于统一海上行政执法、提高行政效能具有重要意义。而为了适应海事行政权的调整，实现对高度集中的行政权进行科学有效监督，在不改变现有司法资源配置的情况下，需要对海事行政案件管辖权进行科学分工，否则可能会导致司法裁判结果不一、司法监督不力，最终导致司法不公，损害行政相对人利益。海事法院相对于普通法院而言，具有管辖领域宽、管辖案件相对集中等特点，因此海事法院行使海事行政案件管辖权，在统一司法尺度、提高司法效率、有效监督海事行政权方面相对普通法院而言更具优势。

三、域外法院设置的比较法分析

法院体制是国家宪政的重要组成部分，一个国家的法院体制设置取决于国家的历史文化、法律传统以及基本国情等诸多方面的因素。下面笔者以行政法院为代表，对当前两大法系的典型代表国家及我国的法院体制进行比较分析。

1.大陆法系的典型代表——法国的法院体制

大陆法系国家通常设有行政法院与处理民事、刑事诉讼的普通法院分属两个不同的体系。在法国，法院司法体系实行“双轨制”，即普通法院与行政法院两大司法系统并行运转，行政法院负责审理行政当局使用公共权力时与被治理的平民之间发生的诉讼，普通法院负责审理民事、刑事以及其他领域的纠纷。行政法院分为三级即地方行政法院、上诉行政法院、最高行政法院。最高行政法院的审判职权有三种即初审管辖权、上诉审管辖权和复核审管辖权。上诉行政法院的职权在于受理地方行政法院的上诉案件。地方行政法院的审判权主要是根据事物管辖和地域管辖来确定。事物管辖又称级别管辖，是指一切行政案件除法律另有规定之外，均由地方行政法院作为一审法院。地域管辖是指地方行政法院对于本辖区内的行政案件享有一审管辖权，但也有例外，如涉及不动产的行政案件由不动产所在地地方行政法院管辖。法国的法院体制尤其是法国行政法院的设立，与18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠的权力制衡理论、启蒙思想家卢梭的人民主权理论以及18世纪法国大革命密不可分。

2.英美法系的典型代表——英国的法院体制

英美法系国家不设专门审理行政案件的行政法院，公民控告政府行政部门的程序和普通民事诉讼程序并无二致，只是将被告换成政府部门。在英国，行政审判组织以普通法院为主导，包括隶属于普通法院的行政裁判所，行政裁判所不是行政组织，而是由议会设立的行使审判权的司法机关，是普通法院的补充。普通法院审理行政案件适用一般的民事程序，即行政案件由民事系统法院管辖。民事系统法院按照审级可以分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院，但并非每个审级的法院都对行政案件享有管辖权，仅有高等法院王座分院、上诉法院民事庭和上议院享有行政案件管辖权。英国的法院体制及英国行政审判组织的设置，与英国18世纪革命不彻底以及英国法律的原生性和英国学者对法治原则和分权原则的理解有直接的关系。正如西南政法大学王学辉教授所述：“……普通法院享有对行政案件的司法审查权，这是来源于英国的普通法和法治原则的要求，同时又是历史经验的产物，而非理论的产物。”[4]

3.我国法院体制

我国法院体制与英美法系国家一样，不专门设有行政法院，但不同的是我国法院组织为单一系统，且目前我国专门法院不设行政审判庭，不审理行政案件。我国法院体制尤其是关于我国行政案件的管辖规定，是由我国当前的基本国情、公民法律素养以及单一制国家体制和专门法院的专业性审判特点所决定的。

四、海事行政案件管辖权归属的理性分析

关于海事法院是否要对海事行政案件行使管辖权，在理论界和实务界一直有两种截然不同的观点，一种观点认为海事法院不应当受理海事行政案件。华北电力大学人文学院讲师付荣认为：“将海事法院收案范围扩及海事行政案件，也会产生许多新的问题。”[5]另一种观点则认为海事行政案件应当由海事法院管辖。大连海事大学法学院杨海涛、黄靖辉认为：“海事行政案件的管辖权有划归海事法院的必要性……”[6]广州海事法院法官吴南伟、熊绍辉、彭林也认为：“由海事法院管辖海事行政案件，能够充分发挥其业务专长，公正及时地处理案件，满足行政案件当事人迫切的司法需求，对维护航运秩序、促进经济发展具有重要的作用。”[7]笔者同意第二种观点，但是客观地讲，在我国当前的法律框架下，海事法院受理海事行政案件存在以下几个方面的问题：

（1）关于管辖权归属。“行政诉讼法解释”第6条第2款、“海关行政处罚案件解释”和最高人民法院办公厅“253号通知”均成为海事法院不审理海事行政案件的依据，且这些法律文件目前还没有失效。

（2）关于级别管辖。我国《行政诉讼法》第13条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”该法第14条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件。”海事法院行政级别属于中级法院，如果普通一审海事行政案件交由海事法院管辖，则与我国《行政诉讼法》的相关规定相悖且会提高海事行政诉讼的审级。

（3）关于地域管辖。我国《行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”实践中，复议机关为了维护行政法制统一及行政权的权威，通常不会改变原具体行政行为，因此行政案件基本上是由原行为机关所在地法院管辖。而海事法院的管辖范围具有跨地域性，如果海事法院管辖海事行政案件，则被告与受诉海事法院可能会不在同一地域。

（4）关于“两便原则”。“两便原则”是指便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正、高效行使审判权。它渊源于新民主主义革命时期革命根据地审判经验的总结，是马锡五审判方式的具体体现。根据“两便原则”的基本精神，当事人应当就近起诉，而由于海事法院跨地域管辖，这就给本地域之外的当事人参加诉讼带来一定的困难，尽管海事法院设在各地的派出法庭可以缓解一部分矛盾，但是如果当事人不服一审裁判提起上诉，就势必要到海事法院所在地的省、市高级人民法院进行诉讼，因此可能与当前所倡导的“两便原则”不符。

但是立足我国现有国情及我国当前所处的司法环境，海事行政案件划归海事法院管辖仍是必然的趋势，其理由主要有以下几个方面：

（1）依据我国现有法律规定，海事法院对大部分海事行政案件仍具有管辖权。尽管“行政诉讼法解释”第6条第2款、“海关行政处罚案件解释”和“253号通知”等相关法律文件，取消了海事法院对海事行政案件的管辖权，但是最高人民法院“2001年收案规定”确立了海事法院对海事行政案件的管辖，且该规定发布日期晚于“行政诉讼法解释”。根据“新法优于旧法”的原则，“2001年收案规定”应当优先适用，而最高人民法院办公厅的“253号通知”并非司法解释，其效力等级在“2001年收案规定”之下，因此根据现行法律规定海事法院对除海关行政处罚案件之外的海事行政案件享有管辖权。这一点在司法实践中也得到了进一步体现。广东省高级人民法院在（2012）粤高法立行终字第1号行政裁定书中认为：“虽然最高人民法院法释［2000］8号《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第二款规定专门人民法院不审理行政案件，但最高人民法院法释［2001］27号《关于海事法院受理案件范围的若干规定》施行在后，且最高人民法院办公厅法办［2003］253号《关于海事行政案件管辖问题的通知》并不属于司法解释。故……上诉理由不能成立，本院不予采纳。”

（2）海事法院对海事行政案件行使管辖权并不违反行政诉讼级别管辖和地域管辖。我国《行政诉讼法》第22条第1款规定：“有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。”第23条第1款规定：“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件……”最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》（法释［2008］1号）（以下简称“行政案件管辖规定”）对《行政诉讼法》第22条和23条又作了进一步解释，其第4条规定：“基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别做出以下处理：（一）决定自己审理；（二）指定本辖区其他基层人民法院管辖……”第5条规定：“中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。”由此，作为中级法院级别的海事法院受理一审海事行政案件并非没有法律依据，也并未与行政诉讼级别管辖相悖，与地域管辖相左。此外，从民事诉讼的角度而言，海事法院目前受理的一审普通海事海商案件及宣告失踪、宣告死亡、公示催告等案件也都是从基层法院分离出来的，而且实践证明这些案件在海事法院的审判也都是经得起考验的。据不完全统计，天津海事法院自2010年以来涉诉信访上诉率为0.01%，稳居全市法院之首。因此海事法院受理一审海事行政案件既不违反行政诉讼级别管辖和地域管辖，又能最大限度实现司法公正。

（3）海事法院对海事行政案件行使管辖权并不与“两便原则”相悖。最高人民法院在《关于全面加强人民法庭工作的决定》中赋予“两便原则”新的时代内涵，该“决定”在强调方便当事人诉讼的同时，重点提出人民法院要依法独立、公正和高效行使审判权，不受任何外来压力的干扰和破坏，凡是不利于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的，都应该加以改进和完善。由此，便于群众诉讼依然是两便原则的核心，但司法公正却是两便原则的灵魂。如果不能实现司法公正，即使一种制度的设计是简易快捷的，对当事人来说也是不方便的，因此我们不能离开司法公正去奢谈方便当事人诉讼。更何况从目前我国的交通条件和人们的出行方式而言，“方便”只是相对的。正如最高人民法院行政审判庭庭长赵大光在《关于行政案件管辖若干问题的规定》新闻发布会上所指出的：“目前交通条件大为改善，原告宁愿多走几步路而选择司法公正，况且胜诉后其诉讼费用由被告承担。”由此，海事法院受理海事行政案件，只要能确保司法公正就不违反“两便原则”的基本内涵，何况海事法院根据案件数量、交通条件、人口分布、经济社会发展状况等因素在辖区范围内设立的派出法庭，可以在很大程度上解决一审海事行政案件当事人方便诉讼的问题。

（4）海事法院对海事行政案件行使管辖权能够体现海事审判的完整性。“设立海事法院的决定”指出，设立海事法院的目的在于适应我国海上运输和对外经济贸易事业的发展，有效行使我国司法管辖权……显然这里所提到的司法管辖权特指海事司法管辖权，而完整的海事司法管辖权没有理由将海事行政案件管辖权排除在外，尤其海事行政案件与海事法院正在审理的海事海商案件一样，具有涉港性、涉船性、涉海性、涉渔性、涉外性，内容涉及港口管理、航道维护、船舶买卖、船舶租赁、国际贸易、海洋、气象等诸多领域。而且海事审判实践中，又与海事、航道、海洋、渔业、渔港监督、海关、边防、商检等相关行政机关有业务往来，对其工作内容及性质也比较熟悉，因此把海事行政案件管辖权排除在海事法院之外，不仅不能体现海事审判的完整性，也不利于海事司法管辖权的有效行使。

（5）海事法院对海事行政案件行使管辖权能够节约司法资源，提高海事审判效率。司法资源是社会资源的一部分，具有资源的一般特征即稀缺性，尤其当前我国正处在社会转型期，各种社会矛盾凸显，法院受理案件数量激增，司法资源的稀缺性就显得更加突出。在这种背景下，要实现司法公正、提高审判效率，就要更加合理地利用现有司法资源防止浪费。为适应海上运输和对外经济贸易发展的需要，我国已经建立了10家海事法院，且经过将近30年的发展已经培养了一支既精通法律知识又熟悉船舶、航海、贸易等专业知识的法官队伍。相比之下普通法院法官在涉海知识方面便有所欠缺，况且目前海事法院受理案件数量要远远低于普通法院，鉴于此如果海事行政案件划归普通法院管辖这本身就是一种对司法资源的浪费。尽管普通法院可以通过聘请相关专业的人民陪审员弥补审判人员专业知识上的不足，但这毕竟只是权宜之计。况且目前我国人民陪审员都是兼职，很难在审理时间上提供保障，因此当前既能节约司法资源又可以有效提高海事审判效率的可靠途径便是将海事行政案件划归海事法院管辖。

（6）海事法院对海事行政案件行使管辖权是当前我国国情和司法环境的必然选择。中国人自封建社会开始就有强烈的厌诉情结，早在春秋时期孔子就说过：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎！”尽管新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，随着社会主义市场经济的不断发展，人们的价值取向更趋多元化，厌诉情结也有所淡化，但是目前在行政诉讼中还存在很多问题。正如时任最高人民法院副院长李国光在全国法院行政审判会议上指出，长期以来，“民”有“三不”：不知告、不会告、不敢告；“官”有“三怕”：怕当被告、怕出庭、怕败诉；法院有“三难”：立案难、审理难、判决难。[8]如果说以前老百姓不愿提起行政诉讼是因为深厚的厌诉情结，那么现在不愿将行政机关告上法庭更多的则是因为法律信仰的缺失。而公众对法律信心不足的根本原因则出在当前司法体制机制上，长期以来行政诉讼级别管辖一直实行同级化原则，即同级人民法院管辖同级行政机关为被告的案件。特别是由于我国法院系统与行政区划对应设置，司法辖区与行政辖区合一，司法权地方化特征明显。[9]这种司法体制使得法院的人员、物资和经费均受制于当地政府或行政机关，法院很难保持中立，很难独立行使审判权。长期以来，理论界和实务界一直在为如何消除这种司法体制的弊端、突破行政诉讼管辖的困境而努力，2007年时任最高人民法院院长肖扬在第五次行政审判工作会议上强调指出：“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。”

笔者认为，在现有司法体制下，海事法院受理海事行政案件具有以下几个方面的优势：一是海事法院跨地域管辖。如前所述，按照行政机关所在地设置行政诉讼的司法管辖，不利于人民法院依法独立行使审判权，而海事法院管辖范围的跨地域性恰恰能够弥补这一缺陷，海事法院管辖范围通常横跨至少两个省（直辖市），对于海事法院所在地之外的当事人而言，海事法院的管辖相当于异地管辖。而根据当前的司法环境，行政诉讼异地管辖能够最大限度地优化行政审判环境，拓宽行政案件的协调空间，重塑行政诉讼等腰三角形的诉讼结构，促使行政机关依法行政，有效保障行政相对人的合法权益。这一点在浙江省台州市的行政诉讼司法实践中得到了进一步诠释，被称为“台州经验”。浙江省高级人民法院院长齐奇在报告中指出：“2002年起台州地区法院率先尝试行政案件‘异地交叉管辖’，省高院及时予以指导推广完善，取得了良好的效果，得到了最高人民法院的充分肯定，并成为最高法院出台相关司法解释的样本。”[10]二是海事法院级别较高。面对当前的司法环境，行政诉讼原告普遍存在一种十分朴素的想法，即受诉法院的级别越高其抵抗行政权干扰的能越强，因此原告均希望自己的案件能够在较高级别的法院审理。也正是基于此种背景，最高人民法院出台了“行政案件管辖规定”，其中对提级管辖做了专门规定。海事法院的级别属于中级法院，如果由其管辖一审海事行政案件，则不仅能够较好地满足行政诉讼原告的普遍需求，而且能够有效抵抗各种干扰，为实现司法公正提供制度保障。三是海事法院相对独立。法院在行政诉讼中之所以出现“三难”现象，归根结底是因为法院的人、财、物受制于当地政府或行政机关，行政机关为了维护行政权威，往往在行政诉讼中通过人事任免、物资供给、财政拨款等方式给法院和法官施加压力，从而干预审判权的独立行使。海事法院相对于普通法院而言，其人、财、物直接受省（直辖市）人民政府管辖和支配，相对于地方政府和行政机关而言具有一定的独立性，地方政府和行政机关很难通过行政权对海事审判权进行不当干预，也正是这种体制上的优势，为海事法院依法独立、公正、高效地审理海事行政案件提供了保障。

五、结论

在我国现有法律框架和司法环境下，海事法院管辖海事行政案件不仅不违反行政诉讼地域管辖和级别管辖，而且海事法院在管辖范围、行政级别以及独立性方面较普通法院更具优势，更适合依法公正、高效地对海事行政案件进行审理。正如2010年2月第三次全国涉外商事海事审判工作会议所指出的：“……由于大部分海事行政案件与船舶和船载货物有关，具有较强的国际性和专业性，适用的法律不仅有国内法，还有国际条约；不仅有航运规则，还有相关国际惯例，适合由海事法院专门管辖。”[11]会发展大局——访最高人民法院民四庭庭长刘贵祥[J].人民司法,2010(9):84.

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