政府投资驱动模式的反思及其改革出路

李 波 李 晴

一、“钱荒”风波引发对政府投资驱动模式的深刻警醒

自2008年金融危机以来，全球经济增长放缓，各类风险增多，而复杂多变的国际经济形势使中国经济增长以及金融市场不仅不能“独善其身”，反而“陷入泥潭”。国家统计局发布的最新数据显示，2012年我国全年GDP增速为7．8%，为1999年以来最低;2013年第一季度我国GDP增速仅为7．7%，打破了上一季度刚开始的经济复苏势头，GDP增速再次下滑。〔1〕数据来自于中华人民共和国国家统计局网站。紧接着，中国金融市场发生了一场突如其来的“钱荒”风波。2013年6月20日，银行间同业拆借利率(SHIBOR)迅速飙升至13．44%;而隔夜回购利率一度狂涨到30%，按照国际利率市场的标准来衡量，这已不亚于一次金融动荡。面对短期的流动性波动，央行是否应该干预、何时干预的确值得思考，但我们更应把关注的重点放在产生“钱荒”的根源上。

当前，我国货币总量十分充裕，广义货币(M2)已超过100万亿元，而2013年前五个月的社会融资规模同比增速也超过50%。〔2〕谢九:《中国金融的转型时刻(一)》，载《三联生活周刊》2013年第27期。占据融资市场主要份额的商业银行在贷存比、资本充足率、贷款限额承压的背景下，自动将资产负债表内资金挪出表外，主要以理财和信托的形式，也即是所谓的“影子银行”。但影子银行自身有着显著的期限错配以及产品信用违约的风险，其产品承诺的收益率明显高于银行的存款利率，在其数量井喷的三年多来，地方融资平台的回报率低下，地产商的资金链堪忧，制造业的产能过剩，都使得影子银行返本付息的负担愈发沉重。由于基础资产面临困局，就会引发影子银行走向中国式的“庞氏骗局”，正如经济学家吴敬琏所指出:“在杠杆率很高的情况下，一有风吹草动，某种偶然的因素就会引发资产负债表的危机，也就是局部的资金链断裂传导到金融市场的其他部分，引发系统性危机”〔3〕吴敬琏:《推进改革对中国性命攸关》，载《中国新闻周刊》2013年第24期。。然而，导致市场“钱荒”的根源还在于我国实体经济的问题。正是由于我国实体经济发展的不平衡、不协调和不可持续，一方面相当一批企业长期处于亏损或亏损的边缘，大量资金才被迫“空转”。另外，各级政府过多干预经济以及要素市场改革严重滞后，直接导致了中国经济增长面临最大的现实约束就是大量的产能过剩。

当今世界各国经济发展与生产的规模在很大程度上是由消费来决定的，然而我国的消费水平却没能紧紧跟上生产的步伐，进而导致了生产的后续动力严重不足，极大地制约了我国经济的持续健康发展。国际上通用度量GDP的支出法公式是:Y=GDP=C(消费)+I(投资)+G(政府对商品和服务的采购)+NX(商品和服务的净出口)。〔4〕［美］N．格里高利·曼昆:《经济学原理——宏观经济学分册》，北京大学出版社2008年版，第9页。在我国，最终消费支出则包含了居民消费支出以及政府消费支出，近年来我国的政府消费支出占消费总量比重约在27%左右，接近最终消费支出的三分之一。〔5〕参见《中国统计年鉴2012》。在我国消费率本就偏低的情况下，居民的消费率就更加显得不足。而“中国特色”的投资模式就在于政府投资的比重过大，“过多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长”，“近20年来，民间投资在全社会固定资产投资中的比重已从30%上升到60%，然而由于有‘玻璃门’、‘弹簧门’的问题，民间投资仍存在有钱无处投、想进进不去的现象”。〔6〕李克强:《转变政府职能，释放改革红利》，载《新华文摘》2013年第13期。因此改革开放以来过低的居民消费率和过高的政府投资率极大地扭曲了我国经济的发展结构，为我国的经济社会发展埋下了诸多隐患。

二、长期依赖政府投资驱动对中国经济社会发展的影响

(一)投资主导模式引发“三驾马车”严重失调

改革开放以来，我国一直沿用以出口为导向的投资模式，以源源不绝的政府投资实现贸易顺差，借助国外需求消耗我国过剩产能，并以此来获得收益，为保持较高的增长速度，只能不断地加大政府的投资力度。因此，从总体上看，我国的消费增速长期落后于投资的增速，最终引发投资消费结构的严重失调。我国最终消费支出的贡献率在40%左右的低位徘徊，而世界平均的消费率(政府和家庭消费)早在2000年就已经达到了78%左右。〔7〕参见《中国统计年鉴2012》图“2005－2011年三大需求对GDP增速贡献率。”正是严重偏低的消费率为我国经济引擎的“熄火”埋下了隐患。投资驱动的模式在外部环境较好的条件下，可以通过“加大投资——粗放增长——出口导向——再投资——再粗放增长”的模式实现经济的高增长，但这种模式会对经济的发展造成严重的负面影响。不变资本对可变资本比率的提高，即资本对劳动的比率的提高，会大大阻碍劳动者生活条件的改善，抑制内需扩大，使得我国经济发展陷入加大投资力度与边际投资递减的拉锯战。

(二)投资主导模式造成三大产业结构严重失衡

改革开放以来，我国的投资主导模式极大地扭曲了经济的供给结构，过多地将精力集中在工业尤其是重化工业上，致使经济结构畸形发展。2006至2011这六年间，第二产业作为投资驱动型经济的“排头兵”，一直是我国经济增长的顶梁柱。〔8〕参见《中国统计年鉴2012》图“2006－2011年我国三大产业贡献率”。但这根顶梁柱却主要由劳动密集型和资本密集型产业构成，不仅创造的收益少，还付出了高投资、高污染、高能耗等高昂代价。按照先行工业化国家产业结构的演变规律和国际产业发展的一般经验，最终以创造就业岗位能力最强、创造价值最多的第三产业作为经济发展的强力引擎。总体来看，当前我国的产业结构面临着第一产业“靠天吃饭”，基础薄弱，科技依附性低;第二产业“大而不强”，缺乏自主创新能力，一直游走于产业链中下端;而作为现代经济发展效率提高源泉的第三产业的发展则极为滞后等严峻问题，不解决好三大产业之间发展不平衡的问题将会严重制约我国未来经济的“稳增长”。

(三)投资主导模式导致资源配置结构偏差很大

当前我国的经济发展不是依靠全要素生产率的提高，而是主要依靠政府投资驱动，导致了要素结构极大的偏差，使得这些年我国经济在保持高速发展的同时，也不断趋近资源和环境约束的最大边界，并引发了一系列的社会问题和矛盾。按照西方经济学家西蒙·史密斯·库茨涅茨所提出的“库茨涅茨曲线”〔9〕“库兹涅茨曲线”是由美国著名经济学家库兹涅茨在1995年提出的收入分配状况随着经济发展而变化的曲线，也被广泛应用于衡量环境与经济之间的关系。当考察对象为环境与经济时，纵坐标则由收入差距改为环境污染指标。，当经济发展越过某个临界点或某个“拐点”后，随着人均收入的提升，环境污染的程度会逐渐减缓，环境质量也会逐渐得到改善。但是对于我国这样的发展中国家，在走向现代化的初期过程就已经遇到了环境恶化、资源枯竭等种种难题，如果我们继续走“先污染，后治理，先耗能，后节省”的道路，那么还没发展到曲线的临界点，就会陷入环境容纳超载和资源枯竭的困境当中。我们所要追求的经济发展最大化不是产值最大化，而应该是“净产值”的最大化。这种“最大化”是要在环境与资源的硬约束下进行的，不顾环境、不计成本、不看后果的投资驱动是难以持续的。

(四)投资主导模式带来不同所有制成分待遇不公

首先，随着近年来政府投资的高速增长，政府俨然成为了当前市场中最大的投资主体。政府不断地通过资金投入来重复建设，不仅效率低下，收益走低，还挤占了市场中的绝大部分资源。其次，随着政府投资的增加，再加上国企、央企在资源占有和定价权上的垄断地位，使得这些企业能够迅速地扩张和增长，“逼退”了下游的民营企业，使得后者不得不在由前者所衍生的寻租市场中苦苦挣扎;同时，政府的过多参与不仅破坏了市场公平、有序的环境，也引发了“劣币驱逐良币”的现象。最后，伴随政府投资的不断扩大，政府的财政收入也在高速增长。投资驱动模式下，政府掌握的资源越多，市场就越难以发挥基础性配置资源的作用，寻租腐败丛生，贫富差距拉大、中小民营企业求生困难也是其必然结果。

很明显，此次“钱荒”风波所引发的中国金融危局，其根本原因还在于实体经济发展中的结构性问题。化解金融危局，还必须从实体经济结构调整入手，根本转变政府投资驱动的经济发展模式。

三、先行工业化国家及时推进经济发展转型的一般规律

按照先行工业化国家的发展规律来看，抓准时机转变经济发展方式是一国经济能够长期良性发展的共同规律和关键所在。转型成功的先行工业化国家大体都经历了以下三个发展阶段，同时也产生了相应的经济发展模式:第一阶段(18世纪后期第一次产业革命，到19世纪后期第二次产业革命开始前):称为“早期经济增长”模式。在这个阶段，自然资源对经济增长的限制被打破，劳动生产率大幅提高。由于产业革命促使机器来代替人工劳动，就必须要靠大量发展资本密集型的机器制造业和其他作为机器制造业基础的重工业，所以，这个阶段的经济增长必然是依靠投资来驱动。第二阶段(19世纪的后期开始，至20世纪中期):称为“现代经济增长”模式。在这一个阶段，由于“边际投资报酬递减”，使得经济增长已经不能再依靠投资来驱动，而是通过技术创新与效率提高来实现。这个模式也就是所谓的“创新驱动”模式，也叫集约化增长模式。第三阶段(20世纪50年代至今):称为“信息驱动”模式。这个阶段中，西方主要国家基本实现了工业化，逐步迈向了信息时代和知识经济的时代。此时，由于出现了以互联网和电子计算机为核心的现代通信技术(ICT)和现代信息技术(IT)，所以拉动经济发展主要依靠的是“信息驱动”。〔10〕吴敬琏:《当代中国改革教程》上海远东出版社2010版，第336页。

马克思在《资本论》中对以投资驱动为主导的早期工业化国家的发展模式进行了详细分析，揭示了“资本积累下必然的历史趋势”:即依靠加大投资来驱动经济增长，必然会导致资本对劳动的比率不断提高。而随着资本有机构成的不断提高，在总资本中的可变资本(用来支付工资的资本)所占比率就会越来越低，到最后一定会呈现出两种规律性现象:一是“平均利润率下降的规律”;另一个则是“相对过剩人口(失业人口)不断增加的规律”〔11〕《资本论》，人民出版社2004年版，第724－738页。。同时，马克思的社会再生产理论也表明，在一国劳动力供给过剩的条件下，决定经济增速的主要因素是所投资本的增值率和技术进步的速度。短期来看，由于技术进步的增速有限，所以经济发展主要还是靠投资拉动;而从长期来看，由于资源的硬约束以及平均利润率的下降，使得经济发展还应该转向依靠技术进步来实现内涵式的增长。

从先行工业化国家及时转变经济发展方式的规律和经验来看，这些国家在步入工业化后期之后，并没有出现就业的持续水平下降、平均利润率持续下跌和相对人口过剩等现象，马克思关于“资本主义的丧钟就要敲响了”的预言也没有实现。这并不是因为马克思的理论推理出现了错误，而是因为这些国家把马克思的“预言”当着了“警钟”，在工业化后期经济发展都实现了由“投资驱动”模式向以科技进步和自主创新为主的“创新驱动”模式转变，这个转变就是他们能够顺利完成工业化，从而走向现代化的关键所在。

为何一直采用投资驱动模式的中国却能长期保持经济的高速增长?答案有内外两个方面:从内因来看，中国自改革开放之后采用了以本币汇率低估和适度保护为主要手段的出口导向战略，以外需来填补内需，将投资过度所形成的过剩产能以大量出口的形式消化。〔12〕吴敬琏:《中国经济增长模式抉择》，上海远东出版社2006年版，第131页。而我国的投资又不同于西方国家的投资，我国的投资主要是由政府投资，是源源不绝的投资。从外因来看，在冷战结束之后的全球化浪潮也是中国经济能够持续增长的一个重要因素。在以全球市场化为主导的扩张下，使得当时中国的“制度红利”、“要素红利”、“人口红利”以及价格优势能够发挥到极致，这不仅使得我国以投资驱动为主导的经济发展模式得以维持，也使得我国的经济总额因为庞大的外部需求而急速拉动〔13〕袁剑《大拐点》，中信出版社2012年版，第187页。。然而，一个非常清楚的事实是受金融危机影响，各国之间的市场壁垒又重新建构起来，如果再继续沿用传统的投资驱动模式，必将对当前乃至今后的经济发展造成不可估量的伤害。因此，必须在这一关键性的历史性时期从根本上转变思路，以简政放权为主导，实现我国经济发展方式转变，激发我国经济发展的内生活力。

四、转变政府投资驱动发展模式的途径

转变投资主导模式的关键在于改变政府在投资驱动中的主导地位，就是要根本转变政府职能。首先要鼓励非公有制经济平等地使用生产要素，打破“玻璃门”、“弹簧门”的限制;其次，要鼓励非公有制经济公平参与市场竞争，使那些效益好、成本低的企业在市场经济的优胜劣汰中脱颖而出;最后，要在法律上平等地保护非公有制经济，任何所有制成分在法律面前一律平等，任何企业都不得为了自身利益采用违反手段侵害其他企业的合法权益。

(一)以简政放权促进经济有效稳定增长

以简政放权促进经济稳步增长，首先要遏制“国进民退”的现象，还非公有制经济一个健康的发展环境。这就要打破政府利用政策倾斜和财政投资对国企垄断地位的保护，阻断政府这只“看得见的手”对微观经济过多地干预，放宽民企的市场准入门槛。同时做到最大限度地减少政府对企业生产经营活动以及产品、物品的许可，对市场各类机构以及其活动的资格认定，缩小对中小民营企业投资的审批、备案、核准的范围，取消违反行政许可法规定的资格资质认定，营造起良好的市场经济环境，让民间资本的活力充分涌流。

另外，要调整好投资、出口和消费三者之间的关系。2012的11月11日，淘宝、天猫商城在网上发起的购物狂欢节，一天之内营业额达到了191亿，〔14〕林曦:《天猫双十一“吸金”或超百亿》，载《羊城晚报》2012年11月11日第A5版。创造了互联网服务业的奇迹。这一方面说明在正常的市场价格面前，民众蕴藏的巨大消费欲望由于收入偏低而受到了极大的压抑，也说明了只要政府管制少一点，市场的活力就多一点，经济的增长也就能够得以持续。因此，以简政放权来促进经济增长是要改变政府长期以来对“增长主义”的偏好，坚持市场在经济生活领域对资源的基础配置作用，推进政府向市场和社会放权，最终才能改变政府主导下投资驱动模式带来的投资、出口、消费的不平衡，实现经济的稳增长。

(二)以简政放权推动经济转型升级

中国经济要想持续良性发展，必须要将立足当前稳增长和着眼长远增后劲二者紧密结合起来，增后劲就是要加快经济的转型升级。

一方面，以简政放权推动经济转型，必须调整我国的产业结构。我国现行的体制机制问题制约着我国服务业的进一步发展，物流、通信、金融、医疗、养老、非义务教育行业都存在着大量的行政审批事项，过多的审批事项会抬高这些行业的准入门槛，不利于这些行业发挥自身巨大的经济潜力。

另一方面，必须依靠全要素生产率的提高。一国的经济由主要依靠资本和劳动的投入转变到主要依靠全要素生产率的提高要经历一个十分艰难的过程。未来经济增长要想增后劲，打破当前减速魔咒，就要努力提高全要素生产率。技术效率是全要素生产率的重要组成部分，技术效率可以通过经济体制的改革、激励机制的完善、管理和技术的创新得以提高。提高技术效率是企业自己的事情，简政放权，就是将企业能做的事交还给企业，政府要做的是创造一个良好的政策环境，鼓励有效率的企业存活、发展，让市场去淘汰那些没有效率的企业，而不是在微观经济层面对企业指手画脚和在投资领域越俎代庖。

(三)以简政放权释放就业创业活力

当前我们经济需要有效稳增长和持续增后劲，稳中有为，归根结底都是要从根本上扩大就业，不断提高国民的生活水平。据调查显示，2013届硕士毕业生签约率为26%，同比下降9%;本科毕业生为35%，同比下降12%;高职高专毕业生为32%，同比下降13%。〔15〕许路阳、申志民:《北京高校毕业生签约率33．6%》，载《新京报》2013年5月20日第A11、A12版。这表明了当前我国大学生就业形势的严峻。然而与大学生就业难形成鲜明对比的却是从2003年开始长三角、珠三角地区以及许多沿海城市普遍出现的“民工荒”现象。而当前要想缓解就业压力，解决“民工荒”问题，就要持续推进经济的转型升级，使经济结构从劳动密集型产业向技术和知识密集型产业转型。这需要企业投入研发资金、提升产业技能，同时还需要政府提供创新所需的市场环境，保护好企业的自主知识产权，使企业保持创新动力。除此之外，政府还应努力让企业合理地获得创新所创造出的利润，而非直接补贴企业。

与此同时，要促进就业创业，单靠大型企业、国有企业是不行的，必须加大力度发展中小微企业。而目前政府部门过多的资质资格认定抬高了市场准入的门槛，简政放权就是要转变政府职能，进一步清理不必要的资质资格认定，降低就业创业门槛，同时实现政府向社会的放权，完善和发挥行业协会的作用与责任，营造出公平竞争的就业创业环境，最大限度地调动起企业的创新创造积极性，为人民群众增加更广阔的就业门路和就业机会。

回顾三十多年来的改革历程，人们都不难感受到中国政治体制改革为激发市场活力、创造人民的幸福生活所释放出的巨大红利。当前中国面临经济增长下滑的严峻态势，为实现经济的有效稳增长，新一届政府指出要以“简政放权”来继续推进行政审批制度改革，并以此来稳增长、控通胀、防风险。可以说以“简政放权”作为我国机构改革和政府职能转变的突破口和抓手，是对我们以往促进经济增长和改革思路的创新，也是对“改革是中国最大的红利”这一振奋人心的期待的最好实践。长期以来依靠政府投资驱动的经济增长模式已经走到尽头，只有真正将“简政放权”落到实处，才能进一步激发社会、市场的活力，增强我们经济发展的内生动力，最终建立起既有利当前又惠及长远的经济增长模式，实现中国经济转型升级、持续平稳的健康发展。