生态文明建设的法治维度及其认同

刘江翔

（闽江学院 法律系，福建 福州 350108）

在人类历史的发展进程中，生态文明是迄今为止由农业文明、工业文明发展而来最高的人类文明。党的十八大报告强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]P34，这是我国全面建成小康社会的必然要求。生态文明建设具有多重维度，从法治维度推进生态文明建设具有独特意义。

一 生态文明建设需要现代法治的支撑

近年来，我国重大环境污染事件频发，给公众身体健康带来极大危害，生态环境问题已经发展成为群体性事件的重要诱因，直接威胁社会和谐稳定。要突破生态环境问题的制约瓶颈，就必须高度重视生态文明建设，依靠法治这一治国理政的基本方式加以保障。法治是“依据法律管理国家和社会事务的一种政治结构，强调法律作为一种社会治理工具在社会生活中的至上地位，并且关切民主、人权、自由等价值目标。”[2]现代法治的规范性、强制性、民主性和稳定性使之成为生态文明建设的重要支撑。

（一）现代法治的规范性为生态文明建设提供秩序支持

法的规范性决定了现代法治具有强大的规范功能。法治是人类迄今为止最稳定最成熟的制度形式，具有规范和指导人们行为的作用，它规定了人们行为的可为模式、勿为模式和应为模式，从而确认、建立和维护一定的社会秩序，而秩序正是现代法治的重要价值目标之一。生态文明建设所要遵循的一系列原则、规则，不能单靠政策、指示或伦理的力量来引导，而要靠调整“人—自然—人”关系的法律加以规范，依托法治的规范性建立起符合生态规律的法律秩序。马克思指出，“人同自然界的关系直接地包含着人与人之间的关系，而人与人之间的关系直接地就是人同自然界的关系”[3]P82。人类与自然的关系，究其本质就是人与人的关系。现代法治既调整人与人的关系，也调整人与自然、人与社会之间的关系。人与人、人与自然、人与社会之间关系的存续与发展需要一定的秩序，在现代社会秩序的确立和维护主要依靠法治。因此，要重视法治在生态文明建设中的规范性作用，在积极调整各方面的利益冲突，改变传统不可持续发展方式的实践中，按照自然客观规律和人类可持续发展的要求，建构人与自然新型关系的法律规范，通过生态文明建设的立法，为人与自然的和谐秩序提供有力保障。

（二）现代法治的强制性为生态文明建设提供权威支持

法不同于伦理道德、风俗习惯等其他社会规范，它具有特殊的强制性，它以国家的强制力为后盾，依靠国家强制力保证实施。从工业革命以来的二百多年间，随着人类利用和改造自然能力的大大加强，人类获得了巨大物质财富，而支持人类生存的环境则受到严重破坏，难以为继人类社会的持续发展。通过粗放式发展起来的人们，为了自身获得利益往往不惜以牺牲环境为代价，这与倡导尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明建设严重相悖。依靠现代法治的强制力，对于有悖于自然客观规律和人类可持续发展的行为实施强制力的干涉，通过严格执法与公正司法使之受到相应的法律法规的制裁，为生态文明建设提供法治的权威支持。

（三）现代法治的民主性为生态文明建设提供民意支持

民主是现代法治的重要特性。在现代，按照平等和少数人服从多数人的原则来共同管理国家的民主制度，与依法治理国家的法治是相统一的。法治是将民主法律化、制度化，使之成为可操作的、稳定的社会规范；民主为法治注入新的内容和活力，使法治为保护人权、自由和人的幸福服务。因此，我们要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[1]P23。建设生态文明，不仅符合自然客观规律和可持续发展的要求，而且“是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”[1]P34。这符合我国“公民对于流行的、特定的问题和事件的反应”[4]P7的民意。只有重视生态文明建设的法治化，努力建构资源节约型、环境友好型社会，保障公众在良好生态环境中生产生活，才能使公众自觉守法，为生态文明建设提供广泛的民意支持。

（四）现代法治的稳定性为生态文明建设提供认同支持

法是强调程序、规定程序和实行程序的规范，法是一个程序制度化的体系，依据一定程序制定的法应当保持相对的稳定性。一方面法律是由人制定的，人所制定的法律应当为人服务，因此当法律与经济社会发展不相适应时，必须修改和完善法律；另一方面，法律必须保持其相对的稳定性，至少在一定的时期内保持稳定。法律作为依靠国家强制力来保障实施的行为规范，通过立法一经颁布就应当严格执行，“坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”[1]P24。倘若一定时期内无法保持相对稳定，频频修改法律，尤其是前后反差很大，不仅会在一定程度上减弱法律的权威性和严肃性，增加立法成本，而且不利于维持人们心理预期，降低公众对于法治的认同度，影响公众的守法和法律监督。因此，在生态文明建设进程中应当加强科学立法，不能“朝令夕改”，更不能因领导人及其看法、注意力的改变而随意改变，不断增强公众对于生态文明建设的法律认知，为生态文明建设提供有力的认同支持。

二 我国生态文明法治维度的建设现状

从新中国成立至改革开放前，1973 年我国召开了第一次全国环境保护会议，在当时的历史条件下，除了《矿产资源保护试行条例》、《防治沿海水域污染暂行规定》等几部自然资源保护和污染防治的法律法规外，环境立法并没有获得应有的发展。改革开放以来，我国在生态文明法治维度的建设方面取得巨大进展。首先，我国的环境基本法出台并完善。1979 年颁布了《环境保护法(试行)》，1989 年制定了《环境保护法》。其次，我国污染防治与自然资源保护的专门法陆续出台。污染防治方面，有《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等；自然资源保护方面，有《水土保持法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《煤炭法》、《防沙治沙法》、《可再生能源法》等。再者，我国在生态环境管理、循环发展、环境评价标准方面的专门立法逐步完善。制定了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律和一批环境管理的法规，以及《大气环境质量标准》等一批环境标准。在国家层面加大立法力度的同时，地方层面的立法也在不断加强，《江苏省促进循环经济发展条例》（2001 年）、《贵阳市建设循环经济生态城市条例》（2004 年）、《贵阳市促进生态文明建设条例》（2010 年）等等，有的地区还出台了生态文明建设的规划纲要，如《福建生态省建设总体规划纲要》等。到目前为止，从国家层面到地方层面，从各级人大到各级行政部门制定的法律法规，已经初步形成具有中国特色的生态文明法制体系。初具规模的生态文明法律法规体系为执法、司法和法律监督提供有力的法律依据，也为公众增强生态文明意识，自觉遵守节约资源和保护环境法律法规提供条件。但是，从我国全面建成小康社会的目标以及生态文明的发展要求来看，我国生态文明法治维度的建设状况与之仍有很大差距。

（一）生态文明建设的立法科学性有待加强

改革开放以来，尤其是从20世纪90年代开始，我国对于经济、社会与环境协调发展问题的关注度不断提升。从1994 年发布《中国21 世纪议程》到2012 年的十八大，将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同纳入中国特色社会主义事业的总体布局期间，我国生态文明建设的相关立法从数量上看是相当可观的，涉及污染防治、自然资源和能源开发利用、生态保护等相关方面。到目前为止，法律近30 部，各种行政法规、部门规章和地方性法规数不胜数。但由于1989 年的《环境保护法》作为生态文明建设的基本法，主要约制污染防治，对节约资源和保护生态规定很少，导致我国生态文明建设的基本法缺失。加之缺乏宏观规划和整体协调，出现分散式、各行其是的生态文明立法状态，以至于产生立法重复、相互冲突局面。与法律性与科学技术性有机结合、社会性与科学性高度统一的生态文明法制体系相去甚远，同时还存在重城市，轻农村；重污染防治，轻生态保护的立法倾向，立法的科学性有待加强。

（二）生态文明建设的执法积极性有待提升

执法是“国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻立法机关所制定的法律的活动”[8]我国生态文明建设中的执法，就是行政执法主体依法实现政府保护环境和节约资源的管理职能，保障公民生态环境权利的活动。但是，在我国当前的生态环境问题的行政执法中存在许多问题。一方面，行政执法机构的权力保障不足、权威性不强。由于我国一些地方政府领导对生态文明建设的重视不够，保护环境和节约资源的观念不强，生态文明建设的法治意识淡薄，在一定程度上把实现经济效益与实现环境效益、社会效益对立起来，忽视环保部门的作用，甚至采取地方保护主义，限制和阻碍环保部门的依法行政。另一方面，行政执法不严的情况十分突出，甚至有的部门或个人偏袒违规、违法企业。由于立法层面的原因，我国生态环境法律规范的一些规定操作性不强，仅是一些空洞的原则，无法成为行政执法具体操作的依据；加之相关法律法规对于环境违法责任的规定过轻，行政处罚措施不严厉。因此就会出现违法制裁相对于违法后果偏轻，“守法成本高，违法成本低”的现象，有时还会出现找不到相关的规定或找不到相关的执法对象来追究具体责任，就如2013 年上海黄浦江死猪事件，严重地挫伤了相关部门和人员的执法积极性。

（三）生态文明建设的司法有效性有待增强

近年来，随着我国生态环境问题的纠纷逐年快速递增，从司法角度来看，真正通过司法诉讼渠道解决的却不足1%，司法资源作为国家资源在生态环境诉讼方面的配置显得微乎其微。一方面，由于我国目前的法律尚未确认公民的环境权，因此当公民的人身和财产尚未因环境问题而发生实质损害时，公民无权提起环境权益诉讼。尽管我国的《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；我国的《海洋环境保护法》第四条规定：一切单位和个人都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。但是由于原、被告主体资格过于宽泛，相关的生态环境案件难以立案，加之诉讼费用较高，且胜诉的比率极小，公民个人和一般组织往往不愿意为此承受高额费用，在环境公益诉讼方面容易导致司法缺位。另一方面，即便是公民个人和一般组织受到环境污染和破坏行为的侵害，由于很多生态环境问题并非当场出现侵害结果，绝大多数需要较长时间侵害结果才能显现，因此很难证明环境污染和破坏行为与发生侵害结果之间的因果关系，常常出现举证难、审判难，最终导致司法救济不力，被侵害的个人和组织的损害难以得到补偿。在生态文明建设进程中，大大削弱司法发挥其依法调整不同主体利益关系的功能的有效性。

（四）生态文明建设的守法自觉性有待提高

守法是法律实施的一种重要方式，它要求一切国家机关、社会组织和个人都必须遵守法律。由于生态文明法律规范强调组织和个人节约资源和保护环境的义务，因此使其具有很强的义务性。从表面上看，生态文明法律规范对个人的自由进行限制，但实质上，它所确定的义务是对平等自由和长期自由形成保护。当下，重政府主导，轻公众参与；重企业义务，轻政府责任的状况普遍存在。社会上自觉遵守生态环境法律、法规的风气尚未形成。不少个人在生产生活中不注重节约资源和保护环境，超前消费、奢侈消费成为常见的消费方式。企业作为市场经济中重要主体，为了片面追求利益，更是不改粗放式生产经营方式，偷排偷放有毒有害气体和污水的现象屡见不鲜。有的地方政府官员置公众健康于不顾，一味追求经济效益，大力推动上马破坏和污染环境的项目，导致近年环境群体性事件频繁发生。此外，与生态文明建设相关的国家法律监督体系和社会法律监督体系都有待完善。

三 生态文明建设的法治维度认同

党的十八大报告明确指出，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”[1]P24。从法治维度推进生态文明建设应当是一体两面的，既要从国家层面由上而下启动法治建设，又要从公众的法律认知、法律情感、法律理性入手，强化公众参与法治建设的法律认同。前者是社会逐步迈向生态文明法治化的过程，后者是通过法律认同由外而内最终达成生态文明法治化的过程。

（一）生态文明法治建设的完善

党的十八大报告明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”[1]P24黑格尔在《法哲学原理》一书谈到法存在的必要性和变动性时说“这些法律既然按当时情况都有其意义和适当性，从而只具有一般历史价值，所以它们是实定的，因此之故，它们又是暂时性的”[6]P7。因此从法治维度加强生态文明建设，就是要与时俱进地推动我国在生态文明建设领域的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

第一，要科学建构生态文明建设的法律体系。生态文明的法制建设应当以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，本着尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，既重视保护环境，又强调节约资源，统筹规划，科学立法。注重生态文明立法的法律性与科学技术性的统一，以环境科学理论为科学基础，建立法律规范调节社会关系。注重生态文明立法的多元主体与多重责任的统一，以侵害结果和不法行为为依据，调整不同主体的多元利益，超越原有环境法制建设的老套路，增加生态文明法治所特有的责任形式，如生产者延伸责任、污染者负担责任、行政问责等等，构建适合我国国情的生态文明法律体系。

第二，要强化生态文明建设的严格执法。推进依法行政是落实依法治国的具体举措。要在生态文明建设进程中做到严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，执法人员必须转变观念，由人治向法治转变，由权力至上向法律至上转变，由单一的管理向管理与服务结合转变，不断完善行政执法责任制，做到不越位、不缺位、不错位。建立健全执法监督机制，严格按照法律依据和执法程序开展行政执法，完善工作程序和廉政规范，加强上级对下级相关部门的层级监督，使层级监督规范化和经常化。牢固树立保护环境、节约资源意识，通过严格执法切实保障环境质量，维护人民群众的生命财产安全。

第三，优化生态文明建设的公正司法。党的十八大报告强调，要“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”[1]P24。在生态文明建设进程中，要充分发挥司法在解决生态环境权益纠纷方面的作用，切实履行司法保护个体利益和公共利益的职能，逐步改变生态环境权益纠纷立案难、举证难、审判难的局面。加强与环境保护部门、环境科研部门的合作，积极采取科学手段维护法律公正。根据《环境保护法》中“一切组织和个人有对侵犯国家环境利益、社会公共环境利益的行为提起诉讼的权利”的规定，受理环境公益诉讼，放宽环境公益诉讼请求。依据《刑法》及其司法解释，适当加重对部分环境犯罪的惩罚力度。

（二）法律认同是实现生态文明法治的必要条件

早在古希腊时期，亚里士多德就提出：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦人民都能参加而且怀着让它存在和延续的意愿。”[7]P188现代法治必须具备最基本的两个要素，一是“良法”，就是要科学建构体现社会公平和正义的良好的法律，二是服从，就是要全面的实现实体正义和程序正义，使良好的法律获得普遍的服从。完善生态文明法治不仅要建立良好的生态文明建设的法律体系，而且要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”[1]P25。努力提升法律认同，促进全民守法。

法律认同是“民众通过实践经验和理性对社会中的法律制度是否符合社会生活事实、是否顺应民众的价值期待、是否满足民众的需要进行综合的评判之后，对于符合上述条件的法律所持的一种普遍认可和接受、尊重和信任的肯定性评价，并在发生利益冲突时依然自愿选择法律作为调控其行为的内在情感。”[8]法律认同作为一种制度认同，它源自于人们的法律认知和法律情感，它与人们的利益认同和价值认同有着紧密的互动关系。[9]因此，为了提升公众对于生态文明建设的法律认同，在加强生态文明建设的法律体系的普及、宣传，扩大公众的相关法律认知的基础上，还要通过公众不同渠道的法律实践，累积对相关法律的肯定性评价，形成认可和接受的法律情感。

与此同时，一方面，要把利益认同与制度认同有机结合，增强法律认同的效果。利益的满足是人们的基本需要，因此对于环境权益的利益认同就成为维护环境权益法律认同的逻辑起点。法律认同作为一种制度认同，是人们对于一定法律制度的一种情感，它是法律制度权威性的关键所在。制度认同有赖于利益认同，人们对于生态文明建设的法律体系的认同，离不开与公众生活质量密切相关的生态环境利益的认同。只有依法保护环境、节约资源，把良好环境作为公共产品提供给公众，引导公众共同参与生态文明建设，才能在公众的生态环境利益获得认同的基础上，实现生态文明建设的法律体系的认同。另一方面，要把制度认同与价值认同有机结合，增强法律认同和其他制度认同的合力效果。在生态文明建设中，公众对于法律制度的认同往往是以利益认同为基础和前提，以理性的价值认同为核心。这样，既不会使生态文明建设仅仅停留在利益认同的层面，又不会让生态文明建设的价值认同缺乏坚实的基础支撑。因此，不断“增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。”[1]P36有助于增进对生态文明建设的法律体系的认同。

（三）法律认同是完善生态文明法治的重要动力

亚里士多德所在《政治学》中指出，“法律应在任何方面受到尊重而保持至上的权威，执法人员和公民团体只应在法律通则所不及的‘个别’事例上有所抉择，两者都不应该侵犯法律”[7]P192。的确，作为依靠国家强制力保障实施的法律具有至上性和权威性，现代法治强调法律面前人人平等，任何人任何组织都无权凌驾于法律之上。生态文明法治的发展，仅仅依靠国家启动自上而下地强势推行是难以实现的，“仅在统治方式或治国策略的角度上来解读法治，忽视法治所内含的法律精神、意识与观念成分，忽视法治实现过程中对于民众的法律情感，民众对法律的积极参与的需要”[8]也是行不通的。

马克思指出：“观念的东西不外是移入人的头脑并在人的头脑中改造过的物质的东西而已。”由于在环境问题上，西方国家的国情与我国不同，他们所制定的生态文明法律体系恰恰反映了西方国家的城市的工业污染严重，因此他们偏重于城市污染防治与环境保护。而我国现行生态文明法律制度多是从西方发达国家借鉴而来的，忽略了我国极为严重的农村和城市共同存在的生活污染问题，[10]使得现行生态文明法律制度的普适性大大降低，无论是作为执法、司法的法律依据，还是在引导公众守法方面都存在严重缺失。只有不断增强公众参与生态文明法治建设的积极性，在法律实践中反思人与人、人与自然、人与社会的关系，推动生态文明法律制度的完善。因此，生态文明法治的发展动力源自于民众的参与和自觉的法律认同。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[M].北京：人民出版社，2012.

[2]孙佑海.生态文明建设需要法治的推进[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2013，(1).

[3]马克思.1844 年经济学哲学手稿[M].北京：人民出版社，2000.

[4][美]迈克尔·罗斯金.政治科学[M].林震，等译.北京：中国人民大学出版社，2011.

[5]付子堂.法理学初阶[M].北京：法律出版社，2005.

[6][德]黑格尔.法哲学原理[M].范扬，涨企泰，译.北京：商务印书馆，1961.

[7][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1996.

[8]林坤.论法律认同[J].湖北社会科学，2012，(12).

[9]孔德永.政治认同与政治稳定[J].社会主义研究，2012，(3).

[10]张璐.论我国环境立法涉农观念的缺失[J].华东政法大学学报，2009，(4).