行政抽象命令后评估的法制化

周 丽，徐 林

(1.盐城师范学院，江苏 盐城 224000； 2.盐城市亭湖区人民法院，江苏 盐城 224000)

行政抽象命令后评估的法制化

周 丽1，徐 林2

(1.盐城师范学院，江苏 盐城 224000； 2.盐城市亭湖区人民法院，江苏 盐城 224000)

行政抽象命令制定机关应关注其实施情况，在必要时予以修改，以适应经济、社会发展的需要。但事实上，由于制度缺位，制定机关对行政抽象命令出台后是否达到预期效果，缺乏足够的了解。而实行后评估，正好可以增加制定机关对行政抽象命令实施情况的了解，提高行政抽象命令的合法性与实效性，更好地保护行政相对人的合法权益。

行政抽象命令；后评估；评估标准；评估程序

“行政抽象命令”系指由行政主体制定的除行政法规和行政规章以外的规范性文件。而作为抽象行政行为的一种, 行政抽象命令对行政相对人权益的影响又远远超过了具体行政行为；由于其作为经常性的行政管理手段和拥有广泛的制定主体, 又使其在数量上远远多于行政法规和规章。

评估，是指考察、判断或者分析某类事物的质量、价值、程序和意义等。因评估的时间点不同，有前评估、中评估和后评估之分，文章中所讨论即后评估，即指行政抽象命令在施行一段时间后，根据文件所取得的成效、存在问题，对其予以调查研究、进行综合评估的一套方法，旨在得到客观、科学的反馈信息，并从中加以总结，以便能及时修改、完善制度，更好地发挥行政抽象命令的作用。在行政主体制定行政抽象命令的过程中，由于各制定机关对文件起草、论证、审核等环节缺乏一定的规范，制文技术、制文条件、制文水平良莠不齐，行政抽象命令的质量和水准并非完美无缺，有沦为为部门利益或侵蚀公众利益的可能。行政抽象命令后评估，是行政抽象命令制定程序的补充和完善，将有助于提高行政抽象命令的质量。为提高行政抽象命令的合法性与实效性，保护相对人合法权益，应对其建立较为完善的后评估制度，笔者对此展开论述。

一 行政抽象命令后评估的现状

行政抽象命令后评估工作在我国起步晚，虽然很多地方都在进行积极探索，但可以借鉴的成功经验较少。目前，无论中央还是地方都未能建立一整套成熟的后评估制度，存在问题较多，主要有以下几方面。

1.后评估体系尚未形成。

目前从行政抽象命令后评估的实施情况来看，在评估对象、评估程序及评估标准上，都没有形成统一的标准，评估工作的开展具有一定的盲目性和随机性，对评估结果的准确性产生了直接影响。相对于中央行政机关实施的后评估来看，很多地方行政机关对文件后评估只是在需要时临时决策、临时行动，由于没有固化行政抽象命令后评估制度，没有规范程序，得出的评估效果差，而这样评估必然不能保证评估效果，使评估流于形式。

2.后评估专业性较弱。

目前主要是由政府法制部门及其他行政机关组织、开展行政抽象命令的后评估工作，评估人员缺乏专业的知识。虽然这些评估人员对相关法律熟悉，但对他们而言后评估是一项新工作，没有成功的经验可以借鉴，在摸索中展开工作。同时由于行政抽象命令后评估体系不完整，制度不健全，评估人员缺乏一定的理论指导等等，正因为这些因素的存在，会降低行政抽象命令后评估的质量，影响效率，使得行政行政抽象命令后评估的客观性与权威性得不到保证。

3.后评估缺乏科学性。

评估主体进行评估主要是用收集的信息加以分析后得出结论的方式，收集信息主要采用问卷调查、开座谈会、走访民众等方式。而设计问卷、制定访谈提纲及确定参加座谈会的人员都是由评估主体确定的，难免会有一定的偏向，对评估的公正性和客观性产生影响。其次由于公众能参与评估的机会较少，绝大部分评估工作都是由政府法制部门、文件制定机关或执行机关进行评估。归根结底这仍是行政机关内部的自我评估，进而影响评估结果的科学性和客观性。[1]

4.后评估价值难以体现。

实践中，因没有建立相应的制度保障以及责任追究制度，没有将评估结果与部门工作的绩效相挂钩，造成无论是评估主体还是被评估对象都不重视评估工作的现象，导致相关部门对评估结果的后续处理工作不充分、评估应有的监督性不能充分发挥应有，这不仅对评估工作价值会产生影响，无疑也是对公共资源的巨大浪费。

二 行政抽象命令后评估制度的设想

1.评估主体的选择——多元化的评估主体。

由谁对行政抽象命令直接关系到后评估结果的客观、公正，关于后评估主体，主流观点有三种：(1)仅指行政抽象命令制定机关。(2)除制定机关外还应有相关领域的专家、文件执行机关、利益相关者和社会公众。(3)认为我国应建立独立、专业的评估机构，有专职的、水平较高的专业评估人员。[2]三种观点仔细思考后笔者认为，第一种行政抽象命令制定机关的评估只是一种自己评估，不能体现其价值。而第三种将行政抽象命令交由专业评估机构进行评估，评估质量能有所保证，评估结果具有较高的公正性和科学性，但我国受人力、财力的限制，欲在短时间成立专业评估机构由较为困难。第二种主体更符合我国国情，满足后评估制度的需求。

在评估主体的确定上，应具有广泛性和民主性。我国应建立由行政抽象命令制定机关、相应执行部门、司法机关、社会公众以及专家学者组成评估小组，参加的多元化评估主体来负责评估工作。[3]负责后评估工作人员应尽量全面，扩大公众参与评估的渠道，最大化的保证评估工作的民主性。同时，要鼓励和支持社会力量如高校、科研院所建立评估机构，把行政抽象命令后评估作为研究课题，独立开展评估工作，更好地体现评估的专业性和客观性。

2.评估对象的范围。

目前实施后评估的行政抽象命令一般内容相对简单，涉及的执法部门较少。之所以选择对这些文件评估，主要是考虑到难度小，易判断，在缺乏评估经验和制度保障的情况下，先从简单的入手，容易取得成功。笔者认为评估对象选择的范围应作如下限定：一是对社会影响较大，直接关系公共利益、生命财产安全、生态环境保护、人民群众利益的。二是执法中出现社会争议较大，实施效果差，合法性、合理性等方面可能存在严重问题，公众提出意见较多。三是施行时间较长，与社会发展相脱节的。

3.评估标准。

(1)法制统一。

行政抽象命令与上位法配套衔接，与上位法的宗旨、基本原则及具体条文规定不相抵触；条文之间没有冲突，与相关法律、法规、规章相互衔接、协调。

(2)制度设计和权力配置。

行政机关有制定行政抽象命令的权力；使用范围明确，涉及的问题属于行政抽象命令范畴，且不适宜用法律、法规和规章等法律手段进行调整；内容科学、合理，具有前瞻性；基本制度及其他规定施行的条件和程序可行；公民权利和义务的配置合法、适当，没有给行政相对人创设超范围的义务；执法主体的职责、权限明确，设定的执法自由裁量权幅度及范围合理；相关部门权力配置的规定明确，没有交叉和重复。

(3)技术规范。

条款内容具有针对性，条文之间逻辑关系清楚，能够解决实际问题；文中的名词术语界定清楚，没有歧义；对上位法的原则规定、授权性规定和主要制度进行了量化；法律用语规范、准确、严谨、无歧义；内容适应国家和省的新政策，适应现实的新情况和新问题。

(4)公众参与。

在评估过程中通过召开座谈会、听证会、论证会、实地调研等方式广泛地征求公众意见；评估条款中有规定公众参与的内容。

4.行政抽象命令后评估的程序。

(1)准备阶段。

应包括制订评估方案、前期资料搜集等方面的内容。其中，评估方案中应当包括确定评估实施主体、确定领导小组、评估程序的启动时间、评估方法的选择、评估标准等内容。

(2)评估方案的实施。

行政抽象命令后评估程序中的关键环节就是评估方案的实施，主要任务是利用多种手段和方法全面开展调查，收集评估信息，参照评估标准，对信息进行整理、筛选、分析和处理的过程。主要包括以下三个程序。

收集评估信息。后评估活动主要就是针对收集到的信息展开，而信息的真实性与否对评估结果的客观公正起着决定性的作用。常用的方法有以下几种：“调查法，如开座谈会、发放问卷、个别走访等；查阅资料法，如查阅行政机关工作记录等；个案法，如典型分析。每种不同的方法有其特点和应用范围，运用多种方法收集信息，最好是使用时互相配合，这样可以确保所获取信息的准确性和广泛性。”[4]

分析评估信息。这项工作是评估实施过程中最核心、最重要的阶段，在收集信息的工作结束后，就要对信息进行分析。此工作要求评估人员对信息进行推理判断、深加工时能综合运用对比分析法、系统分析法、成本效益分析等多种方法对数据进行统计和分析，对文件实施效果存在普遍性问题进行总结概论括，得出评估结论。

撰写评估报告。评估报告是整个评估活动的最终成果，是制定机关完善行政抽象命令的基本依据。评估报告至少应当包含以下内容：一是后评估的目标与方法；二是对行政抽象命令中相关制度的具体评价；三是对行政抽象命令实施效果、执行情况的评价，以及实施中存在问题及其成因的分析；四是对行政抽象命令的执行、修改和废除提出建议。撰写评估报告时要力求全面、准确，所提建议要有建设性和针对性，以便引起行政抽象命令者的足够重视，进而加快评估成果的转化。

(3)回应机制

后评估回应是指特定的国家机关在接到评估报告后,对报告中指出的问题或建议进行认真分析,然后确定通过什么样的形式以及提出什么样的回应措施。主要应包括评估报告的采纳、对文件的完善、执行机关的工作改进等方面内容。行政抽象命令机关应对评估报告进行深入的分析，以确定文件的“立、改、废”方案，并进行相应的后续工作，以期达到更有效评估的效果。[5]

[1]牛力维．公共视阈下的地方政府规章和规范性文件后评估初探[D]．西北大学，2009.

[2]王锡明．地方立法后评估程序研究[J]．人大研究，2011(10).

[3]王锡锌. 公众参与和行政过程 —一个理念和制度分析的框架[M]．北京:中国民主法制出版社,2007.

[4]李高协．甘肃省立法后评估的探索与思考[J]．人大研究，2010(9).

[5]汪全胜,陈光. 立法后评估结果的回应机制[J]．郑州大学学报，2011(1).

ClassNo.:D922.11DocumentMark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

InstitutionalizationofthePost-evaluationofAdministrativeAbstractCommand

Zhou Li1，Xu Lin2

(1.Yancheng Normal College,Yancheng, Jiangsu 224000，China；2.Tinghu Court, Tinghu District, Yancheng, Jiangsu 224000，China)

The enacting body of the administrative abstract command should focus on its implementation, and modify it when necessary, to meet the demands of economic and social development. However, actually, the enacting body often lacks sufficient understanding of whether it has achieved the expected effects after the administrative abstract command is issued due to the lack of the relative systems. Therefore, the application of post-evaluation system will make the enacting body to know about the implementation effect of the administrative abstract command, to improve the legality and effectiveness of the administrative abstract command, and to protect the lawful rights and interests of the administrative counterpart.

administrative abstract command；post-evaluation；evaluative criteria；evaluation procedure

周丽，硕士, 讲师,盐城师范学院经济法政学院。研究方向：宪法与行政法。

徐林，盐城市亭湖区人民法院。

1672-6758(2013)03-0076-2

D922.11

A