培育新型农业经营主体

孔祥智

(中国人民大学 农业与农村发展学院，北京100872)

党的十八大报告指出:“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，为未来农业体制机制创新和现代农业的发展指明了方向。

一、小规模农业生产与“日韩陷阱”

经济学家速水佑次郎和弗农·拉坦［1］把日本和美国列为人—地比率截然相反的两极国家，这两个国家分别依据自己的资源禀赋选择了完全相反的农业现代化道路。从结果看，日本按热量计算的农产品自给率不足40%，农业劳动力的平均年龄65岁以上，农业萎缩、农村凋敝的现象十分严重，在国际市场上，日本农业严重缺乏竞争力。韩国的资源禀赋和日本接近，由于地缘关系和历史原因，所选择的农业发展模式和日本也比较一致，因而存在的问题和日本也很相似。总的来看，日韩两国在依据资源条件选择农业现代化道路的过程中，过度依赖资源禀赋，对农业采取高保护策略，疏于农业内部的制度创新，最终导致产业发展效率低下。日、韩农业发展现象称为“日韩陷阱”或“资源陷阱”。

毋庸讳言，我国农业的资源禀赋条件和日、韩类似，都属于人多地少国家，甚至在现代化起步时期所走的道路和日韩也比较接近——日韩是综合农协，我们选择的是合作化、集体化、人民公社化，加上供销合作和信用合作，都是把农民采取某种方式组织起来。当然，实践证明我们所选择的道路是不成功的，于是就有了上个世纪70年代末期开始的以家庭承包经营为核心的农村改革。这次改革后，形成了2亿多分散的小农户，家庭经营规模小，户均8.4亩，且被分成近10块，种植3种以上作物，新技术对农户的吸引力很小，兼业化水平已经接近日韩。由于城乡居民收入差距大，大量有文化、有能力的青壮年劳动力转移到城镇，农业劳动力的文化水平很低。虽然在农村劳动力中初中以上文化水平已经达到70%以上，但真正留在农村又从事农业生产的劳动力文化水平低，典型调查表明小学文化水平以下的占50%以上。2002年以来，我国农村中40岁以上的劳动力年龄人口占劳动力年龄人口总数的比例逐年上升，2008年该比例首次突破50%，反映了我国农村劳动力的老龄化特点［2］。张红宇指出，目前我国从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁以上，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁［3］。农村劳动力，特别是青壮年劳动力向城市、工业转移，使农业青壮年劳动力短缺、农忙季节短缺、区域性短缺问题突出。

在上述背景下，“谁来种田”和“田如何种”成为我国农业发展乃至国民经济发展中的重大战略性问题。和日、韩不同，我国是拥有接近14亿国民的人口大国，完全由2亿小规模农户提供有限的农产品商品量，是无法完成国家现代化的重任的;我国也不可能大规模进口农产品(尽管当前粮食的外贸依存度已经达10%左右)。因此，必须转变农业增长方式，改变那种“集腋成裘”式的超小规模商品农产品提供方式［4］，实现农业生产的真正商品化、市场化。可喜的是，改革开放以来，我国农民在家庭承包经营制度确立后，又创造性地进行了土地承包经营权的流转，形成了一批新型农业经营主体，初步解决了“谁来种田”和“田如何种”的问题，基本上跳出了“日韩陷阱”。

二、土地流转与新型农业经营主体的形成

早在家庭承包经营制度初步确立的1984年，中央一号文件就明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”;1993年，中央11号文件在明确规定土地承包期再延长30年后，提出“经发包方同意后，在坚持集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权”。进入新世纪以后，中央多次重申鼓励土地承包经营权流转，尤其是2008年召开的中共十七届三中全会，再一次明确指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”应该说，不同时期的中央政策一以贯之，顺应了广大农民的要求，极大地推进了土地承包经营权的流转。

广大农民一直有流转承包经营权的需求，尤其是十七届三中全会强调家庭承包经营制度“长久不变”后，这种转出和转入的愿望更加强烈了。当前，到本县域以外打工的农民工已达1.7亿人，其中，举家全迁的3000万人以上，这些外出劳动力具有转出承包耕地并获取相应收益的要求①本文所用数据如不特别说明，均来自本课题组调研所得。。另一方面，改革开放30年多来，在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍，他们的种植规模只有达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平，客观上产生了转入土地的强烈需求。二者的有机结合，极大地推进了新世纪以来，尤其是近年来的土地流转。

另外，各地政府响应中央的政策、顺应农民的要求，不断强化对土地流转的服务。据我们了解，全国大约有20个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件，绝大部分市、县都有相应的推进土地流转的举措，一些地区还有专门的奖励措施［5］。到目前为止，以县级土地流转市场(中心)为主体，县(区)、乡镇(街道)、村三级服务体系基本形成。从农业部对部分省市的调查情况看，有86%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织。在土地流转纠纷仲裁机制建设方面，截止到2012年底，全国已设立农村土地承包仲裁委员会2259个，占农业县(市、区)总数的80%;共聘任仲裁员2万多名;化解农村土地承包经营纠纷54.51万件，有效地维护了广大农民的土地承包权益，促进了农村社会和谐稳定［6］。与此同时，各地还通过完善土地流转管理和服务体系，培育新型农业经营主体，引导土地向专业大户、家庭农场和农民专业合作社流转，发展多种形式的规模经营。

在上述各种因素的综合作用下，截止到2012年底，土地流转面积占家庭承包经营土地面积之比达到了21.2%［7］。农业部经管司的统计数据显示，截止到2011年底，全国流转耕地中，流转入农户的占67.2%，比2010年降低1.6个百分点;流转入农民专业合作社的占13.4%，比2010年上升1.5个百分点;流转入企业的占8.4%，比2010年上升0.36个百分点;流转入其它主体的占10.6%，比2010年降低0.3个百分点［8］。从不同省份情况看，吉林省2012年参与土地流转的农户有39万户，农户间流转的有28.5万户，占流转总户数的73%。流转给专业大户或家庭农场、合作社、企业等其他对象的有9万户，占流转总户数的27%。在山西省祁县，农户间自发流转耕地面积逐渐下降，而以专业大户、合作社和企业等规模经营主体流转土地面积逐渐上升，占到总面积的50%左右［9］。

一些地方在专业大户发展的基础上，开始培育多种形式的家庭农场，实现农业经营的企业化、规模化、机械化和知识化，如吉林省延边朝鲜族自治州的专业农场，上海市松江区、湖北省武汉市、浙江省慈溪市的家庭农场等。课题组调研发现，截止到2013年上半年，吉林省延边州新发展专业农场203家，专业农场总数达到654家，专业农场经营土地面积达到48744公顷，平均每家专业农场经营土地面积75公顷，涉及土地流转农户21582户。土地转出农户也得到了实惠，土地流转价格从过去每公顷2000元至3000元提高到4000元以上，有些已达到5000元以上。上海市松江区自2007年下半年起，就根据当地农机水平和家庭经营能力，探索发展经营规模为100-150亩的粮食家庭农场，经过三年多的实践，取得了粮食丰收、农民增收的积极成效。截止到2012年底，全区家庭农场发展至1206户、经营面积13.66万亩，占全区粮田面积的80%。

为了发展家庭农场，各地都出台了一系列优惠政策，如延边州对专业农场的扶持主要体现在如下七个方面:(1)专业农场贷款贴息。在2011-2014年试点期内，专业农场贷款贴息由政府补贴60%，州和县各30%。(2)专业农场可享受各项国家农业财政补贴和政策，不受身份和户籍限制。(3)根据专业农场土地经营面积大的情况，在原一次性3台农机具购置标准基础上，扩大到可以一次性享受5台农机具购置补贴。(4)在原农作物政策性保险的基础上，对专业农场又增加了土地承租费保险，相应提高保险金额和保费标准。保费增加部分由州、县(市)财政、专业农场按1:1:1比例承担。(5)加大资金支持力度，捆绑使用政策性支农资金，采取以奖代补、项目扶持等形式，重点向专业农场倾斜。(6)实施税收优惠政策，专业农场销售的自产自销品免征增值税;专业农场从事农林牧渔业项目所得，可以免征或减免企业所得税;建设直接为农业生产服务的生产设施而占用农村集体林地、牧业用地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等农用地的，免征耕地占用税;直接用于农林牧业的生产用地(不包括农副产品加工场地和生活办公用地)，免缴城镇土地使用税。(7)专业农场经县(市)城乡规划、国土、建设等部门的许可，可以使用集体建设用地、未利用土地建设农产品仓库、晾晒场、农机具仓库等生产经营用临时建筑物。这些政策极大地吸引了专业大户到工商部门注册，推动了家庭农场的发展。

近年来土地流转的一个显著特点，就是农民专业合作社逐渐成为重要的流转主体。据统计，截至2011年底，江苏省农业适度规模经营面积达3295万亩，其中65%以上由合作社直接经营或提供服务;安徽省耕地流转面积1100万亩，由合作社直接或间接流转的约占40%;宁夏回族自治区流转土地面积达到15万亩，其中，流转到合作社的面积同比增长了87%;内蒙古自治区土地流转入合作社的面积为79.4万亩，比“十一五”期末增长了46.8%;重庆市重点探索“股权单一、要素合作和股份混合”等模式，发展了以农村土地承包经营权入股的合作社273个，统一经营土地53.8万亩［9］。

当前，通过合作社进行土地流转一般有三种形式:一是农民专业合作社流转农户土地进行规模经营。实践中比较常见的是许多农机专业合作社通过成片流转土地进行大规模的农业生产。例如，河北省栾城县西营乡张家辛庄乡乡香农机专业合作社，通过包产量、全托、农机优惠服务等形式流转经营土地1680余亩，有社员180户、960余人，覆盖4个自然村;合作社目前雇工60多人，都是本地人，大部分是流转土地的农户，月工资在1500元至2400元之间。二是通过成立土地股份合作社(或土地流转合作社)流转农民土地。大体上可以分为两种类型:(1)村集体牵头成立土地股份合作社，经过土地整理后转租(土地整理后一般能多出10%左右的面积用作集体节余)，在土地流转中发挥中介作用，实际上是村集体组织发挥“统”的职能的体现。(2)村集体或农户成立土地股份合作社自己经营。如肥西县三河镇木兰村成立“土地流转合作社”，500多农户参与，流转土地2100多亩，一开始是合作社仅仅充当流转中介，后来逐渐组织本村的剩余劳动力自己经营，既增加了入股农民的分红数额，又增加了村集体的收入。三是以村为单位，成立合作农场进行统一经营。和仅以土地入股的土地股份合作社不同，合作农场的入股要素，除了土地外，还可以是其他要素，如资金等。例如，江苏省太仓市加入合作农场的农户，土地入股合作社每年可拿租金，资金入股合作社每年可取股金，劳动力加入合作社每月可领薪金。在太仓市东林村，以往由700多个农户、1000多名农民耕作的土地在成立合作农场后变成了现代化高效农业产地，仅18名农场职工就可以完成全部农业工作，他们也成了职业农民。

企业流转土地可以大致分为两类，一类是农民流转土地成立有限责任公司，另一类是农业产业化龙头企业。农民流转土地创办的企业与当地农户有着千丝万缕的联系，在解决当地农业劳动力就业、提高农民收入方面发挥着重要作用，而且农民企业家发展家乡事业的责任感可以让当地经济受益。因此，各地在引导监督的基础上，与专业大户和家庭农场相一致，建立健全了土地流转服务机制，提高支持力度。例如，吉林省延边州汪清县东日专业农场有限公司就是由当地青年农民韩光日发起成立的企业。韩光日从部队退伍后回到村里，本着发展家乡事业、为村民谋福利的心态，流转水田32公顷、旱田55.36公顷，进行粮食规模生产，同时还经营木耳等经济作物的生产，取得了较好的经济效益。村民们有了可靠的土地流转对象，自己既可以出去打工挣钱，又可以靠流转土地挣钱，收入增加显著。后者又可分为两种类型，一是种子或者其他农业科技企业租地后主要用于种子、种苗生产和其他技术传播，如山东寿光亿隆种业有限公司主营业务是出售各类种子和种苗，年销售额达160余万元人民币。该企业通过流转土地，建起5个蔬菜大棚，占地面积为1800多平方米，其中智能型大棚约占500平方米，雇佣当地农民人数50-200人。二是农业产业化龙头企业在生产基地大面积租赁土地，一般在平整土地后又通过反租倒包的形式让原出租土地的农民按照企业制定的技术标准进行生产，农业现代化水平得到了极大的提高。

从各地的情况看，通过土地流转、新型农业经营主体的形成和发展，种养业的规模经营水平、农业组织化和产业化程度明显提升，农业区域化布局、规模化生产、产业化经营、社会化服务的格局基本形成，提高了农业现代化水平，使我国农业发展初步走出了“日韩陷阱”。土地流转后形成的家庭农场、农民专业合作社和农业企业等新型农业经营主体将成为我国现代农业发展的主力军。当然，基于基本的农业资源禀赋，我们必须认识到，土地流转是在当前工业化、信息化和城镇化高度推进，农业现代化有了一定进展的前提下出现的经济现象，因而一定是有限度的(尽管我们目前还不知道这个限度是多少，比如30%或者40%)，达到这个限度后，流转的比例就会长期稳定甚至出现徘徊。可以肯定的是，在长期内，我国仍会以小规模经营农户为主(包括小规模专业农户和小规模兼业农户)，但土地流转形成的新型农业经营主体将是我国商品农产品生产的主体和农业现代化的主体，因而也是未来我国农业社会化服务体系服务的主体。

三、新型农业社会化服务体系构建

新型农业经营主体的形成及其重要地位，要求农业社会化服务体系的建设必须转变思路，从为一般农户服务转变为主要为新型农业经营主体服务，兼顾一般农户，从而保证农产品的商品化生产，逐步提高农业现代化水平。国内外的实践表明，农业经营主体的专业化水平越高，对社会化服务的需求就越大。目前，我国的新型农业经营主体尚处于发展的初期阶段，土地流转规模以及在流转过程中经常出现的纠纷仍然是制约其健康发展的重要因素，一些主要环节的服务(如贷款、保险、对病虫害的统防统治等)还远没有到位。综合起来看，新型农业经营主体需要提供以下三方面的服务:

一是加强土地流转服务平台建设，促进土地流转和新型农业经营主体健康发育。实践表明，土地流转服务供需不匹配是制约土地流转的重要因素，也是妨碍土地流转规范化管理与服务的重要原因。只有在深入分析土地流转服务供需结构的基础上，构建土地流转服务平台和与之相适应的队伍机构，才能较好地实现对土地流转的规范化管理与服务，进而促进新型农业经营主体发展。

农村土地承包经营权流转服务平台建设的突破点在于县、乡政府服务功能创新和村集体服务功能的扩大。应在县一级土地承包流转服务中心、农村土地托管中心、土地仲裁委员会等机构的基础上，建设综合性的农村土地承包经营权流转有形市场，在乡镇(街道)一级建设土地流转服务综合平台。土地流转服务平台一般还应包括土地流转风险评估机制、企业经营能力审查机制和土地流转信息储备库，对流转土地位置、土地收益、人均收入、农业生产基础条件、供求关系等因素进行风险评估和价格指导，并提供企业经营能力审查报告和储备土地供需信息等服务。

二是加强土地流转的合同管理，减少纠纷，让新型农业经营主体轻装上阵。严格合同管理，是促进土地依法、有序、灵活流转，加强土地承包经营权规范化管理与服务的有效手段，也能够保障各类新型农业经营主体减少与土地转出方的纠纷。合同管理不仅需要科学规范的土地流转合同，而且需要在管理机制上进行创新，做好合同建档分级、变更管理、完善委托手续等工作。土地流转合同是约束新型经营主体与转出土地农户双方行为的唯一法律凭证。从当前情况看，合同设计不完备、签订程序不规范，是诱发契约风险的主要原因。流转合同不仅包括流转土地的状况、流转期限、流转价款及支付方式、政策性补助补贴归属及返利的相关约定、违约责任等内容，还应对流转双方的权利和义务进行特别规定。例如，出让方在受让方不履行合同义务时，有权解除合同，收回土地承包经营权;受让方在流转土地上建临时设施，必须征得出让方书面同意，报有关部门批准;流转期满，受让方应恢复土地原状等。总之，合同越具体，纠纷越少，就越好执行。

三是扩展服务范围，为新型农业经营主体的主要生产经营环节提供全方位服务。如果要求一个承租几百亩甚至上千亩耕地的家庭农场或专业合作社拥有从耕作到收获的所有农业机械，不仅大大增加了经营主体的成本，也造成了农业机械的严重浪费。同样，也不能要求一个养殖场从畜禽种苗、配方饲料、疫病防治到销售等各个环节都自力更生。因此，必须构建新型社会化服务体系，按照市场化原则发育企业化、专业化、社会化的服务机构，为新型农业经营主要提供全方位服务，当然，这些服务都是按照市场化原则进行收费的。这样，在培育了新型农业经营主体的同时，也发育了农业服务主体，而这些都是农业现代化的应有之义。

［1］速水佑次郎，弗农·拉坦.农业发展的国际分析［M］.北京:中国社会科学出版社，2000:197.

［2］孔祥智.农业农村发展新阶段的特征及发展趋势［J］.农村工作通讯，2012(2):46-48.

［3］张红宇.“老人农业”难题可以破解［J］.农村工作通讯，2011(14):37.

［4］孔祥智.高水平陷阱?［J］.读书，2003(12):71-77.

［5］楼栋，孔祥智.新型农业经营主体的多维发展形式和现实观照［J］.改革，2013(2):65-77.

［6］农村土地承包仲裁标识正式启用［EB/OL］.中国农业信息网，2013-7-8.

［7］农业部部长韩长赋谈土地流转和适度规模经营［EB/OL］.中国农业信息网，2013-7-24

［8］农业部经管司、经管总站.2011年农村土地承包经营及管理情况［J］.农村经营管理，2012(5):24.

［9］农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点工作座谈会典型发言材料［Z］.内部资料，2012-12-14.