清政府对越垦朝鲜人政策流变及成因探析

赵 森

(司法部 预防犯罪研究所，北京 100020)

一、朝贡体系与清政府对越垦朝鲜人的传统政策

(一)朝贡体系的特点

前现代的东亚国际秩序主要表现为中国与周边民族或政权的关系，学界一般以“朝贡体系”、“华夷秩序”或“朝贡-册封体制”来表述。朝贡体系，是自公元前3世纪开始，直到19世纪末期，存在于东亚、东南亚和中亚地区的，以中国为核心的等级制网状政治秩序体系，常与条约体系、殖民体系并称，是世界主要国际关系模式之一。各边缘地区政权需要主动承认中央政权的共主地位，并凭借中央政权的册封取得统治的合法性,受封后对中央政权负有进贡或提供军队等义务。中国作为朝贡体系中的宗主国，并不试图利用朝贡体系建立起对藩属国的全面直接支配关系，而是要在观念和形式上占据支配地位。中国极少对周边国家实施武力征服。

从地理和文化等方面来看，朝鲜自古以来就处于东亚中华文化圈内，中国与朝鲜的关系属于典型的朝贡体系下宗主国与藩属国的朝贡关系。清代“同前代一样，朝鲜采用清朝年号和历法，还时而向清朝报告倭情。而清朝几乎不干涉朝鲜内政，也不提出派送人质和通婚的要求”注[韩]全海宗：《中韩关系史论集》，中国社会科学出版社1997年版，第237页。。在朝贡体系中，清政府从“臣而不治”的角度出发保障了朝鲜内政外交的自主性。从清初到19世纪70年代的230余年间，中朝两国没有发生过严重损害两国关系的争端或冲突，维持着朝贡体系的稳定。

东北是清朝发源的“龙头重地”，为了保障满洲贵族的经济利益，并防止“龙兴重地”的汉化，清政府长期在东北实施封禁政策。由于这一地区长期被封禁，人口密度低，自然资源丰富，因此经常出现朝鲜人犯边越境事件。在较长一段时间内，越境开垦荒地的朝鲜人数目还不太多，越境犯边的主要目的还是采参、狩猎、伐木，以及与之相连带的还有杀人掠货等行为。因此，清政府对朝鲜人的越境行为自然难以容忍，经常就朝鲜人犯边越境行为与朝鲜进行交涉。

朝鲜政府当时也在实施锁国政策。因此，两国对朝鲜人犯边越境的看法基本一致，在此问题上能够积极合作。清政府规定，“凡外国人均不许擅自进入边口，违者守边官弁皆从重治罪，而内地人潜出或交通境外者处绞刑。”注《大清会典事例》卷628。转引自姜龙范：《近代中朝日三国对间岛朝鲜人的政策研究》，朝鲜民族出版社2000年版，第30页。朝鲜政府规定，犯边越境三次者枭首示众——“三犯者枭示事定式”注《朝鲜显宗实录》，25卷，显宗十三年一月二十五日。。朝鲜政府接连制定《沿边犯越禁断事目》、《南北参商沿边犯越禁断事目》、《边民采参犯禁之律》，实施五家连坐制，通过封藏公私用鸟铳来禁止狩猎，甚至禁止在边界附近耕田。[注]《朝鲜景宗实录》，13卷，景宗三年七月十七日。朝鲜政府通过严厉的防禁政策积极配合清朝的封禁政策。两国之间虽然不断出现犯边越境问题，但一般都能妥善解决。因为两国已经通过正常的朝贡、册封往来形成稳定的朝贡体系，没有必要因为边界犯越争端损害两国关系。

二、朝贡体系的逐渐瓦解与清政府对越垦朝鲜人的移民实边政策

随着《威斯特伐利亚条约》的签订，条约体系逐渐成为欧洲国家之间的主要国际交流体系。同时，殖民体系成为欧洲国家在与其他弱小部族交往时的主导体系。19世纪，随着西方帝国主义列强加强对远东地区的侵略，传统朝贡体系中的国家逐渐被卷入现代西方国家主导的国际体系，朝贡体系逐渐瓦解。俄国通过1858年和1860年相继签订的《瑷珲条约》和《北京条约》获得了黑龙江以北和乌苏里江以东的土地，同时与中国和朝鲜接壤。日本明治维新后也不断对外扩张。从地缘政治来看，朝鲜半岛是俄国向太平洋发展的立足点，同时又是日本向大陆发展的跳板，日俄两国对朝鲜都怀有觊觎之心。但是，中朝两国基于朝贡体系形成的特殊关系成为了列强侵略朝鲜的障碍。列强要打开朝鲜国门且有效侵略朝鲜，必须首先与中国进行交涉。因此，剥离中朝两国的朝贡-册封关系，把中朝两国纳入现代国际体系，消解中国对朝鲜的宗主权，在表面上强调朝鲜的自主独立性，成为列强的共同选择。在1876年朝鲜与日本签订的《朝日修好条约》中规定“朝鲜国，自主之邦，保有与日本国平等之权”[注][美]马士·宓亨利：《远东国际关系史》，上海书店出版社，第370页。。1882年，清政府与美国谈判签订修好条约事项时，李鸿章要求在条约中加入“朝鲜为中国属邦”内容，被美国代表薛斐尔拒绝，声称美国的立场是朝鲜内政外交完全自主，朝鲜与中国的关系不能影响朝鲜与美国平等立约。[注][美]泰勒·丹涅特：《美国人在东亚——十九世纪美国对中国、日本和朝鲜政策的批判的研究》，商务印书馆1959年版，第391页。由此，清政府深刻感受到以朝贡体系为核心的东亚国际秩序趋于崩溃的威胁。在列强意图争夺朝鲜的情况下，清政府利用宗主国身份全面强化对朝鲜的宗主权和直接统治。

19世纪中后期国内外形势的一系列变化，促使清政府逐渐开始放弃对东北的封禁政策，转而积极开发东北地区。清政府在国内面临的困难主要是人口与外债剧增。清政府与列强签订的一系列不平等条约中规定了清政府要向列强支付巨额赔款，造成财政困难。而由于实施了200多年的封禁政策，东北地区人口密度极低、自然资源丰富，还存在着大量未经开垦的荒地。因此，清政府认为向东北迁移人口、大力开发东北地区是缓解人口压力、增加财政收入的良策。从国际上来看，由于19世纪中后期朝鲜国内的严重自然灾害和官僚腐败，朝鲜民众陷入了严峻的生存危机。因生存所迫越境进入中国境内的朝鲜人越来越多。俄国的推波助澜也是越来越多的朝鲜人越境进入中国的原因之一。俄国在通过1860年《北京条约》获得乌苏里江以东40多万平方公里土地后，为了开发这些新获得的领土，俄国允许朝鲜人向这一地区移民，对朝鲜人移民采取优惠政策，甚至到朝鲜去招募移民。由于俄国在控制这一地区后，形成了中朝俄三国接壤的态势，俄国又企图利用朝鲜移民占据与此相邻的中国领土。1874年俄国地方官员要求朝鲜人到黑顶子(属中国)一带开垦荒地，引发了与中国的争端。[注]朴昌昱：《1937年以前在俄国沿海州的朝鲜人》，《东疆学刊》2000年第3期，第47页。此外，许多朝鲜人需要越过图们江，经过珲春才能到达俄国领土，许多朝鲜人在这个迁徙过程中就留在了珲春，这同样也破坏了清朝的封禁政策。

由于上述问题的存在，清政府逐渐加强了对东北地区边界事务的管理。为了防止俄国的进一步侵略，清政府首先加强了东北地区的军事力量。“光绪六年(1880年)，将军铭安与三品卿衔吴大澄先后奏请，添练马步队七千人，分防宁古塔、珲春、三姓等处”[注]吴禄贞：《延吉边务报告》，吉林文史出版社1986年版，第28页。，加强对边境地区的守备。但仅有孤立的军事存在是不够的，更重要是要充实东北地区的人口，对东北进行充分开发。1881年，吉林将军铭安上奏请求废除吉林地区的围场，设立招垦局招募移民开垦荒地。[注]吴禄贞：《延吉边务报告》，吉林文史出版社1986年版，第29页。招垦局的设立代表着清政府开始积极推行移民实边政策，放弃封禁政策。但招垦局面向的主要对象是关内“闯关东”来到东北地区的汉人，尚未对越垦朝鲜人进行有效管理。不过，清政府此时已经开始利用对朝鲜加强宗主权的机会，对越垦朝鲜人加强管理。同年，吉林将军铭安、督办吴大澄向清政府上奏，主张不能继续默认朝鲜人的越垦问题，应当加强对越垦朝鲜人的管理，但前提是废除旧的封禁政策、实施领照纳租政策。1882年，铭安与吴大澄上奏主张在领照纳租的前提下，还应对越垦朝鲜人实行户口登记、纳入中国户籍，实行归化政策。[注]赵尔巽等撰：《清史稿》第48册，中华书局1977年版，卷526《属国一》，第14599-14600页。

对越垦朝鲜人实行归化政策、给予他们中国国籍，对朝鲜来说是劳动力和征税对象的丧失。朝鲜政府对此极为不安，于1882年向清政府提出了刷还(查明、遣返)越垦朝鲜人的要求。清政府同意了朝鲜政府的请求。在一年左右的时间内，清政府对越垦朝鲜人的政策经历了急剧的变化，由封禁政策到领照纳租，经过归化政策，又变成刷还政策。这也代表着在朝贡体系逐渐瓦解、清政府加强对朝鲜直接控制的过程中，清政府对越垦朝鲜人具体政策的一些尝试。

但是，朝贡体系瓦解的趋势不可避免，清政府加强对朝鲜直接控制的趋势也不可逆转。1885年越垦局的设立是清政府开始系统、有效地管理越垦朝鲜人的重要标志。原本的移民实边政策只是面向关内汉民的“以汉实边”政策，通过越垦局的设立，移民实边从单纯的“以汉实边”发展到“以汉实边”与“以韩实边”同时进行。清政府与朝鲜政府在19世纪80年代还相继签订了《中朝商民水陆贸易章程》、《奉天与朝鲜边民交易章程》和《吉林朝鲜商民贸易地方章程》。这些章程中，都规定了清政府在两国边界设立税务局、关卡，积极管理边界通商贸易与交流的事项。[注]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1957年版，第406-445页。实际上，这些局卡还承担着管理越垦朝鲜人事务的职责。通过各种措施和手段，清政府对越垦朝鲜人的管理力度在不断增强。

三、朝贡体系的最终崩溃与清政府对越垦朝鲜人的归化入籍政策

甲午战争是中朝关系的转折点。从19世纪70年代开始，中朝日三国相互签订了《中朝商民水陆贸易章程》、《中日修好条约》和《朝日修好条约》，中朝之间维持朝贡体系，中日、朝日之间都形成了平等国家关系。日本要对朝鲜展开侵略，就必须致力于消解中国对朝鲜的宗主权。1894年，朝鲜爆发东学党农民起义，朝鲜政府请求清政府派兵协助镇压。日本以保护侨民为借口，也派兵进入朝鲜。中国出兵目的是为了继续宣示对朝鲜的宗主权，而日本出兵目的则是为了借机取代中国在朝鲜的地位，全面控制朝鲜。因此，当东学党起义被平息，朝鲜要求中日两国撤军时，日本不但拒绝撤军，反而于6月16日向清政府提出《朝鲜内政改革》方案，建议中日继续驻军朝鲜，共同改革朝鲜内政，并于6月18日增派军队到汉城(首尔)、仁川一带。[注]刘功成：《李鸿章与甲午战争》，大连出版社1994年版，第8页。7月20日，日本要求朝鲜废除《中朝商民水陆贸易章程》、《奉天与朝鲜边民交易章程》和《吉林朝鲜商民贸易地方章程》等三部章程[注]王信忠：《中日甲午战争之外交背景》，文海出版社1987年版，第234页。。这三部章程都是清政府对朝鲜强化宗主权的标志。清政府的政策目的是为了继续维持与朝鲜的册封—朝贡关系，维护在朝鲜的既得利益。在日本终结朝贡体系的目的越来越明显的情况下，武力冲突难以避免。8月1日中日两国正式宣战，两国的声明都体现出了各自的意图。中方强调中国作为朝鲜宗主国的地位。日本彻底否定朝贡体系和中国对朝鲜的宗主权。甲午战争以中国战败、被迫签订《马关条约》告终。《马关条约》是终结中国与朝鲜之间朝贡体系的重要标志，否定了中国对朝鲜的宗主权，消解了日本进一步侵略朝鲜的障碍。1899年9月11日，清政府不得不与朝鲜签订了《中韩通商条约》。这是两国签订的具有现代国家平等交往意义的第一部条约，正式确立了两国的平等外交关系，标志着朝贡体系的彻底崩溃。

甲午战争前，清政府不断强化对朝鲜的宗主权，对越垦朝鲜人的政策也从配合朝鲜要求进行刷还，转变到实行剃发易服、归化入籍政策。1890年，“将军长顺颁发执照，韩民愿去者听其自便，愿留者剃发易服，与华人一律编籍为民，垦地纳租”[注]赵尔巽等撰：《清史稿》第48册，中华书局1977年版，卷526《属国一》，第14609页。。1891年，清政府将招垦局和越垦局合并设立为抚垦总局。管理汉人的招垦局与管理越垦朝鲜人的越垦局的合并，不是简单的行政机构合并，而是深入实施同化政策的重要标志。从1890年到1894年，清政府在图们江北部地区设立4堡39社，对越垦朝鲜人实施区域化行政管理。“韩民之越垦者，悉皆编甲升科，食毛践土，入我版籍，而得有地主权矣”[注]吴禄贞：《延吉边务报告》，吉林文史出版社1986年版，第62页。。剃发易服、归化入籍的朝鲜人可以得到土地所有权，合法对土地进行开垦耕种。设立抚垦总局、4堡39社，实行剃发易服、归化入籍是积极招揽接纳越垦朝鲜人的政策，与之前的刷还政策已经有所不同。但在这一阶段，归化入籍政策还不是一种强制性的政策，清政府对越垦朝鲜人仍持较为宽松的态度，如每户家长剃发易服、归化入籍的话，即可获得土地所有权，不必全部成员都剃发易服。

甲午战争后，朝贡体系崩溃，清政府丧失了对朝鲜的宗主权，朝鲜不再是中国的藩属国，成为与中国平等相处的独立国家。因此，清政府对东北边界事务的反应比以往更为敏感和强硬。1895年开始，清政府开始严禁越江垦田、伐木或运输粮食等行为：“窃查朝鲜，现即改为自主之国，而越境樵薪、种田分粮尤数违犯边禁，自宜尊章查禁。”[注]吉林省档案馆、吉林师范学院古籍研究所编：《珲春副都统衙门档案选编(下)》，吉林师范学院出版社1991年版，第295-296页。由此可见，清政府对朝鲜脱离朝贡体系、成为自主国家这一事实极为敏感，这种态度是导致清政府对越垦朝鲜人政策进一步变化的重要原因。

与此同时，刚刚获得独立自主地位的朝鲜也开始与清政府争夺对越垦朝鲜人的行政管理权，多次派出官员越境到中国划定的越垦朝鲜人聚居区进行调查，甚至以保护越垦朝鲜人为名，将中国领土划到自己的行政管理范围之内，企图将中国领土占为己有。1899年，两国签订《中韩通商条约》，第12款规定：“边民已经越垦者，听其安业，俾保性命、财产。以后如有潜越边界者，彼此均应禁止，以免滋生事端。”[注]王铁崖编：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1957年版，第912页。该条约确立了清政府对越垦朝鲜人的政策基调，即加强对越垦朝鲜人的管理，严禁其他朝鲜人潜越入境。“安置先至者为清源, 限制后来者为遏流。先至者编户注籍, 薙发易服。后至者给照收费限期出境”[注]徐世昌: 《东三省政略》卷6《民政》, 吉林文史出版社1989年版, 第924页。；“已来者安业, 未至者严禁”[注]徐世昌: 《东三省政略》卷1《边务·长临篇》, 吉林文史出版社1989年版, 第259、259-260页。。越垦朝鲜人存在的合法性得到了确认，朝鲜不再要求刷还越垦朝鲜人，在条约签订后的执行过程中，朝鲜也实质上放弃了对越垦朝鲜人的行政管辖权和司法权。该条约尽管对越垦朝鲜人的国籍和边界划定问题均未明确认定，其后两国还多次发生武装冲突，但该条约作为清政府对越垦朝鲜人行使行政管辖权的法理依据，标志着这一阶段清政府对越垦朝鲜人政策的重大变化。1908年, 奉天当局制定了《韩民入籍之条件》，这是清政府对越垦朝鲜人归化入籍政策的进一步发展。[注]徐世昌: 《东三省政略》卷1《边务·长临篇》, 吉林文史出版社1989年版, 第259、259-260页。1909年，中日签订《图们江中韩界务条款》[注]日俄战争中俄国战败，日本接收俄国在朝鲜和中国东北的一切权益。1905年版，日本与朝鲜签订《乙巳条约》，日本成为朝鲜的保护国，中国在边界问题上的谈判对手由朝鲜变为日本。，又称《间岛[注]朝鲜对图们江以北延边地区这一越垦朝鲜人聚居区的称谓。协约》。其中规定：“完全承认间岛为清国领土，以图们江为国境”，“居住该地的韩民须服从清国法律，归清国地方官宪管辖与裁判，与清国人同样履行纳税义务及听候其一切行政处置。”越垦朝鲜人实质上已被视为中国国民。

四、结语

在朝贡体系下，宗主国与藩属国虽然是统治与被统治的关系，表现出不平等的“中心—边缘”式的结构特点，但却完全不同于西方殖民体系中宗主国与藩属国的征服与被征服、剥削与被剥削、掠夺与被掠夺的关系。朝贡体系代表着一个整体性的“天下”秩序。在理想状态的朝贡体系中，宗主国与藩属国互不为外国，不存在国家利益的冲突，维系朝贡体系的纽带是以“事大以礼、事小以德”为原则的道德基础。而在条约体系和殖民体系中，各国作为现代意义上的国家，彼此的国家利益显然存在着相对性。国家政策的实施目的，必然以维护自身国家利益为根本前提。随着19世纪末帝国主义列强对远东地区的侵略力度的加强，清政府意识到朝贡体系趋于瓦解的形势，在维护国家利益方面做出了一定的努力，如基于防止列强染指朝鲜、维护在朝鲜的既得利益等需要，放弃了朝贡体系下宗主国对藩属国“臣而不治”的传统，试图加强对朝鲜的直接控制；基于增加财政收入、缓解人口剧增压力、防备列强侵略等需要，放弃在东北的封禁政策，转而积极开发东北，实施移民实边政策，逐渐加强对越垦朝鲜人的管理力度。通过《中朝通商条约》与《图们江中韩界务条款》的签订，清政府明确了对越垦朝鲜人行使行政管辖权的法理依据、划定了中朝两国边界，对越垦朝鲜人实施归化入籍政策。这些都反映了甲午战争后朝贡体系崩溃，清政府失去对朝鲜的宗主权，中朝两国转化为平等国家关系、明确各自国家利益的现实。

综上所述，清政府对越垦朝鲜人政策的变化，与朝贡体系的瓦解和崩溃有着密切的关联性。在朝贡体系中，宗主国与藩属国都不属于现代意义上的国家。在受到西方帝国主义列强侵略压迫的时代背景下，中朝两国关系由传统东亚地区朝贡体系内的宗主国与藩属国之间的关系转变为现代平等国家关系。在这一过程中，中朝两国都在向现代意义上的国家转化，国家利益逐步明晰，这是清政府对越垦朝鲜人政策逐步产生变化的根本原因。