宅基地使用权制度变迁与现代化构建

王崇敏

(海南大学 法学院，海南 海口 570228)

现代化是人类文明的一种深刻变化，是文明要素的创新、选择、传播和退出交替的过程。宅基地使用权制度的现代化构造是为了满足我国经济社会转型对制度供给的需求，而对现行的宅基地使用权制度所作的创造性改革。建国以来，宅基地使用权制度作为我国农村土地权利制度不可分割的部分，经历了丰富的变迁过程，弄清楚宅基地使用权制度的来龙去脉，有助于总结其发展变化的规律，并对该规律进行认识和把握，为新时期宅基地使用权制度的变革创新指明方向。

一、宅基地使用权制度的演变

(一)宅基地使用权的产生

1949年中华人民共和国建立，我国农村以《土地改革法》为依据，开展了轰轰烈烈的土地改革运动。通过土地改革，废除封建土地所有制，没收大地主的土地和房屋无偿分配给无地无房的农民，“土地改革是一次全面对我国农民土地和房屋所有权的确权运动”［1］。通过土改，农民取得了土地所有权，并以户为单位取得了土地房地产证书，形成了“农民所有、农民利用”的土地权利制度［2］。土地改革是一次强制性土地制度的变革，实现了“耕者有其田，居者有其屋”的革命目标，大大激发了广大农民革命和生产热情，大大促进了农村经济快速恢复、发展和农业增长。

1962年9 月27 日党的八届十中全会颁布施行了《农村人民公社工作条例修正草案》。1963年3 月20 日，中共中央发布了《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，1963年8 月28日，最高人民法院出台了《关于贯彻执行民事改革几个问题的意见(修正稿)》。上述三个规范性文件规定:(1)生产队是人民公社的基本核算单位，生产队范围内土地均归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等，一律不准出租和买卖;(2)要保障社员个人所有的一切生活资料，宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等，永远归社员所有，社员有买卖或者出租房屋的权利;房屋出卖后，宅基地使用权随之转移给新的房主，原宅基地所有权仍归生产队所有;(3)社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，仍归农户使用，长期不变;(4)社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，尽可能利用闲散地，不占用耕地;必须占用耕地时，应根据“六十条”的规定，报县人民委员会批准;(5)社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已扩大侵占的宅基地必须退出。

通过上述规定，宅基地由农民所有权转变为集体所有权，宅基地集体所有权得以确定。其变更过程并非通过等价有偿的交换原则而确定，而是通过强制性的、无偿平调而完成的，与之相对应的，则是农民通过无偿、均分方式取得并长期使用宅基地的权利。至此，宅基地使用制度诞生。随后的《宪法》①1975年、1978年《宪法》均有类似规定。及相应法律也确认了宅基地集体所有权和农民长期、无偿使用宅基地使用权。

(二)宅基地使用权制度的发展

宅基地使用权制度从产生之日起，一直处于不断的调整、发展过程中。1978年12 月22 日，《农村人民公社工作条例(试行草案)》获得了中国共产党第十一次中央委员会通过。该条例规定，农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖;在发展生产的基础上，逐步改善农民的居住条件，但建设居民点尽量不占耕地，要服从统一规划;农民的合法房屋永远归农民所有，任何人不得侵犯。

1979年2 月最高人民法院颁布《关于贯彻执行民事政策法律的意见》，为宅基地使用权归属及利用纠纷的解决作出了原则性规定:处理宅基地使用权的纠纷，既要保护国家和集体的土地所有权，又要照顾历史情况和群众的实际需要。凡是当地仍按土改时所确定的宅基地所有权改变为使用权的，该宅基地使用权不变;凡是当地宅基地已经统一规划过的，按所规划后确定的社员宅基地使用权处理;凡是通过合法手续已进行调整的，按调整的决定处理;如果宅基地使用权确有变更必要的，人民法院应根据政策和法律规定，与有关部门共同研究，妥善处理;社员在宅基地上种植的果树和林木等，均应归社员所有。由此观之，尽管农民宅基地的所有权变化成了使用权，但是，土改形成的权属关系，已经成为处理土地及房屋纠纷的重要历史追溯起点，在没有调整变化的情况下，土改确权成为定纷止争的重要依据。

随着改革开放的进一步深化，在20 世纪80年代初期，农村掀起了一股建房热，出现了大量不符合规划，乱占耕地建房的情况。为此，从1981年至1985年间，连续出台了四个规范性文件对宅基地使用权进行规范和调整。

1981年4 月，国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》明确规定:农村土地归集体所有，分配给社员的宅基地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房等。

1982年2 月国务院制定颁布了《村镇建房用地管理条例》对农村建房行为进行了进一步的规范，明确了宅基地使用的权利主体、申请和审批程序、用地标准和宅基地使用规则。同年10 月中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央书记处农村政策研究室、城乡建设环境保护部《〈关于切实解决滥占耕地建房问题的报告〉的通知》。该通知规定:严格控制占用耕地建房，农村建房不准再占用耕地，只能在现有的宅基地、空闲地内调剂解决，坚决刹住干部带头占地建房风。对滥占耕地建房要严肃处理，对规划合理、节约用地、改善居住条件的先进典型要表彰和宣传。由此，为保有耕地，开启了宅基地使用规模的限制。

1985年，城乡建设环境保护部出台的《村镇建设管理暂行规定》第11、12、16、17、19 条对农村宅基地使用权进行如下规定。(1)村镇居民使用宅基地……，应依有关规定，严格审批制度;(2)村镇居民使用宅基地……，必须经建设主管部门核定建址和用地范围，并办理用地手续;(3)严禁单位和个人擅自占地建设或直接购买、租赁和变相购买、租赁集体土地用于建设，或将自留地用于建设;(4)住宅建设，由村(居)民委员会根据村(居)民建房申请提出年度规划，报乡、镇政府批准后执行;(5)村镇居民新建、改建、扩建住宅必须履行申请审批手续，领取由建设主管部门核发的准建证后方可以进行建设;(6)村镇委员会新建、改建、扩建住宅，各级建设主管部门应根据当地宅基地用地限额等情况，规定住宅的准建面积核准，报经县级人民政府批准后施行。

上述规定，明确加强了对宅基地使用权取得和利用的管理，对宅基地使用权的限制不断强化，突出了对土地的节约和耕地的保护。此外，也在一定程度上对宅基地使用权取得、利用的条件与程序进行了具体规定和细化。

(三)宅基地使用权制度的成熟

1986年6 月25 日《土地管理法》颁布实施，这是建国以来，除《土地改革法》之外，第一部土地管理法。它的颁布实施标志着我国土地管理、土地利用以及土地权利保护进入了正规化、法制化的新时代。《土地管理法》对宅基地使用权首次在法律层面上作出了如下规定:(1)明确规定国家土地所有权和集体土地所有权。(2)农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地;使用耕地的，需经乡级人民政府审批后，报县级人民政府批准;使用原宅基地的，村内空闲地的，由乡级人民政府批准;农村居民建房使用土地不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准;城镇非农业户口居民建住房，需使用集体所有的土地的，必须经县级政府批准，其用地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村居民住宅建设……，应当按照村、乡(镇)建设规划进行。(3)农村居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占有土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限制拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋。1988年，《土地管理法》进行了修改，但内容未涉及宅基地使用权。

1991年1 月，《土地管理法实施细则》颁布施行。该实施条例在《土地管理法》规定的基础上，就宅基地使用权取得条件和程序作了较为详细的规定:

(1)农民取得宅基地的程序。农民应向农村集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表大会或村民大会讨论通过，须报人民政府批准。其中，需占用耕地的，由乡级政府审核，经县级政府土地管理部门审查同意后，报县级政府批准;使用自有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级政府批准。

(2)城镇非农业户口居民取得宅基地程序。应当经其所在单位或居民委员会同意后，向土地所在地农村农业集体经济组织或村民委员会或者乡(镇)农民集体经济组织提出申请，由土地所有权人讨论通过后，经乡(镇)人民政府审查同意后，报县级人民政府批准。

(3)宅基地使用权取得主体由农村社员，扩大到了回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞。上述人员需要使用集体所有的土地建住宅的，依《土地管理法》第38条和《实施条例》第25 条规定办理。

(4)承包经营的土地和依法确定归个人使用的自留地、自留山，应当按照规定用途使用，不得擅自建房、建窑、建坟、采矿、采石、挖沙、取土。实行农村土地用途管制。

《土地管理法》及其实施细则，从法律角度对宅基地使用权的取得和使用的主体、条件以及程序所作的规定，虽然以管理形式表现出来，具有强烈的公法色彩，但与当时所处的计划经济体制是相适应的。此后虽有调整但因社会经济没有发生大的变化，因此，宅基地使用权在总体上没有大的变化。

从1986年到1998年10 余年间，社会经济快速发展，农村市场化进程不断加快，城乡结合部的土地价格不断上升，《土地管理法》有关城镇非农业户口的居民建房可以经申请、批准之后取得农村集体土地以及回原籍乡村落户人员和回乡定居的华侨、港澳台同胞，也可以依《土地管理法》第38 条和《土地管理法实施条例》第25 条之规定取得农村集体土地的规定，为城镇郊区集体土地用于开发房地产，提供了重要的管道。宅基地及其他农村建设用地在城市郊区的流转成为普遍现象，农村集体土地资源流失严重，耕地资源遭到严重破坏。面对此种严峻的农村土地资源，尤其是耕地资源保护形势，中共中央、国务院于1997年5 月下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。该通知规定:(1)进一步严格建设用地的审批管理，对农地和非农地实行严格的用途管制。自本通知下发之日起，冻结非农业建设占用项目耕地一年，确实需要占用耕地的，报国务院审批。(2)强化对农村集体土地的管理。农村居民住宅建设要符合村镇建设规划;提倡相对集中建设公寓式楼房;农村居民建房要严格按照所在地省、自治区、直辖市规定的标准，依法取得宅基地;农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。与此同时进行了《土地管理法》修改。1998年8 月新修改的《土地管理法》颁布施行。上述通知的精神和内容被吸纳并以法律文本方式得以体现。1998年《土地管理法》与1988年《土地管理法》相比较，在宅基地使用权制度的规范上主要增加和修改了以下内容:

(1)实行“一户一宅”制度。即农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

(2)农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划;建房用地应尽量利用原有的宅基地和村内空闲地;在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建。

(3)占用农地建房，须先行办理农用地转用的审批手续。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地;禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房等。农村村民住宅用地涉及占用农地的，依照《土地管理法》第44 条的规定，先行办理审批手续。

(4)宅基地审批权统一收回县级人民政府。农村村民建住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。删除了乡级人民政府对使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地建房用地的批准权。

(5)首次规定以户为主体分配取得和保有宅基地使用权。为了保障农村村民居住用房，宅基地使用权采用以户为主体，按户均分使用，其取得以行政方式配置，而非集体土地所有权人与农户基于合意共同设定宅基地使用权。宅基地使用权人可以用地建房并拥有宅基地使用权，依法对房屋享有所有权。

(6)农户成为原始取得宅基地使用权的惟一主体。1998年《土地管理法》删除了1988年《土地管理法》第41 条“城镇非农业户口居民住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿和安置补助费”的规定。依法阻断了城镇居民在农村买地建房或买房的渠道，使宅基地使用权原始取得主体仅限于农村村民，宅基地使用权主体的身份性被进一步强化。

(7)对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，县级人民政府的土地管理部门有权责令限期改正或治理，并可以处以罚款。有效遏制了对土地尤其是耕地的违法滥用现象，一定程度上达到了保护耕地的目的。

1999年5 月，国务院办公厅颁发了《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发(1999)39号属文)。该通知规定:农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民等集体土地建住房，有关部门不得为违法建房和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年10 月国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28 号)再次重申严禁城镇居民在农村购买宅基地，禁止宅基地使用权向城市居民手中流转。

2007年颁布施行的《物权法》，将改革开放的成果以法律的形式固定下来。并为进一步改革开放奠定了财产归属和利用的财产法律制度，为定纷止争和财产充分利用提供了重要的制度供给。在宅基地使用权制度上，表现为设专章规定了宅基地使用权，并将宅基地使用确定为一种用益物权。宅基地使用权的取得、行使和转让，则通过指引性规定，适用土地管理法等法律和国家有关规定。

总体而言，我国现行宅基地使用权制度在《宪法》框架下，由《物权法》、《土地管理法》等法律法规组成，其主要内容包括:

(1)农村宅基地所有权属于农民集体，农村村民享有宅基地使用权，有权在农村集体土地上建造住宅及其附属设施，并长期保有。

(2)宅基地使用权原始取得主体以本农民集体组织成员为限，宅基地使用权申请与拥有主体以“户”的名义出现。.

(3)宅基地使用权的取得，需以“户”的名义提出申请，申请使用的宅基地需符合土地利用总体规划、土地利用年度计划，申请人需具备分户、住房拥挤等条件。宅基地使用权取得以县级人民政府最后批准为标志，宅基地使用权面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准按户平均分配，农村村民取得宅基地使用权是无偿的。

(4)农村村民一户只能拥有一处宅基地;农村村民原有住宅出卖、出租或转让他人后，再申请宅基地的，不予批准;农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。农村住宅可以继承，按照“地随房走”原则，宅基地使用权一并发生转移。

(5)宅基地遇自然灾害等原因灭失的，对失去宅基地的村民，应该重新分配宅基地;房屋被征收，对失去宅基地的村民，应该重新分配宅基地。

(6)宅基地的收回。对空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回，从而消灭宅基地使用权。

二、宅基地制度变迁的原因分析

(一)宅基地使用权产生的原因分析

任何一项法律制度都是历史的，具有鲜明的时代特征。1949年至1952年的土地改革，通过强制性的制度变迁，使农民获得了包括宅基地所有权在内的农村土地所有权，结束了延续千年的封建土地所有制，实现了“耕者有其田，居者有其屋”的梦想。农民获得土地、耕牛及其他生产资料之后，焕发了高昂的革命、生产热情，并积极投身于革命与生产，为新中国建设之初，农村经济的恢复、发展和农业的增长奠定了坚实的基础。但是，农民土地私有制之后，私有制的固有缺陷渐渐显露。从农业角度言，农民的土地私有，形成了土地的分散经营，生产发展的资金、农具短缺，抗衡自然灾害的能力较弱，生产力低下，难免在农村形成两极分化的局面。为此，只有通过对农民土地私有制进行进一步改革，使全体农民能组织起来，走共同富裕的道路，发挥农业规模经营效应，才能建设社会主义农村［3］。另一方面，优先发展工业，尤其是优先发展重工业被确定为当时国家发展的战略。为了实现国家发展战略目标，资源势必需要向工业倾斜和聚集。建国初期通过土地改革形成的土地农民私有，农民享有土地的占有、使用、收益和处分的权利，使得农民经营难以保证国家从农业中集聚工业发展所必须的资金。而且，分散的农业也不易为国家控制、掌握，而动员农村剩余劳动力将会增加农村资本的形成。因此，需要加强对农村的控制，消除农村地区的收入差别以及使政府增加对农业剩余的提取率［4］20。

上述两个方面的动因推动了农民集体化运动。农民在政府的组织下，自愿地参与互助组、合作社，农民对土地的所有权和对土地的家庭经营方式均未有改革，农民入社与退社处于自由状态，农民对互助组、合作社的经营活动有参加权，管理权和监督权，农民有着较为完善的剩余控制权和剩余索取权。农民在土地产权清晰且未有任何实质性触动和改革的情况下，通过互助组、合作社获得了生产工具、资金、劳动力的互助与调剂。因此，在相当大程度上，对互助组、合作社(初级社)的制度安排持欢迎、同意的态度。但是互助组、合作社制度仅仅解决了问题一个方面。与国家期望掌控农村、农业，增加农业剩余的提取率，将资源向工业尤其是重工业聚集的目标相去甚远。这是因为互助组、合作社(初级社)农民的土地产权甚为清晰，国家干涉农民和合作社生产经营受到农民土地所有权的阻隔。因此，农业集体化并未在互助组、合作社形成后就此止步，高级社和人民公社化成为了国家进一步推进农业集体化的新形式。

在政府主导下，初级社向高级社和人民公社迅速过渡，高级社和人民公社取消了入社农民对土地等主要生产资料的私有权，土地集体所有制取代了农民土地所有制，高级社和人民公社成为农地所有者，农民原来在初级社享有的土地分红权、经营自主权以及退出权都随之丧失。

人民公社化之后，国家取得了对农产品生产的控制权、产品的支配权，能够通过计划直接指挥人民公社组织、安排、监督、管理农业生产，加上国家控制商业和通过户籍制度限制劳动力流动，国家甚至可以将直接支配集体的权力延伸到对农民本身的支配。国家通过对集体和农民的控制降低了劳动的机会成本以维持农产品生产的低成本，迫使农民放弃了可能的边际生产。这就是说，人民公社通过容纳过剩劳动力，达到劳动力过密化和集约化使用，使单位面积产量极大化，从而保障国家征收农产品数量极大化以实现工业化战略［5］。国家于是通过计划手段取代市场的资源配置功能，消灭了资源的财产属性，国家实现了按照需要对资源进行行政配置的目标。就农业和农村而言，合作社、人民公社化提高了农业规模效益，使国家从农业抽取资源的能力得到加强，农民两极分化得到遏制。这和农业社会主义改造目标一致，并且与计划经济体制相适应［6］。

在国家强力推动下，农村土地及其主要生产资料均归集体所有和支配，国家在人民公社一级建立财政和农业银行机构，全额提取农业剩余，农业成为重工业所需原料和资金积累的来源［7］。在此时期，农民仍然保持了对宅基地以及房屋的所有权。但是，宅基地农民所有既与我国向社会主义过渡的政治目标相左，也在相当大程度上影响了农业为工业提供持续发展的支撑。把农民固定在土地上从事农业生产，防止农村劳动力向城乡转移，强化国家对劳动力资源的调配能力，显得尤为重要。为此，国家采取了两个影响深远的措施，首先，于1958年1 月制定出台了《户口登记条例》，根据该条例的规定，将原来存在的可以在城乡之间自由流动人口予以了限制，其中，农村人口向城市的迁移成为控制的重点，农村劳动力向城市迁移的通道除极特殊情况外，基本上被堵塞，广大农民基本被排斥在国家工业化进程之外［8］。其结果形成了城乡二元分割的治理体制，形成了农民对集体及集体土地的严重依附和农民谋生手段的单一性［9］。其次，在1962年中共八届十中全会上通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称《人民公社六十条》)。将农民的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同其他生产资料全部无偿收归人民公社所有，农村土地不得出租、买卖。农民至此丧失了宅基地等土地所有权。农民基于农村集体成员身份，以户为单位，可以无偿、无期限地取得并保有一块宅基地用于建设住宅，但宅基地的流转受到限制。其结果，宅基地和农地成为农民基本生存条件和农村社会稳定的保障，使农民与集体(公社)之间建立起了一种新型的依附关系，农民被牢牢地束缚在土地之上。在1963年中央下发的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，首次使用了“宅基地使用权”的概念，并在《人民公社六十条》的基础上，进一步规定宅基地所有权归属集体，农民只享有宅基地使用权。根据上述规定，我国农村土地从农民私人所有到转化为集体所有，农民由享有宅基地所有权到转化为仅享有宅基地使用权，其变化并非按照权利和法律制度的逻辑来安排和实现，政治上的考虑发挥了决定因素，也是适应我国优先发展工业战略的结果。此种强制性变迁背景下产生的宅基地使用权，完全是国家意志的体现，宅基地的无偿、无期限使用，使通过市场实现土地资源优化配置的可能性丧失，一定程度上造成了宅基地低效和浪费，也造成了宅基地使用权制度的先天不足。

(二)宅基地使用权制度长期延续的原因分析

农民从根本上缺乏对农地排他性使用权、收益的独享权和自由的处置权，表现出“产权残缺”［10］，导致了劳动监督成本上升和劳动激励过低，农业生产一落千丈，政府制度安排的预期根本无法实现，改革在所难免［4］45。因此，1978年，以十一届三中全会为标志，农村土地承包经营制度得以建立，恢复了家庭经营，逐步恢复了农民对土地的权利。在随后制定的相关文件和法律法规，尤其是《民法通则》中，确认了土地承包权。但是在人民公社解体后，原归人民公社所有的农村土地等财产由农村集体经济组织承接，宅基地所有权归集体经济组织所有，农民仍享有宅基地使用权，并一直延续到20 世纪90年代末没有改变，其原因主要体现在政府和农民两个主体上。从政府层面上言，国家长期保留集体所有宅基地，农民对宅基地使用权享有无偿、长期的使用权的权利格局，一是我国计划经济体制长期存在和计划经济体制向市场经济转变的过程较为缓慢，尤其是在观念上，对计划经济体制的留念和习惯性的使用，拉长了向市场经济过渡的过程。政府本是一个保守的改革派，一项政策的终结需要付出制定和执行新政策、组建新机构的成本，而且为了照顾各方面的利益与关系，有时还要对有关单位和个人进行补偿［11］。新的利益格局如何安排尚不清晰，既得利益者对既得利益的维护和对新的利益格局的排斥，使得政府决策者更容易倾向于保持现状，减少风险。二是我国农村宅基地使用权制度从其产生之日起，即被附加上身份性、福利性和保障性功能。在农村社会保障体系没有建立、农村生活方式没有发生根本性转变的情况下，宅基地使用权上负担的保障功能无论在人们的观念上，还是在现实的状态下，均仍然存在。倘使改变宅基地使用权的权利和利益格局，可能会引起农村社会的动荡，因此，政府在评估农村宅基地使用权制度之改变的风险后，采取了保持现状的做法。从农民角度来看，由于宅基地使用权制度从一开始就没有依《人民公社六十条》及其随后的中央文件和相关法律法规打乱重分，一直延续下来，农民虽然没有了法律意义上的所有权，但却具有占有、使用等权利。宅基地使用权的产权归属在农民心中的性质认可与法律上规定的性质是不一致的，这种不一致，加之宅基地使用权长期被农民持有和无偿使用，在市场经济未建立或建立之初，对市场观念和市场的利用尚不熟悉的农民来说，宅基地使用权财产性、商品性特性未能彰显，交换价值之利用、增值收益功能也未能体现，农民没有将宅基地使用权进行流转的经济冲动。另外，“落叶归根”的乡土情结，对祖上财产，尤其是宅基地及其祖宅的出租、出卖是一种极为慎重的事情。在传统的农村，尤其是非经济发达的地区或城市郊区，农民不会轻易更换或者放弃祖上留下的宅基地及其房产。因此，宅基地承担的重要的土地文化功能，也为宅基地归集体所有，农民无偿使用宅基地的制度安排，在计划经济环境下的维持发挥了一定的作用。

从农村宅基地使用权产生可以看到，农村土地制度从农民私人所有向集体所有转变，既是为了实现向社会主义过渡的政治目标，更是为了优先发展工业，尤其是重工业的战略实现，需要农村土地集体所有制，使国家对资源的行政计划配置变为可行。国家通过户籍制度加强对城乡人口流动的限制，尤其是农村人口向城市流动的限制，加上宅基地使用权制度之设立，其一系列措施意在增加农民对土地的依赖性和就业上的单向性，使农民固守农村，专心从事农业生产，为优先发展工业尤其是重工业服务。因此，在上述措施、制度未改变的情况下，单纯的宅基地使用权制度的改变也是不可能的。

(三)对宅基地使用权限制措施变化的原因

从上文的宅基地使用权演变中可以发现，在1986年至1998年10 余年间，我国加大了对宅基地使用权的限制。其原因:一是工业化、城镇化的推进和大量的农村建房乱占滥用耕地现象极为严重，危及耕地，危及粮食安全，同时造成了大量土地的浪费。因此，国家为了加强对土地的管理，逐步出台了一系列限制宅基地使用权，规范宅基地建设的政策法规［12］。二是可持续性发展理念向宅基地使用权立法渗透。节约土地，提高土地的使用效率被重视。宅基地及其他建设用地的数量被控制，闲置的、空闲的宅基地要先行使用乃至收回等规定，都体现了节约使用土地和提高土地使用效率的可持续发展理念。

三、变迁对宅基地使用权制度现代化构建的启示

回顾和考察宅基地使用权制度，分析其变迁的原因，可以从中得到有利于宅基地使用权现代化构建的如下启示:

1.经过土地改革，在国家公权力的强行推动下，实现了我国“耕者有其田，居者有其屋”的目标，农民取得了宅基地所有权，享有了对宅基地占有、使用、收益、处分的权能。基于克服土地私有之缺陷，改善农村分散生产经营，生产力低下，难于抗衡自然灾害的状况，和国家优先发展工业尤其是重工业战略的实现，需要资源从农业向工业聚集。为此，国家作出重大选择，以限制农村劳动力向城市转移和以集体土地所有制以及宅基地使用权强化农民对集体及集体土地的依附，使农民谋生手段单一，从而来实现国家对农业剩余的全额提取，使农业成为工业尤其是是重工业所需原料和资金积累的来源。面对着工业化、城镇化的进一步发展，建设用地和农村建房大量占用和滥用土地的状况，国家基于加强对土地的管理，并在相关法律法规中渗透节约用地、合理高效用地的可持续发展的理念，体现在宅基地使用权制度上，则表现为对宅基地使用权的取得和流动予以最严格的限制。2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权规定为一种用益物权，使其用益物权的特征在法律上得到确认。但对其权利内容、变动条件及程序却又以指引性规定，适用《土地管理法》及相关法律，既为宅基地使用权物权性奠定了法律基础，又为当前被严格限制的宅基地使用权预留了改革发展的空间。由此观之，宅基地使用制度从其产生，一直处于不断的发展变化状态，为社会经济发展，乃至于国家的政治目标提供着制度供给，保证了国家政治、经济、社会等多个目标的实现。制度因应社会经济发展而适时调整改革乃为常态，因此，改革开放30年来，随着市场经济的确定，我国已成为具有中国特色的市场经济国家。工业化、城镇化进程加快，经济高速发展，社会、经济发生了重大转型。原有的宅基地无偿、均分、长期使用且不得流转的制度内容，已无法满足市场经济的需要，无法回应农民对宅基地使用权制度现代化转型的诉求，所以，宅基地使用权制度的改革创新成为时代需求，而时代也为制度的创新提供了坚实的基础。

2.宅基地使用权制度是为了进一步配合户籍管理制度，将农村劳动力牢牢地固定在农村从事农业生产，从而为优先发展工业尤其是重工业聚焦物质资源和劳动力资源。这样一种制度安排，从一开始就没有妥当地处理好国家、集体及其农民的权利和利益，导致了农民从根本上就缺乏对宅基地的收益权和处分权，宅基地使用权表现为“产权残缺”。国家过多地拥有对集体土地的支配权和对农业生产的组织、安排、监督、管理的权力，集体和农民的权益被忽视。在优先发展工业尤其是重工业的战略实施下，对农业提出的要求是:在使用价值形态上，为国家的工业化提供所必需的农产品数量;在价值形态上，为国家的工业化提供最低限度的资本积累。在工业化过程中，资本从农业流向工业，从农村流向城市，其采取的制度之一即是“人民公社化”。国家在人民公社一级建立财政和农业银行，全额提取农业剩余，农业成为工业所需原料和资本积累的来源。这种以农业为工业化提供原始积累的发展方式，在利益安排上严重失衡，挫伤了农民群众的生产积极性和主动性。国家目前已经在采用城市支援农村、工业反哺农业等一系列措施谋求此种利益格局的改变。因此，在宅基地使用权制度现代化构造时，一定要服从市场经济规律、尊重利益相关方的意愿，统筹协调好国家、集体、农民之间的利益关系，做好国家、集体及农民利益的制度安排。

3.可持续发展的理念向宅基地使用权立法渗透，我国宅基地使用权主体的范围从承认城镇非农业户口的居民可以申请并取得宅基地使用权，到宅基地使用权主体仅限于农村集体经济组织的成员;宅基地使用权的面积从当初的限制不严到各地依法明确规定宅基地的最高限额;闲置、空闲或房屋倒塌、拆除两年以上未恢复使用宅基地的回收等内容，均反映了我国宅基地使用权立法开始注重节约土地和合理高效利用土地。随着我国工业化、城镇化向前推进，因过度无节制地利用自然和改变自然，拼命向自然索取GDP，忽视了对自然的养护，引发了严重的生态危机。耕地减少退化严重，水、气遭受严重污染，资源严重短缺，既引发了人与自然的对立，也破坏了人与人之间的和谐相处，这些不仅使我国的粮食安全面临严峻的形势，也因过高的资源对外依存度使我国的经济安全面临巨大风险。目前，生态危机已成为人类持续发展的主要障碍。和谐是人类的一种理想秩序，包括人与人的和谐，人与自然的和谐两个方面。因此，可持续发展观就是要促进人类之间的和谐和人与自然的和谐，既使人类的需要能得到满足，又要保护土地等自然资源和环境资源。正如学者所言:“在发展经济过程中，要遵循‘经济与生态协调发展这一生态经济规律’和关注经济发展的可持续性”［13］。由此可知，要想实现可持续发展，法律理念、制度、规范均须改弦更张，其立法价值须由功利主义的人类中心主义转向追求与自然和谐的可持续发展观上［14］。我国土地管理法是落实可持续发展观的典范，除了在宅基地使用权上复加的限制外，还明确规定了“促进社会经济的可持续发展”的立法目标。对于这一立法目标，在宅基地使用权制度的现代化构造中，须坚持并进一步落实在相关的规定中。

4.根据《物权法》、《土地管理法》的规定，宅基地使用权被定位为用益物权，但该权利只有占有和使用的权能，没有收益和处分权能，其物权权能呈现残缺状态。这是因为从计划经济体制延续而来的宅基地使用权制度是以城乡二元结构体制为基础，限制农村劳动力向城市流转为初衷，实现工业优先发展战略为目标而做出的一种制度安排。时至今日，它已经阻滞了农村剩余劳动的转移，阻碍了城乡二元结构体制的破解和推进城镇化建设的进程，也过多地限制了宅基地使用权人的权利。当前产生的宅基地使用权隐性交易市场，广东、天津等地开展的宅基地使用权改革试点，都是当前宅基地使用权制度呈现出的诱致性变迁趋势。而在宅基地上建设的“小产权房”以及“小产权房”的买卖，更是凸现了宅基地使用权制度的内在缺陷，反映了该制度已不能很好地适应市场经济的发展需要。“法律只是社会需要的产物”［15］，“小产权房”问题引发了严重的社会问题，也形成了完善乃至改革宅基地使用权制度的倒逼机制。因此，国家应顺应市场的要求，放开对宅基地使用权的变动的限制，实现城乡土地资源的优化配置，切实保护集体和农民的合法土地权益。

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