食品安全市场准入制度中的有机食品认证问题及解决

孙春伟

(哈尔滨工程大学人文学院，哈尔滨150001)

一、有机食品认证存在的问题

当前我国在发展有机食品过程中出现了很多问题，既扰乱了有机食品市场秩序，侵犯消费者的合法权益，又严重影响了有机食品的形象及其发展。在诸多有机食品的问题中，有机食品认证存在的问题比较突出，不良影响也大，应当重点予以解决。我国当前有机食品认证方面存在的问题，集中表现为虚假认证、花钱买认证、只认证不管理、所认证的食品没有真正达到标准等问题。

有机食品认证上存在的虚假认证问题。有机食品认证上存在的突出问题是认证造假、花钱买认证。市场上的表现是，只要花钱就能够通过有机食品认证，就能够取得并且使用有机食品认证标志。当前，在有机食品认证上，部分从事有机食品认证的单位以及相关的服务单位为了获取市场份额、谋取利益，公然违反国家有关有机食品认证管理的规定，为没有达到有机食品国家标准的有机食品申请人办理有机食品认证，发放有机食品认证标志［1］。例如，新华网记者在调查中，从有机食品经销的行业内人员处获得信息:有机食品行业之乱，关键是认证环节随意性大。少数知名认证机构还可以，但对不少认证机构来说，你只要花两三万块钱，基本就能拿下有机食品认证。交了钱，一些认证机构或中介公司会派专人帮助“搞定”申请、文件审核、实地检查等认证全流程。这种花钱买认证的情况，我们可以通过互联网上的查询以及通过与认证机构的交流得到证实。曾经有记者以想为鸡蛋获得有机认证标识为由拨通了一家有机食品认证机构的电话，对方简单告知了记者需要提交的申请资料之后表示，缴纳1.85万元的费用后1个月便可完成审批。

认证机构没有履行认证后的产品质量监督管理职责，存在认证的后续质量监管不到位的问题。根据有关规定，有机食品的认证机构负有对其认证的有机食品监督管理的责任。有机食品通过认证机构的认证之后，被批准为有机食品的，可以合法使用有机食品认证标志。一次认证的有效期限是一年，那么，问题在于这一年期间，是否通过认证的该有机食品的每个批次的产品以及每一件产品都符合有机食品的实质要求，是否都属于合格的有机食品?这很难确定，也很难绝对化。因为，有机食品的生产与加工，需要一个过程和众多的环节，对有机食品的质量管理是一个过程管理，每个阶段、每个环节都应当符合有机食品的要求。某一个批出的产品合格、某一个环节合格，不等于所有的产品都合格，也不等于所有的环节都合格。因此，客观上在有机食品的生产加工过程中存在着风险，存在着各种可能与情况，这就需要对有机食品进行监督管理。《中华人民共和国认证认可条例》第二十七条规定:“认证机构应当对其认证的产品、服务、管理体系实施有效的跟踪调查，认证的产品、服务、管理体系不能持续符合认证要求的，认证机构应当暂停其使用直至撤销认证证书，并予公布。”认证机构的责任，不应当是收了费用、通过了认证就结束，而是负有后续监督的责任。但是，我国当前有机食品生产相当普遍存在的问题是，认证机构在产品通过认证之后，不再履行其监督管理的责任，存在认证的后续监管不严的问题。［2］事实上，认证机构有没有能力来完成认证后的有机食品质量跟踪管理工作，又是实际存在的大问题。质量不符合要求的有机食品，一方面是由于认证时就不符合质量要求造成的;另一方面是由于认证后质量下降造成的。认证机构往往无力也无法完成认证后的质量跟踪管理工作，认证机构毕竟不是政府职能监管机构。我们不可能完全靠认证机构来保障认证后的有机食品质量，还应当由政府监管机构更加有力地行使执法监督管理。

经过认证机构认证的有机食品质量没有真正达到有机要求，“名不副实”。对于一些通过认证合法取得有机食品资格的食品，有的存在的问题是没有真正达到有机食品的质量要求，存在“名不副实”的问题。国家认监委连续四年对有机产品进行了专项监督抽检，涉及大米、蔬菜、水果、茶叶、食用菌、食用植物油、肉制品、蜂产品和乳制品九类产品，共抽查了27个省份的1 153家企业的有机产品，共发现15个样品不符合认证标准要求。检测指标包括农药残留、重金属、有毒有害物质等。国家认监委通报了2011年度有机产品监督抽检结果:安徽省郎溪县上海云岭工贸公司白云山茶厂生产的“白茅岭”有机绿茶和浙江蜂乐园蜂业有限公司生产的“蜂乐园”有机荆条蜂蜜不合格，原因是产品中的农药或抗生素残留超出认证标准要求［3］。有机食品对生长的土壤、水质等环境要求很高，生长过程中不得使用化肥、农药，这使得有机食品的生产难度很大，部分通过认证的农产品存在着不再符合有机食品标准的问题。特别是，在中国有机食品认证造假的情况下，有些通过有机食品认证的产品从一开始根本就不符合标准。

混淆有机转换食品与有机食品的问题。在有机食品乱象中，存在的一个问题是以有机转换食品冒充有机食品。有机转换食品只是认证机构受理有机食品认证申请之后，在正式批准之前过渡期的食品。市场上出售的部分所谓的有机食品，其实是有机转换食品，并不是严格意义上的有机食品。有机食品或者有机产品，有其特定的含义与要求，具有相当的专业性。普通消费者是不具有相关的专业知识的，更无法识别什么是有机食品，什么又是有机转换食品。从严格意义上看，有机转换食品并非真正的有机食品，两者存在区别。有机转换食品只是从普通食品向有机食品过渡的中间食品。按照国家有关规定，食品企业或者个人，自向认证机构申请有机食品认证之日起，可以在其食品包装上使用有机转换食品标志。该申请正式批准通过后，使用有机食品认证标志。在申请至批准之前的期间，属于转换期，此期间使用的标志是有机转换食品标志。可见，有机食品与有机转换食品还是存在着实质上的差别，两者不能混淆。从形式上的标志来看，有机食品的标志与有机转换食品的标志也存在着不同，主要是标志的底色不同，有机食品的标志底色为绿色，有机转换食品的标志底色为棕色。

二、有机食品认证问题的解决对策

我国有机食品认证活动存在的问题，关系到我国有机食品市场的健康发展问题，关系到有机食品的质量与安全问题，更关系到消费者的权益保护问题。这些问题应当通过完善立法、加强执法监管工作来解决。解决有机食品认证方面存在的问题，一方面要完善立法，另一方面要加强对认证机构的执法监督工作。要管理好有机食品市场，首先应当管理好有机食品认证［4］。要通过加强认证机构违法认证的法律责任，加大对认证机构各种违法行为的处罚力度，加大执法力度，来保障有机食品认证的市场秩序［5］。

有机食品认识上存在的标签化与形式主义问题，是造成有机食品问题的根源。按照我国现在对食品的分类，有机食品是食品中安全级别最高的，这样，从理论上看，所谓有机食品，应当是指没有受到化肥、农药等污染的最安全食品，这是有机食品的实质含义。也可以说，有机食品是完全不使用化肥、农药等污染物的有机农业的产品［6］。但是，现在人们所使用的有机食品概念，是指经过认证机构认证的按照有机农业标准生产加工的食品，也就是指经过认证机构认证并且使用有机食品标志的食品叫有机食品。这样，就存在着实质上的有机食品与标志上(名义上)的有机食品之分。由于存在这样的差别，相关问题也就出现了:被认证机构认证为有机食品的，名义上是有机食品，是否在实质上符合有机食品要求?认证机构的认证是否准确?谁来保证认证机构的正确性?使用有机食品标志的食品就一定符合有机食品要求吗?符合有机食品实质要求但没有使用有机食品标志的是不是有机食品?对于这些问题，我国现有的规定以及人们的普遍观点却是:只有经过认证机构认证的并且适用有机食品标志的食品，才属于“有机食品”;相反，符合有机食品实质要求的食品，因为没有经过认证机构认证以及没有使用有机食品标志，却不视为有机食品。事实正相反，市场上出现的经过认证机构认证的所谓有机食品有相当多存在问题。所以在缺乏诚信的市场环境下及缺乏有效监管的情况下，由认证机构认证有机食品并且把有机食品标签化是无法保证有机食品“名副其实”的。

有机食品认证法律制度方面，存在的突出问题是对违法进行有机食品认证的法律责任规定的不完善，对虚假认证等违法行为的制裁力度不够。有关立法上的问题，表现在对认证机构虚假认证的法律责任规定上存在的缺失。我国目前有关有机食品认证的基本法律规范是2003年制定的《中华人民共和国认证认可条例》(以下简称《认证认可条例》)，该条例对认证机构虚假认证的处罚规定存在明显的不足。《认证认可条例》第六十二条规定:“认证机构出具虚假的认证结论，或者出具的认证结论严重失实的，撤销批准文件，并予公布;对直接负责的主管人员和负有直接责任的认证人员，撤销其执业资格;构成犯罪的，依法追究刑事责任;造成损害的，认证机构应当承担相应的赔偿责任。”《认证认可条例》对虚假认证处罚规定存在的明显问题，是对责任主体以及处罚种类的规定不全面，处罚偏轻。首先是对认证机构规定的行政处罚的种类不全面，有缺失，对认证机构的处罚种类只有“撤销批准文件”，缺乏罚款的规定。其次是对责任主体的规定不够突出，虚假认证的违法行为人是认证机构，责任主体当然也应当是认证机构，应当首先处罚认证机构。2004年国家质监总局制定的《有机产品认证管理办法》第四十三条规定:“有机产品认证机构、有机产品检测机构以及从事有机产品认证活动的人员出具虚假认证结论或者出具的认证结论严重失实的，按照《中华人民共和国认证认可条例》第六章的规定予以处罚。”该办法，在对虚假认证的处罚上，没有对《认证认可条例》作出任何细化与补充。在实际认证监管机构的执法上，也体现了对违法认证处罚偏轻的情况。例如，发布在国家认监委官方网站上的行政处罚公告中，有这样一则内容:“2011年11月10日，国家认证认可监督管理委员会对北京振业兴管理体系认证有限公司涉嫌未审核即发证，并伪造审核记录一案作出处罚决定，决定给予北京振业兴管理体系认证有限公司撤销批准文件的行政处罚。”在这个对违法认证的处罚决定中，只有“撤销批准文件”一种处罚措施，明显地存在处罚力度不够的问题。

认证机构从事虚假认证活动，其根源在于牟利。在利益的驱动下，当前认证市场上花钱买认证的现象相当突出，不仅危害市场管理秩序、危害广大消费者，也危害到了认证市场本身的整体信誉与发展前景。因此，对虚假认证违法行为必须予以严厉的处罚。撤销批准文件，仅仅是一种对认证机构的资格处罚，其效果对于认证机构背后的老板没有做到“伤筋动骨”。认证机构的老板在被撤销批准文件后，仍然可以重新另立一家新的认证机构。

当前，治理认证市场普遍存在的虚假认证问题应当采用重罚的措施，要加大对虚假认证的处罚力度，以建立良好的认证市场秩序，保证消费者的合法权益。对于虚假认证的违法行为，在立法上除了规定撤销批准文件，同时还要规定给予罚款的行政处罚。不仅要对虚假认证的机构处以高额罚款，也要对具体的责任人员、认证人员处以高额罚款。罚款的数额应当足够大，以能够起到惩罚的作用。建议对认证机构虚假认证的，对认证机构给予20万元至100万元的罚款，对直接责任人员与认证人员给予2万元以上10万元以下的罚款。此罚款数额，约相当于目前认证收费的10倍。此罚款数额应当是违反《认证认可条例》中的最高数额的处罚，因为虚假认证也是危害最大的违法行为。解决了虚假认证的问题，认证市场存在的突出问题就能够从根源上解决。根据《行政处罚法》关于行政处罚的种类与设定的规定，行政法规可以设定罚款的行政处罚。在有关法律制度的完善上，增加对虚假认证罚款规定的立法内容，适宜由国务院来规定，在未来修改《认证认可条例》时，建议增加这样的罚款规定。国家质量监督检验检疫总局2004年9月27日审议通过的《有机产品认证管理办法》，作为国务院部委规章，根据《行政处罚法》第十二条规定，只能够“设定警告或者一定数量罚款的行政处罚”。在目前暂时不能够修改《认证认可条例》的情况下，出于对其治理有机食品虚假认证问题的需要，可以先由国务院授权国家质量监督检验检疫总局修订《有机产品认证管理办法》方式，增加罚款规定来解决问题。

解决有机食品认证等方面存在的各种问题，关键是要加强监管，要完善监管制度与体系［7］。当前我国有机食品监管方面存在着部门交叉、职责分工不清、监管效力低的问题［8］。根据有关规定，全国范围内负责包括有机食品认证在内的各种认证管理工作的机构是国家认监委。国家认监委是隶属于国家质量监督检验检疫总局(国家质检总局)管理的事业单位。国家认监委是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国认可工作的主管机构。在国家认监委的机构设置上，国家认监委不设立地方分支机构。地方包括有机食品认证在内的各种认证管理工作，由地方人民政府的质量技术监督部门在国家认监委授权的范围内监督管理［9］。这样，全国的各种认证监管工作基本上都由国家认监委来管理。这样的机构设置，使得专门行使对认证管理工作的国家认监委在执法力量与监管队伍上都十分有限。在有机食品市场迅速发展，各种认证违法活动日益增加的情况下，这样的监管机构设置更显得不能够满足执法需要。加强对认证活动的执法监管工作，首先要解决的问题就是加强执法队伍建设，加强执法力量。

［1］潘林青，吴小康，魏圣曜.高价“有机食品”造假追踪［J］.中国林业产业，2012，(3):32-33.

［2］戚亚梅，等.农产品质量安全第三方认证调研及思考［J］.农业质量标准，2007，(4):44-46.

［3］赵一海.有机食品认证泥沙俱下［N］.南方周末，2009-10-29(C12).

［4］赵雅玲，王殿华.发达国家有机食品认证管理及对我国的启示［J］.对外经贸实务，2012，(5):22-24.

［5］吴睿鸫.重罚认证机构才能规范有机食品泛滥［N］.中国商报，2011-11-04(002).

［6］张爱国，罗 敏.全面解读有机食品认证［J］.食品安全导刊，2008，(3):64-66.

［7］郭艳平.中国食品安全监管制度效率研究［J］.湖北农业科学，2011，(16):3241-3243.

［8］陈彦丽.市场失灵监管懈怠与多元治理——论中国食品安全问题［J］.哈尔滨商业大学学报:社会科学版，2012，(3):59-64.

［9］周子栋.基于食品质量可追溯体系的食品企业社会责任研究［J］.西安财经学院学报，2012，(3):22-26.