论我国现行宪法文本中的“平等”

江登琴 胡弘弘

(中南财经政法大学 法学院， 湖北 武汉 430073)

一、宪法文本中“平等”的使用语境

在我国宪法文本中[注]“在我国宪法文本中”这一表述，前若无颁行年限的限定，即指我国1982年通过的现行宪法。，作为社会基本价值和理念的“平等”一词使用并不多，共计7处。具体而言，主要表现为以下四种情形：

第一，“平等、团结、互助”。在我国宪法文本中，并列使用“平等、团结、互助”的有两处：第一处是宪法序言第11自然段“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”；第二处是宪法总纲第4条“维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”。可见，“平等、团结、互助”并列使用主要是用于规范我国民族关系的，是我国处理民族关系时所应遵循的基本原则。以“平等、团结、互助”的逻辑顺序安排，并非简单、随意的文字堆砌，其中也反映了我国对民族关系认识不断深化的一个过程。我国1954年宪法序言第5自然段规定“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。在发扬各民族间的友爱互助……的基础上，我国的民族团结将继续加强”，采用的是“自由平等”、“友爱互助”、“民族团结”逐层递进的表述。在我国1982年宪法起草时，最初使用的也是“团结、平等、互助”的表述，在讨论时班禅委员提出将“平等”放在“团结”前面，首先是“平等”然后才谈得上“团结”，这一建议被修宪委员会接受。[注]蔡定剑：《宪法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第153页。只有坚持各民族的平等，才能在此基础上实现各民族的团结，从而进一步实现各民族之间的互助。

第二，“平等互利”。“平等互利”的表达在我国宪法文本中只出现一次。我国宪法序言第12自然段规定“坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则”，是对我国对外交往应坚持的和平共处五项基本原则的阐述。在我国1954年宪法序言最后一段也有类似的规定，即“我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策，已经获得成就，今后将继续贯彻”。在我国1975年宪法序言第6段、1978年宪法第8段中也有和平共处五项基本原则内容的相关表述。不难发现，在1954年宪法中，对和平共处五项基本原则的内容的表述是不完整的，而且在表达上采用的是“……的政策”。这一表述差别，实际上反映了我国确认对外交往的基本原则的一个历史发展过程。“和平共处五项原则”最早是1954年由我国与印度、缅甸共同倡导提出，在1955年召开的亚洲国家会议和亚非国家会议上推广，在70年代末被我国作为一项基本原则大力倡导并得到国际社会的认可。可见，在1954年宪法制定之初，对这一问题的认识尚未上升到“原则”的层面，仅仅停留在初步设想的层面上。在取得初步成就后作为“政策”推行，在1954年宪法中采用“政策”的表达较为合适。而经过近三十年的努力，这一政策被广大国家所接受，成为处理国际关系的一项基本原则，采用“原则”的表述是对其地位的确认与巩固。就和平共处五项基本原则自身而言，其中也有着严密的逻辑关系，互相尊重主权和领土完整是对外交往的基本前提，互不侵犯、互不干涉内政是维护国家主权和独立的基本要求，而平等互利、和平共处则是对外交往的根本目的。

第三，“一律平等”。在我国宪法文本中，“一律平等”的表达有两处：一处是宪法第4条“中华人民共和国各民族一律平等”，一处是第33条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。同是使用“一律平等”，但在规范上有一定的差异：在主体上，前者是“各民族”的平等，后者是“公民”的平等；在性质上，各民族的平等是国家处理民族关系所遵循的基本准则，在宪法“总纲”中规定，而公民的平等既是行使公民基本权利的基本原则，也是公民的一项基本权利，在宪法第二章公民的基本权利和义务首条(第33条)中规定；在标准上，明确规定了公民是在“法律面前”的平等，而各民族间的平等却无这一标准的限定。关于各民族一律平等的规定可追溯至1954年宪法第3条 “中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等”的规定。关于公民一律平等的规定，1954年宪法第85条规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”，1975年宪法、1978年宪法因受历史条件限制均无相关规定。之所以将“法律上一律平等”修改为“在法律面前一律平等”，这并非简单的文字表述变化，更深层次的原因在于“法律上一律平等”包含了法律实施上的平等与立法上的平等，从法律阶级性的观点来看立法上不能讲平等，使用“在法律面前”可将范围限定在适用法律上的平等。[注]参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第132页；魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社1999年版，第174页。当然，对这一变化亦有人提出质疑，认为是受阶级斗争的思维方式的影响，是比1954年宪法更为倒退的规定。[注]蔡定剑：《宪法精解》(第二版)，法律出版社2006年版，第242、243页。但在笔者看来，作为特定历史文化产物的宪法，对其进行文本分析，在“还原”其历史原貌与本义的同时，与其拘泥于对原有思维方式的批判，倒不如更切实际地根据社会变迁对其涵义予以阐释和发展。固然“法律上一律平等”在制定1982年宪法之时有回避立法平等要求之意，但在加强法治建设、弘扬宪法权威的今天，基于立法对公民平等权更为深远的影响，将平等权保护的要求纳入其中，则是时代发展的必然要求。

第四，“平等的权利”或“平等权利”。我国宪法第48条采用了“平等的权利”的表述，规定“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”。在1954年宪法中，这一内容的规定体现在第96条。此外，1954年宪法在第87条选举权和被选举权的规定之后，还特别指出“妇女有同男子平等的选举权和被选举权”。之所以在男女平等一般性的规定基础上特别强调选举权和被选举权的平等，其中缘由可由一组简单的数据予以说明，在我国1226名第一届全国人大代表中妇女代表有147人，所占比例仅为11．19%。[注]数据源于韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第313页。由此可见，建国之初我国妇女在政治生活中的影响和作用亟待增强，1954年宪法中对此作特别规定是十分必要的。但随着社会的巨大发展，广大妇女能够充分行使选举权和被选举权，选举权和被选举权的平等自是“选举权和被选举权”规定的第一款以及“政治的……同男子平等的权利”条款的应有之义，1982年宪法中便无这一内容的特别规定。我国宪法第89条采用了“平等权利”表述，即在关于国务院的职权的第11项“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。在1954年宪法中，第49条关于国务院行使的职权第10项仅仅规定“管理民族事务”。较之1954年宪法，我国现行宪法的规定不仅将国务院“管理”民族事务扩展到“领导和管理”民族事务，而且明确了其基本准则和根本目的在于“保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”，与宪法序言第11段“平等、团结、互助的社会主义民族关系”以及第4条“各民族一律平等”的规定相互呼应、协调一致。

二、宪法文本中“平等”的规范特点

结合“平等”在宪法文本中的使用语境，我们可以通过宪法文本中“平等”的规范内容、篇章分布的数据，对我国宪法文本中“平等”规范的特点作更为客观的分析。 “平等”的规范涉及国际交往与国家关系、民族关系与民族权利平等以及公民基本权利三个方面，所占比重分别为14．29%、57．14%、28．57%。近些年来，特别是我国现行宪法第四次修改将“国家尊重和保障人权”明确载入宪法以来，提及“平等”，人们首先想到的便是公民基本权利的平等，学者们要求加强平等权的保护也主要是从这个意义而言的。其实，平等的内涵和意义并不仅在于此，正如我国宪法文本所昭示的，它除了公民基本权利上的平等要求，还包括国际社会中国家之间的平等、主权国家之内民族的平等。而从“平等”规范内容的比例上来看，对民族平等的倡导和要求，其比重还要大于公民基本权利意义上的平等。可见，在我国制定1982年宪法时，较之现行的对公民基本权利意义上平等的强调，制宪者更多地将“平等”的要求倾向了民族关系和民族权利的平等。这是基于我国当时国情的现实之举，也是我国对于“平等”内涵的丰富发展。在篇章分布上，“平等”规范在1982年宪法文本中的分布较为均匀。除了“第四章国旗、国歌、国徽、首都”之外，“序言”、“总纲”、“公民的基本权利与义务”以及“国家机构”各个篇章都有关于“平等”的相关规范。在“序言”和“第一章总纲”中，“平等”作为一项基本原则和目标而提出；在“第二章公民的基本权利与义务”中，“平等”更多地是作为公民基本权利的原则和一项基本权利予以规定；在“第三章国家机构”中，“平等”是在规范国务院职权之一 ——“领导和管理民族事务”的宗旨与目的时提出的。

宪法作为调整公民权利与国家权力之间关系的根本法，对权利的保护、义务的规范是其主要内容和目的所在。综观我国宪法文本中出现七次的“平等”，主要是基于权利的保护与义务的规范，其规范特点亦表现在这两个方面：

(一)着重于权利保护的“平等”规范

从权利的主体来看，主要包括三种情形：第一种着眼于国家之间的平等，这主要是在我国宪法序言对和平共处五项基本原则的阐释中表现出来的，要求“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”。长期以来，这种关于国家之间关系的“平等”要求更多地属于国际法调整的内容，宪法文本上的这一规定仅仅被视为宣言性、纲领性的内容。在传统的宪法学思维中，宪法作为调整公民与国家之间关系的法律，是主权国家之内法律体系的“最高法”。国家与国家之间的关系以及国际交往的基本原则显然都已超出主权国家的范围，非宪法所能规范。然而，随着当今世界发展所呈现的一体化趋势，特别是《欧洲宪法条约草案》的问世，已突破了传统的单个主权国家的界限，在主权国家之外制定共同体的“宪法”已不再是遥不可及的梦想。《欧洲宪法条约草案》也对平等作了最大程度的维护和宣扬，第1章第2条就声明：“联盟的基础是：尊重人的尊严，自由，民主，平等，法治，以及尊重人权。在一个多元主义、宽容、正义、团结和没有歧视(non—discrimination)的社会中，这些价值是成员国共有的。”由此可见，宪法中的“平等”规范不仅是实现国家平等的重要保障，而且国际格局的变动、国家关系的发展也为宪法涵义的解读、相关规范的阐释带来了新的课题。第二种着眼于民族平等，这在我国宪法文本中有两处，一处是宪法序言中要求继续加强已经确立的“平等、团结、互助的社会主义民族关系”，一处是总纲第4条中明确规定“各民族一律平等”。之所以在序言和总纲中一再重申各民族的平等，一方面这是我国处理民族关系坚持的基本方针，另一方面也为了有效避免“第二章公民的基本权利和义务”中主体混乱的问题。[注]邓联繁：《我国现行宪法章节名称之由来及评析》，《政法论丛》2011年第2期。平等的基本要求决定了其是两个以上对象的平等，是比较后得出的结论。就我国民族状况而言，民族平等主要表现为两个方面的内涵：一方面是构成我国人口大多数的汉族与各少数民族之间的平等；一方面是除汉族之外，各少数民族之间的平等。这在我国宪法文本中也有明确体现，序言中在“平等、团结、互助的社会主义民族关系”之后明确提出“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”。第三种立足于公民权利的平等，在我国宪法文本中表现为两处：一处是第33条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的规定，一处是第48条“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定。第33条是对公民基本权利一般性、原则性的规定，它一方面是公民基本权利的一项基本原则，另一方面也是公民的一项基本权利，通常与公民其它基本权利相结合实现其权利要求。第48条的规定则更为具体、细化，主要是基于现实社会中的性别歧视，要求女性与男性之间的平等。

(二)着重于国家义务的“平等”规范

基于平等的主张而要求国家履行相应义务的规定，在我国宪法文本中主要表现在两处：一处是宪法总纲第4条在明确“各民族一律平等”之后，接着规定“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”；另一处是“第三章国家机构”第89条对国务院行使职权的列举式规定中第11项“领导和管理少数民族，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。前者是对“国家”提出的保障少数民族平等关系的要求，后者是对“国务院”保障少数民族的平等权利提出的要求。因为，对权利主体平等权利的主张，更需要明确国家或相应机关的对应义务，平等权利才能得到切实保证。

三、宪法文本中“平等”的规范内涵

(一)政策性、原则性的宣示与具体权利义务的规定

上述对我国宪法文本中“平等”的规范内容和篇章分布的数据分析表明，在我国宪法文本中，“平等”不仅仅指公民权利的平等，它涉及到国家平等、民族平等以及男女平等等多方面的内容，这些规范共同构成了我国现行宪法有关“平等”规定的一个统一的规范系统。其中，“平等”在宪法“序言”中出现两次，在“总纲”、“公民的基本权利与义务”以及“国家机构”中出现五次。由此可见，在我国现行宪法文本中，对“平等”的规范体现了政策性、原则性的宣示与具体权利义务规范的结合。

这并非是我国宪法存在的独特现象。在1950年的印度宪法中，也是除在序言中规定“印度独立民主的共和国保障一切公民享有自由、公正和平等的权利”、第三部分“基本权利”保护“平等”之外，还在第四部分“国家政策指导原则” 中有大量的关于“平等”的条文。这是在要求保障公民平等权利的同时，也将实现平等视为国家政策指导原则的重要内容。在“总纲”、“公民基本权利与义务”、“国家机构”中出现的“平等”规范，作为宪法的正文部分，当然具有效力。那么，在宪法“序言”中出现的“平等”规范，仅仅是作为政策、原则的宣示无拘束力，还是与宪法正文中的规范一样具有同等的效力呢？这实际上涉及到宪法学理论上的一个基本问题，即宪法序言的效力问题。对此，亦有全部无效力说、部分有效力说、强于正文效力说以及全部有效力说等四种主张。[注]胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第102—104页。在笔者看来，虽然在具体内容和规范形式上，宪法序言与宪法正文有着一定的差异，但其作为宪法不可分割的部分，其本身的法律效力是不可否认的。结合我国的国情，基于国家平等互利、民族平等的要求及其重要意义，同时又要解决与“公民的基本权利与义务”一章中权利主体的统一性问题，在“序言”中对国家关系、民族关系予以规定，1982年宪法对“平等”的规范可谓用心良苦。随着时代的发展，随着国际交往和民族关系的发展，人们对和平共处五项基本原则、民族平等团结互助的原则已基本达成共识，上升为处理国际关系、民族关系的基本原则，其对实践的约束力和影响力亦是不可小觑的。

(二)形式平等与实质平等

平等包括形式意义上的平等与实质意义上的平等，前者要求忽视自然事实和能力上的差异，同等处理同等对待，后者指的是基于现实的不平等对某些主体采取的特殊保护以减少或消除不平等。形式平等与实质平等的理论，在我国1982年宪法中也有相关的体现。宪法序言中“坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则”，第33条“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，要求主体地位、法律实施的平等，都是基于形式平等的要求；而第48条“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”的规定，则是立足于现实生活中妇女权益受侵害或无法得到保障的问题而对妇女权利的特殊保障，是基于实质平等的要求。而我国宪法序言、第4条以及第89条关于“平等、团结、互助”民族关系以及“各民族一律平等”的规定，情形则要复杂一些。一方面依据形式平等，各民族在地位、发展机会上应是无差别的；另一方面，基于各个民族的现实差异，对少数民族予以特殊照顾，以实现各民族的实质平等。1982年宪法之所以不厌其烦地对民族关系予以强调，其根本目的也在于此。

我国宪法文本中的“平等”规范体现了形式平等与实质平等的统一，但同时我们也应该清楚地看到，二者之间的理论界分及实践，即何时要求无差别对待的形式平等，何时以实现实质平等的差别对待是合理的，差别对待的范围和限度等等，这些问题并不是十分明确。一方面这与我国现行的宪法监督制度缺失，无法通过具体个案对宪法的“平等”规范予以阐释有关，另一方面也与我国宪法制定之初的指导思想及其规范技术有关。[注]正是在此意义上，有学者指出，我国宪法中平等权的规定缺乏一般性的禁止歧视条款，使平等权孤立无援；宪法中虽然包含对妇女、少数民族特殊保护的规定，但缺乏说明差别对待的正当理由，为立法机关随意立法留下了空间。参见朱应平著：《论平等权的宪法保护》，北京大学出版社2004年版，第219-221页。这也带来了我国宪法文本中“平等”实现的一系列难题，如“公民在法律面前一律平等”、“各民族一律平等”是绝对禁止任何的差别对待，还是在允许某些情形下的差别对待，宪法第33条中对选举权和被选举权禁止差别对待的9个事项中是否已经列举穷尽，是否可以援用到其它公民基本权利平等的判断上等等，这些问题无疑对国家机关权力的行使以及公民平等权的保障关系重大。

(三)平等权利与国家义务

我国宪法文本对“平等”的规定更多地是政策性、纲领性的，缺乏现实的执行力，这也是长期以来许多学者对我国宪法所持的基本观点。具体到宪法文本中的“平等”规范上，除了关于国家平等互利、公民权利平等的规范之外，总纲第4条“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系”、第89条对国务院行使的职权第11项“领导和管理少数民族，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”这两处规定较为引人注目。这实际上在在规定权利主张的同时，也规定了“国家”、“国务院”相应的义务。当然，在1982年宪法颁布时，社会各界对“国家尊重和保障人权”尚未达成基本共识，这两处规定仅仅是政策性、纲领性的宣示，还是立足于权利保障与义务履行的统一？对这一问题的回答需要结合当时的历史背景、制宪资料予以探究。

“平等”特别是作为公民基本权利的平等权的实现，需要国家相应义务的履行，而这一要求也随着时代的发展发生相应的变化。在传统理论上，公民平等地行使权利与履行义务，反对国家无正当理由、不合理的歧视，这主要从消极意义上提出对国家的要求。随着法治国家、福利国家的兴起，在反对国家歧视的同时更要求国家积极地介入，采取各种措施为平等权的实现提供制度保障。“平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家给予同等保护的权利与原则。”[注]胡锦光、韩大元：《中国宪法》，法律出版社2004年版，第223、224页。为了履行宪法第89条规定的“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”的义务，国务院设立了民族事务委员会，具体负责研究民族工作的方针政策、开展民族问题重大课题的调查研究、进行民族政策法规的宣传教育、监督办理少数民族的权益保障等工作。同时，我们应该清楚地看到，较之对权利“平等”的大量规范，宪法中对相应国家机关义务的规范意识和具体内容仍是较为薄弱的，尤其是肩负实现平等重任的立法机关的义务与责任尚待加强。[注]刘炳君：《宪政与法治是国家实现持久善治的正道》，《政法论丛》2012年第6期。

通过以上分析我们发现，“平等”在宪法文本中的规范表达，除了作为公民基本权利的传统认识外，在更深层次上则是一个包含国家平等、民族平等、公民权利平等等多主体、多层次的统一规范体系。之所以体现为包含国家平等、民族平等、公民权利平等的统一规范体系，是由我国宪法制定之时特殊的国情与现实背景所致。时至今日，实现“平等”仍然是我国社会建设与发展的重要任务，一方面，我国现行宪法中关于国家平等、民族平等以及公民权利平等有待进一步深化与发展，另一方面，对“进城务工人员子女平等接受义务教育”、“城乡劳动者平等就业”等新出现的平等问题更应引起我们的重视。“平等也是我们所有理想中最不知足的一个理想。其他种种努力都有可能达到一个饱和点，但是追求平等的历程几乎没有终点，……如果说存在一个使人踏上无尽历程的理想，那就是平等。”[注][美]萨托利：《民主新论》，冯克利等译，东方出版社1998年版，第380页。