制度规则失范与公平正义失和——现时期中国政府深化改革的必解难题

张国庆 胡微微

(北京大学 政府管理学院，北京 100871)

当代中国正处在由传统国家向现代文明国家的重大转型进程中。现代文明国家具有两个相互依存的价值内核:一是社会普遍认同的高尚的首要价值观，进而得以形成社会主流价值及价值体系;二是各种政治力量共同遵从的国家宪政原则，进而得以通过有效的政治协商路径实现制度安排，建构相对稳定的制度架构及制度体系。不难理解，首要价值观决定制度安排的性质和方向，而制度的基本功效在于维护社会的首要价值。毋庸置疑，公平正义正是现代文明国家社会制度的首要价值①［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第1页。。

对于处于转型期的国家而言，社会多元化是不可避免的。这意味着，社会普遍认同的高尚的首要价值观以及社会主流价值和价值体系的提出、形成可能争论不休，各种政治力量共同遵从的国家宪政原则以及制度架构和制度体系的建构、稳固可能起伏周折。而且，“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治制度的功效”②［美］塞缪尔·P·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第7－8页。，而政治制度发挥功效的前提是制度规则昭显公平正义，因而使制度规则具有社会共识。

改革开放以来，中国通过政府主导和非均衡的发展方式实现了经济的高速增长和社会财富总量的剧增，与此同时，“却以另一种更快的速度造成社会的怨愤”③［美］塞缪尔·P·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社2008年版，第39页。。概括地看，造成社会怨愤的基本问题在于社会财富(利益)分配的不公正，以至于中国家庭的基尼系数为0.61，大大高于0.44 的全球平均水平④《中国基尼系数0.61 高于全球平均水平》，《京华时报》2012年12月10 日。;社会财富分配的不公正折射的则是不同族群、不同个体人事实上享有的包括财产权、收益权、知情权、话语权等权利的不平等，而这种不公正、不平等的深层原因在于制度规则的失范，即规则的不公平。例如，公务员的福利待遇和消费制度，国有企业的资源占有和垄断利润，户籍制度和城乡二元结构等等。换言之，制度规则失范是造成社会公平正义失和的现实缘由。对此，中国共产党以科学发展观为思想引领构建社会主义和谐社会，明确提出“必须注重社会公平”，“把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。①胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2005年6月27 日。如何使公平正义成为今日中国的首要价值，并为此建构昭显公平正义的制度规则，乃是中国政府深化改革的必解难题。

一、概念界定与分析框架

制度是一个相对较为宽泛的概念，而正义观则因时代背景、文化传统而产生差异。学术界有关制度和正义的界定也在不断的演进和发展之中，其中不乏观点的冲突和碰撞。本文以制度规则为视角解读公平正义问题，首先就需要对这两个核心概念进行必要的界定和诠释，以建立本文的分析框架。

(一)制度规则与失范

在众多的制度规则研究中，概括而言，关于制度的定义有以下三种代表性观点:第一，在传统的政治学研究中，制度被认为是政治组织本身或政治组织之间的关系，它可以是“宪法、内阁、议会、行政机关、法院、军队、联邦或自治的安排，甚至政党系统”②Lecours André.New Institutionalism:Theory and Analysis.Toronto:University of Toronto Press，2005，p6.。换言之，传统概念中的制度是指与政治活动直接相关的公共权力机关及其之间的相互关系、结构和安排等。第二种代表性观点将制度视为行为的规则或准则。随着以个人为关注焦点的行为主义、理性选择等理论和方法的兴起，相比公共权力机关及其之间的相互关系而言，将制度视为规则或准则的观点流行起来。这种观点把制度定义为人类共同体所赖以存在的办事规则(rules)或行为准则(norms)的集合。被定义为规则或准则的制度，作为一种约束机制而存在，其功能在于影响行动者偏好、优化行动者行为。③Sue E.Crawford and Elinor Ostrom，‘A Grammar of Institutions’，American Political Science Review(1995)，Vol.89，No.3，p582.制度概念的第三种理解来自于社会学制度主义者，他们将制度的内涵扩展到更大的范围内。制度不再仅仅指政治组织及其相互关系或准则，而且还包括了信念、价值、人的认知模式等影响个体行动的文化价值性要素。④Peter A.Hall，Rosemary C.R.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies (1996)，XLIV，936－957，p947.

我们认为，制度是指在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的要求社会成员共同遵守的行动准则，包括由这些准则体系所规定的社会成员间的地位、关系等。作为行动准则，制度是高度形式化的、系统化的规则，即在一定的意义上，制度就是规则的集合，制度对社会成员之间的结构、关系等特点具有决定性影响。本文中的制度规则是指系统化了的整体性制度体系，也包括整体性制度之下的具体规则，这也构成了本文分析制度规则失范如何导致社会公平正义失和的分析基础和基本框架。

失范是关于制度规则研究的一项重要内容。无疑，失范总是与规范相联系，失范是对规范的某种反动现象。由此，失范存在三种表现形式:(1)规范缺失，即制度规则的缺乏或含混不清;(2)规范偏离，即规范所产生的结果与社会所谋求的目标之间存在一定程度的偏差;(3)规范脱离，即个体对已有社会规范的反抗以致摆脱其控制。本文中，制度规则失范是指由制度规则产生的结果与社会公平正义要求相背离的制度现象。

(二)公平正义与失和

正义是人类学术研究历史上亘古不变且常为新的重要的研究课题。无论是在东方还是西方，正义首先被认为属于道德范畴，而公平、公正、正义等在道德范畴内是意义相近的概念。中国古人有云“公者无私之谓也，平者无偏之谓也”⑤《清·何启》、“兼覆无私谓之公，方直不阿谓之正”⑥《新书·道术》。可见，它们常常被用于指个人的美德，并要求个人以公平、公正、正义的准则为人且处事，这也构成了正义范畴拓展的基础。

随着个人活动领域的不断扩大，信息不对称现象加剧，以道德为基础的社会协调机制的有效性逐渐下降，公共的制度安排成为社会生活的关键构成要件之一，社会正义、制度正义等概念便由此诞生。与传统意义上的正义概念不同，此时正义的概念成为评判社会制度安排的标准，是“好的东西和坏的东西在社会成员中的分配”⑦David Miller，Principle of Social Justice，Harvard University Press，2001，p1.的基本原则。作为一项基础性规则，正义原则是合作达成的先决条件，也“支配着对制度的所有随后的批评和改造”⑧［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第10－11页。。

那么，怎样的制度才是正义的呢?柏拉图认为，“木匠干木匠的事，鞋匠干鞋匠的事，别的人也都如此，各自发挥自己的天然作用，不去发挥别人应发挥的作用，这种正确的分工反映着正义”①［古希腊］柏拉图:《理想国》，冯国超主编，中国社会出版社2000年版，第148页。在《理想国》一书中，这种观点是以苏格拉底之口表达出来的，但是关于观点究竟是苏格拉底还是柏拉图的，学界是存在争议的。有人认为虽然书中是由苏格拉底表达的，但实际上体现的是柏拉图的观点。;亚里士多德认为，“正义(法意)与人身有联系的;正义的(合法的)分配是应该让接受事物的人与该事物的价值相当”②［古希腊］亚里士多德:《政治学》，冯国超主编，中国社会出版社2000年版，第89页。，而且正义一定是公正的，“政治的公正是自足地共同生活、通过比例达到平等或在数量上平等的人们之间的公正。在不自足的以及在比例上、数量上都不平等的人们之间，不存在政治的公正，而只存在某种类比意义上的公正。”③［古希腊］亚里士多德:《尼各马可伦理学》，廖申白译注，商务印书馆2003年版，第147－148页。罗尔斯认为，社会基本制度对个体社会成员的权利和义务、社会合作产生的利益进行公平的分配和划分是为正义④［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第5页。，即公平的正义。

如前文所述，中国特色社会主义制度下的正义观是公平的正义观，基本的着眼点在于社会成员平等地参与市场竞争、参与社会生活⑤胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》，《人民日报》2005年6月27 日。，公平地享受基本权利、承担社会义务。这也构成了本文对公平正义的基本界定。此外，本文中的公平正义不仅包含了以个人为着眼点的微观的公平正义，还包含了以组织为着眼点的宏观的公平正义。现代文明国家的社会制度既要能够维护微观的公平正义，同时也能保证宏观的公平正义，才能为国家的稳定发展奠定坚实的制度基础，才能维护社会首要价值观和价值体系的稳定。失和，即失去和睦。在本文语境中，公平正义失和是指社会成员不能够平等地参与市场竞争、参与社会生活，不能够公平地享受基本权利和承担社会义务。

二、当前中国制度规则失范的主要表现

(一)政府、市场和社会间的结构关系失衡

选择追赶型发展战略的发展中国家在发展阶段初期，不可避免地面临着政府与市场、政府与社会的重大价值选择。随着经济的发展和社会的进步，这个重大的价值选择不仅关系着经济增长和发展，在一定的发展阶段，更关系着社会的公平正义。在当代中国的发展进程中，政府与市场、政府与社会的关系失衡是现阶段中国制度规则失范的主要表现之一，造成了社会公平正义的失和。

1.政府与市场关系的失衡

政府和市场是资源配置的两种截然不同的方式。在市场经济条件下，政府与市场之间的张力关系或结构直接影响着国家经济的发展进程。政府和市场作为“有形的手”和“无形的手”互为补充:一方面，市场作为资源配置的基础性机制，可以有效地解决政府在资源配置过程中经常发生的效率低下、公共政策失误、缺乏激励、“寻租”等问题;另一方面，政府对市场的适度干预可以弥补市场不足、拯救市场失灵，消除市场资源配置条件下可能产生的市场垄断、价格扭曲等不利于经济发展的现象。发挥政府与市场互补作用的基本前提条件是政府与市场相对独立而平等的存在。然而，现阶段中国出现了政府与市场关系失衡的制度失范现象，主要表现为以下方面:

首先，政府相对于市场的绝对优势地位。自改革开放以来，中国政府破除原有观念的束缚，确立了社会主义也可以搞市场经济的基本理念。1992年中国共产党第十四次全国代表大会正式提出建立和完善社会主义市场经济的目标，“大力发展商品市场特别是生产资料市场，积极培育……金融市场，发展技术、劳务、信息和房地产等市场，尽快形成全国统一的开放的市场体系”⑥江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，新华网1992年10月12 日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003－01/20/content_697148.htm。。中国市场经济体制是在政府的主导或辅佐下有计划、有步骤地逐步建立的，而且至今没能脱离这一基本路径。可以说，中国市场经济的建立和完善在本质上是政府向市场释放其所掌握的经济权力的过程，进而政府也就掌控着释放的速度、程度以及方式方法等。因此，在政府与市场的互动中，政府始终处于优势地位。近年来，这一优势地位最为显著的表现就是国有企业对资源的占有、获取垄断利润和强势扩张，而以民营资本为主要形式的市场力量微弱，受到了政府行政权力的过多的、不恰当的限制，也就不可避免地使其他主体在市场竞争中处于劣势地位，削弱了其他主体平等地参与市场竞争的能力。

其次，政府作为市场主体对市场的广泛参与。在现阶段的中国，由于政府和市场之间缺乏明晰、细致、稳定的关系准则，政府在与市场的互动过程中常出现错位、缺位和越位，以致政府不仅作为一种强大的市场外部的监管力量而存在，而且为了实现一定时期内的经济发展目标，政府甚至成为一支独立的力量参与市场竞争。在这种情况下，政府兼“游戏规则制定者”、“游戏参与者”与“游戏评判者”于一身，致使政府之外的或与政府无密切关系的其他市场力量缺乏与政府平等沟通互动的基本能力和途径，从而难以实现市场中的公平竞争。

因此，在现行的政府与市场关系的制度规则下，政府掌握着制度优势、资源优势、信息优势、权力优势等，导致政府与市场之间的关系失衡，其他社会主体平等参与市场竞争的公平正义得不到有效保障和维护，“权力的资本化和资本的权力化合流”①张国庆、曹堂哲:《权力结构与权力制衡:新时期中国政府优化公共权力结构的政策理路》，《湖南社会科学》2007年第6期。，进而造成了经济领域的公平正义失和现象。

2.政府与社会关系的失衡

如果说政府与市场之间的结构关系影响着市场主体能否平等、公平地参与市场竞争，那么政府与社会之间的结构关系则决定着社会成员是否能够平等、公平地参与社会生活。而现时期中国面临的另一种制度规则失范即来源于政府与社会之间的关系失衡。

社会是“国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和”②唐士其:《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》1996年第6期。，是政府与市场之外的国家中的第三股重要力量，是实现国家秩序、稳定和发展的关键性因素之一。政府与社会的平等的良性互动是二者之间理想的制度状态。在良好的制度规范下，政府与社会能够进行通畅的平等沟通，政府从而能够切实掌握“人民最关心、最直接、最现实的利益问题”，使“改革始终得到人民拥护和支持”③胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的讲话中要求“要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境”。。但是在制度失范状态下，政府与社会之间无法实现良性互动且表现出紧张关系(或称为关系失衡)，甚至形成社会对政府的一定程度的对抗，官民冲突、官民矛盾即是这种紧张与对抗的具体体现。造成政府与社会关系失衡的原因并不是单一的，但是制度失范所造成的失衡是最为危险和激烈的。近年来，中国政府与社会之间的关系失衡越来越多地由制度规则失范引发，此种制度规则失范主要表现在以下方面:

首先，政府相对社会的强势存在，主要表现为政府与社会之间的信息不对称。由于政府的特殊性质，在一定意义上，其天然地具有信息优势，因此信息不对称往往表现为社会成员的信息匮乏。为应对这一问题，我国《政府信息公开条例》于2008年5月正式实行，但是政府与社会之间的信息不对称现象仍广泛存在。在实践中，政府仍然抱有“保密是一般原则，公开是例外”的传统观念，多数停留在对规定、条例、办事程序和结果信息等的公开，而在部分重要信息公开的有关制度规定上往往为政府留有较大的自主裁量权，造成政府与社会之间的信息不对称，阻碍了二者的良性互动。

其次，弱势群体的存在，特别是由制度失范导致的弱势群体。实现社会公平正义的重要指标之一是社会中不存在非自然形成的弱势群体，而制度是保护和减少社会弱势群体的最为重要的保障。因此，政府与社会关系方面的制度是否失范的重要衡量指标之一，是制度本身是否造成弱势群体的存在。显然，在当代中国社会中，普通社会成员相对于政府而言已经成为了制度性弱势群体，这也造成了公民与政府之间无法实现良性沟通，官民冲突事件明显增多。

因此，在目前的政府与社会关系的制度规范下，社会与政府之间的关系显著失衡，继而引发一般公民与政府公务人员之间的个体关系的严重失衡。在这种失衡状态下，社会成员平等地参与社会生活的能力明显降低，进而造成了社会公平正义的失和。

(二)公民权利与义务的分配失衡

除了结构关系层面的宏观公平正义之外，社会成员之间的公平正义是公平正义理论最为主要的出发点和落脚点。此时的正义是指权利与义务在社会成员之间公平的分配。现阶段中国公民权利与义务分配关系的失衡是制度规则失范现象的另一个重要表现，主要体现为规则造成的收益与成本负担不对等和社会福利体系的过度差异化。

1.规则造成的收益与成本负担不对等

规则造成的收益与成本负担不对等是现阶段中国社会权利与义务关系失衡的首要表现。正常情况下，每一位社会成员同时享有权利与义务①特殊情况如因犯罪行为被判定剥夺某些权利等除外。，权利在一定意义上是收益，义务则可被认为是成本的分担。因此，收益与成本的分配关系反映着权利与义务的关系。进而，按照公平正义的基本原则，收益与成本负担应在社会成员中进行公平平等的分配。而现阶段中国的部分制度规则在进行收益与成本分配中存在着不对等的现象，那么这部分制度规则就是失范的。

以公共财政为例。公共财政是具有公共性质的财政，公共性的根本在于“取之于民，用之于民”。换言之，公共财政的公共性体现在其来源渠道的公共性质和使用对象的公共性质。公共财政，是为了实现政府职能、更好地谋求国家发展和社会进步由政府集中的一部分社会资源，其成本承担者是社会全体成员。然而，政府公务人员具有自利倾向，在可能的情况下会将公共财政用于私人用途或借公务之名创造本不该存在的个人福利。政府公务人员是收益者，而社会其他成员虽然为此付出了成本却不能获取相应的收益。在我国，政府公务人员的此类收益主要是职务消费，以“公车”、“公宴”、“公楼”、“公游”、“公学”等为主要存在形式。公共财政被大量用于支付政府公务人员的个人消费。公共财政的私人化不仅违背了公共财政的根本属性，也造成了社会全体成员负担成本而政府公务人员获取收益的不公平现象，加剧了官民矛盾的严重程度。如果制度规则对类似行为有意或无意地认可、默许或纵容，那么制度规则就是失范的。虽然当前我国政府对“三公消费”采取限制和约束，但部分行政开支不再仅仅是限制和约束问题，而是其本身是否应该存在的问题，例如“公宴”、“公学”本身就不该存在。

2.社会福利体系的过度差异化

“在现代市场经济国家中，社会再分配是通过国家的福利系统实现的。”②Victor Nee.“A Theory of Market Transition:From Redistribution To Markets In State Socialism”.American Sociological Review，1989，Vol.54:p663.社会福利也是社会成员在履行义务之后获取收益权利的体现。根据公平正义的要求，“所有的社会基本善都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等分配有利于最不利者”。③［美］约翰·罗尔斯:《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第292页。因此，非有利于最不利者的福利制度规则的设计都是违背公平正义要求的，是失范的。换言之，福利系统中差异化设计只有在有利于最不利者的情况下才能符合正义的要求，如“五保户”政策、残疾人优惠政策等等。但是，如果福利系统多元规则的设计不是基于使最不利者获利的情形，那么这种多元化的制度规则就构成了对公平正义的损害。

随着政府对民生问题的强调和关注，可以说，我国的社会福利保障体系有了巨大的改善和进步。由于中国幅员辽阔、人口众多，不同区域的发展状况差异很大，在此意义上，福利体系的差异化设计是必要的，但我国福利体系的设计存在过度差异化问题，而且显然造成了一定程度的社会公平正义失和。例如，政府公务人员、公有制企业职工、事业单位工作人员与民营企业员工、农民、外企员工之间，城市居民与农村居民之间，适用差异化的医疗、教育、卫生等福利规则，而这种差异化的规则设计并不是为了保护社会中最不利者的利益。因为在目前的环境下，政府公务人员、公有制企业职工、事业单位工作人员相对于民营企业员工、农民、农民工、外企员工，城市居民相对于农村居民，均不属于最不利者，但在现行的过度差异化的福利规则下前者却享受着更为优越的福利保障。这也就造成了农村人口努力获取城市户口、每年百万人投身国家公务员考试等极不正常的社会现象。

以户籍制度、城乡二元结构、体制内外等“双轨制”为代表的社会福利规则，显然违背了公平正义原则。更严重的是，过度差异化的福利体系使处于不同制度规则之下的社会群体享受的保障程度差距过大，甚至造成了不同群体之间的对立、仇视情绪，严重危害了社会的和谐与稳定。

三、制度规则失范引发的社会公平正义失和的危害性

与自然等其他因素导致的不公平现象不同，制度规则体系是国家、社会运转和社会成员日常行为的基本准则。因此，制度规则的失范所引发的社会公平正义失和的影响范围广、改革难度大，甚至会造成社会正义观的扭曲，危害性极强。

首先，制度规则失范导致的社会公平正义失和影响范围十分广泛，改革难度大。一个国家或社会的涉及公共领域的制度规则安排，与私人领域不同，分配的是全社会的权利与义务、收益与成本，每一项制度或规则适用于全体社会成员或部分社会成员，无论是地方性的或是全国性的。因此，任何一项制度规则的失范都将导致为数众多的社会成员无法获得公平正义，影响范围非常之大。而且，利益受损者往往具有群体性特征，极易引发社会中不同群体之间的矛盾与冲突。“官二代”、“富二代”、“农二代”、“贫二代”等词汇的诞生即是这种矛盾与冲突的最为直接的表现。相比个体之间的对抗，这种群体之间的矛盾与冲突对社会秩序、国家秩序的破坏力显然更强，危害性更大。而且，现阶段中国社会中已经形成了一定程度的群体性对立，对失范的任何一项制度规则的调整必然使一部分人受益，另一部分人利益受损。因此，在这种情况下，可行的妥协方案更难以达成，甚至将再次引发矛盾与冲突的升级，导致改革举步维艰，陷入公共政策选择的两难困境，改革难度颇大。

其次，制度规则失范所导致的社会公平正义失和更不易被人接受。制度规则是人类活动的产物，因此制度规则失范是人为的制度现象，而且制度规则失范又常常造成机会的不公平。有调查显示，61.2%的人可以接受差异只要机会公平，只有11.3%的人无法接受机会公平下的不平等。①Martin K.Whyte，Myth of the social volcano:perceptions of inequality and distributive injustice in contemporary China.Stanford，Calif.:Stanford University Press，2010.pp.55－56.因此，与禀赋、样貌、性别、家庭状况、遭遇事故等自然或偶然因素相比，制度规则失范所导致的不公平现象更不易被社会成员接受。

第三，制度规则失范引发的公平正义失和还对社会正义观和社会价值取向产生重大影响。制度规则在分配权利与义务、利益与成本的同时，是全体社会成员的基本行动准则，对社会生活有着巨大的示范和引导作用。公平正义的制度规则将引导社会成员摒弃非正义的行为策略，选择正义的行为策略，因为制度规则没有发生失范现象时，社会成员选择公平正义的行为相对不公平正义的行为总是能够获取较大的收益。但是，当制度规则失范时，这种示范和引导效用将大大降低，甚至导致社会成员向着不正义的方向发展。当长期的、经常性的非正义行为发展为行为惯例、行为习惯时，社会的公平正义将受到严重侵蚀，严重时将造成社会正义观和社会价值观的扭曲。

四、余论

以结构关系失衡为主要表现的制度失范和以权利义务失衡为主要表现的规则失范构成了现阶段我国制度规则的失范现象，并且引发了社会公平正义的失和，成为我国实现可持续发展、社会进步和构建社会主义和谐社会的必解难题。社会公平正义失和源于制度规则失范，那么这一困境的破解首先的基本路径在于制度创新。只有通过制度创新，对失范的制度规则进行必要的调整使其重回规范之路，才可使制度规则向着彰显社会公平正义的方向演进。

政府是承载国家公共权力的重要载体之一，享有公共权力的政府是制度创新的主要及重要主体。因此，可以说，制度创新是具有法定公权力的政府部门，基于一定的公共价值观，为实现一定的公共目标而做出的不同以往的、不同于其他主体的新的以至原创性的制度、规则，其中包括公共政策、发展战略等。中国政府推动制度创新的关键节点在于对一系列失衡关系的调整和协调，包括:政府与市场的关系，政府与社会的关系，不同社会阶层之间的关系，政府各机构之间的关系，中央政府与地方政府的关系等等，从而扭转社会公平正义失和的状态。

从公共行政学的理论分析看，制度创新一定是基于一定的公共行政典则规范(简称典范)。换言之，实现制度创新必然要求伴随着一定的公共行政典范的更新替代，即公共行政范式的转换。在某种意义上，公共行政典则规范的更新替代也是制度创新的一种形态。公共行政典范的更新替代在不同时期、不同背景下具有特定的内涵。在改革开放初期，谋求国家经济快速发展，增加国民收入，改善人民生活水平是公共行政典范的主要范畴;在中国行政体制改革的大背景下，“公共权力的合法性、适用对象、运用方式、制衡的合理性和有效性、改变的主体和程序等相关问题”②张国庆:《公共行政典则规范更新替代与政府行政制度创新》，《复旦学报(社会科学版)》2002年第2期。是公共行政典范的主要范畴。而在当代中国的发展背景下，公共行政典范的主要范畴则在于以推动国家可持续发展、促进社会公平正义为基本价值基点，打破路径依赖，彻底破除传统发展路径下形成的观念、认识和方法，通过制度创新逐步改造失范的制度规则，逐步消除跨越式发展、追赶型发展战略带来的负外部效应，通过制度创新完善现有制度，使制度规则失范现象得到有效改善，从而有益于社会主义和谐社会的构建。“以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”③胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛同志代表第十七届中央委员会向大会作的报告摘登》，《人民日报》2012年11月9 日。。