不信东风唤不来——开启为产权交易立法的序幕

杨晓舫

（重庆联合产权交易所，重庆400015）

不信东风唤不来
——开启为产权交易立法的序幕

杨晓舫

（重庆联合产权交易所，重庆400015）

1 不信东风唤不来

2012年2月9日，中国企业国有产权交易机构协会（以下简称“协会”）青岛会议，宣布了民政部批准成立的5个专业委员会及专委主任、副主任任命。在关于各专委会的工作安排中，将 “为产权交易立法”的起草任务交给了政策研究与自律委员会。

“为产权交易立法”的信息振奋了参会代表。业界期盼为产权交易法25年了，“东风”终于来了。借何亚斌先生“不信东风唤不来”（何亚斌著《不信东风唤不来——我与湖北产权市场十一年》，湖北人民出版社）书名形容大家的心情，一点也不过分。

提出为产权交易立法，始于2009年，始于湖北省国资委主任杨泽柱。是年3月，十一届全国人大代表杨泽柱领衔、30名代表联名，向十一届全国人大二次会议提出《关于提请制订〈国有产权交易法〉的议案》（第447号），被大会主席团所采纳，交由国务院国资委承办。同年6月19日，国资委向全国人大财经委复函称：“该议案立法指导思想明确，解决问题的思路清晰，制度框架完整，涵盖了各类国有产权的市场交易，对于制定国有产权交易法具有十分重要的参考价值，对于促进我委的相关工作具有重要意义。……同时，鉴于该议案的重要性，我们也建议国务院、全国人大有关部门尽快研究国有产权交易立法工作，尽快列入年度立法项目，促进国有产权交易法律制度的完善”（见国资法规[2009]428号）。协会专委会2012年成立，立即将该议案重新提起，列入工作计划，并主动承担起草任务，为启动立法打基础。

担任立法起草任务，是利国利民具有现实和深远历史意义的大事，是协会的光荣。如果这部实用法律立法成功，必将推动我国法律体系和社会诚信体系建设。

其一，这部法律不仅涉及规范我国国有产权交易事项，更涉及推动国有资产非标准化交易市场建设获得法律支持；其二，不仅涉及国有资产权益性事项执行方式改革，更涉及国家建立行政、事业单位执法处置权与市场对接的机制创新，有利于政府机构改革，建设服务性政府；其三，不仅涉及我国统一建设产权市场，更涉及形成中国“多元化、多形态、多层次”资本权益优化配置完整市场体系；其四，不仅涉及弥补我国建设产权市场长达25年法律缺失问题，更涉及坚持改革发展市场经济法律体系建设；其五，不仅涉及国家降低反腐败成本，更涉及温家宝总理在第十二届全国人大一次会议提出的维护民生利益、建设和谐社会政府目标获得法律支持。

如果立法成功，必将推进国家发展，降低国家建设成本、时间成本。这不但寄托了杨泽柱等30名十一届全国人大代表期望；更寄托了为中华民族崛起，在34年的改革开放进程中，为建立现代企业制度和现代产权制度，建立市场经济体制，全国6000多万国有集体企业职工、3亿多个家庭牺牲了切身利益的无限期盼；也寄托了在产权市场创建25年时间里，过去和现在为发展中华民族自主创新的权益性资源非标准产权交易市场的从业建设者和专家、学者的期望。

我1998年进入产权市场。16年来，我深感制度创新的艰辛，深化了我对产权交易、产权市场建设重要性认识。时任国资局长、资产经营公司总经理、产权交易所总裁的我，常为身边发生国有资产场外交易导致的权益流失感到无力抗拒而内疚，为此，曾积极撰文为建设产权市场立法鼓与呼①。

总结我国建设产权市场25年、建设股票市场24年经验教训，我以为，我国发展市场经济，建设资本市场，应该结合国家政治体制、文化、分级管理经济等国情，建设与之相适应的“多元化、多形态、多层次”资本权益资源优化配置的完整市场体系。

建设单一的标准化股票市场的认识，违背了国情，脱离了中国经济特点，必将增加国家发展的直接成本、时间成本、社会成本、反腐败成本，甚至贻误国家战略发展机遇。

我能在最后的法定工作时段里成为这部法律起草团队的成员，是幸运者。作为出席《产权交易法》起草工作第一稿讨论代表，我有义务把讨论过程与思想火花记录下来与大家分享，更有责任把自己执笔完成修改稿的思考和补充的新意见，抛砖引玉，与大家交流。

2 一次具有历史性意义的讨论会议

2012年10月24日，由政策研究与自律委员会主任、河北省产权交易中心总裁王彪主持，与来自京、津、沪、渝、4家央企产权交易机构及江西、湖北、内蒙、广东、新疆、山西、甘肃、河北等12省市的专委会成员，会同河北省产权交易中心高、中层管理者共40多人，在石家庄讨论了本专委会主任单位河北省产权交易中心辛勤劳动了近八个月完成的《中华人民共和国产权交易法（初稿）》。协会副秘书长何亚斌自始至终参加了这次会议。

参加讨论的同志不但具有法律、法学、经济、会计、计算机等理论基础，更具有长期在产权市场一线的丰富实践认识，使讨论一开始就进入了积极的争论。这次讨论没有就主要问题形成一致意见。但我相信，无论未来立法是否成功，这次会议都将伴随着中华民族自主创新的产权市场，载入中国坚持改革、发展市场经济的史册。

这次讨论的主要意义在于：一是发言人具有广泛性，代表全国近300家产权交易机构近万名员工；二是发言争先恐后，体现出全体与会者十分珍惜这来之不易的立法机会和责任感；三是代表发言与代表穿插发表意见，形成了共生会议机制，凸现了主持人务实思想和灵活的工作作风；四是综合讨论会的思想，充分揭示了我国产权市场经国务院1998年、2012年两次整顿，2012年建设公共资源平台对产权交易机构冲击的检验。25年来，特别是在2007至2011年的那场金融风暴中，各种产权交易年均实现的市场融资量，超过了股票市场IPO融资量，佐证了产权市场抗风险的优越性，佐证了产权市场为发展市场经济、为全国反腐败斗争提供服务是其他要素市场所不能替代的重要性，进一步提高了大家为产权交易立法的认识。

会议一致认为，国企改革产生了产权交易、催生了产权市场。但25年来，产权市场没有获得应有的法律支持和市场地位。2008年颁布的企业国资法，虽然第一次以法律的形式明确国有资产转让必须在依法设立的产权交易场所公开进行，但没有对国有产权交易、产权市场的监管主体、产权交易机构的定位和职能、产权交易的流程等作出法律规范，迫切需要有相关法律与之配套。目前仅是在相关部委法规指导下，依靠地方政府创新市场品种服务，推动国有产权权益性交易事项交易进场。这个现象与国家坚持改革，发展市场经济，建设诚信社会，与党的十六大提出的建设产权市场战略目标，与习近平总书记提出的把权力关进制度的笼子的制度创新理论不相适应。

会议肯定了《中华人民共和国产权交易法》初稿的构思，问题主要集中在三个方面：一是立法依据，二是《产权交易法》的定位，三是执法监管主体。何亚斌副秘书长提出了邀请高校法律学者指导起草工作的建议。我和江西省产权交易所的任胜利、卢栎仁，上海联交所法律部潘熙表达了愿意承担修改任务的意见。

1月13日，在专委会主任王彪发给我的第二修改稿基础上，我完成了第三稿修改，分别电传给了何副秘书长和王彪主任审议修改。

3 我对修改稿意见的阐述

3.1 关于立法定位

这次讨论的《中华人民共和国产权交易法》初稿，从立法字面看，容易理解为广义的产权交易法。虽然《中华人民共和国物权法》缺失了规范公民私有财产交易的法律监督，但如果将此纳入“产权交易法”，涉及面太宽，容易造成立法误会，很难在立法博弈中统一认识。就此，我在王彪主任的第二修改稿标题上增加了“国有”两个字。我以为，这个定位既符合杨泽柱代表等的议案本意，更符合改革开放34年舆论一直在呼吁强化国有资产交易行为监督的要求。

我的思考是：立法是体现国家意志，本法是针对国有产权交易，国有资产流动就是产权权益流动，包括企业国有产权交易，国家行政部门、事业单位、社团组织对“非转经”权益性事项的决策执行，公共资源的交易，社会捐赠等实物形态的权益处置等，才能完整地体现法的意志，弥补《中华人民共和国企业国有资产法》对企业国有产权流动的法律监督缺失，也使国家行政部门、社团如工会、妇联等既有的实物资产处置权、“非转经”的决策执行方式、罚没资产的处置权执行方式与市场对接。这个立法的思想应该符合本法的基本内涵。

从理论层面看，建立统一经济社会国有产权交易、国有权益性流动事项执行权、处分权执行与市场对接的制度，是完善我国市场经济体制的重要基础，巩固和发展改革成果的需要。立法为完善基础制度提供了法律支持，更与国家建设“小政府、大社会”的服务型政府既定目标相吻合，能够获得理论支持。

从制度层面看，将经济社会的部门执行权、处置权与市场对接，符合分级管理国有资产的行政体制与事权分离的改革要求，符合民生意愿，符合经济社会对国有资产权益流动保值增值的监督，符合十六大提出的建设产权市场战略目标，符合十一届、十二届全国人大提出的维护民生利益、建设和谐社会要求，符合中纪委2002年提出的全国反腐败规划，符合国家发展市场经济体制，更有党的十七大总书记、国家主席胡锦涛提出的“未来实现经济增长的主要方式是制度创新”和十八大总书记、国家主席习近平提出的“将权力关进制度的笼子”的要求的支持。

从实践层面看，将国家行政部门、事业单位、社团组织对权益性事项的处分权、资产流动权执行方式与市场对接，使执行权更加透明，避免了政出多门、政策执行多元化所导致的长期存在的“国有资产权益流动管不好、管不了”的行政执法监管效果软化，有利于国家行政部门、事业单位简政放权，提升政府公信力，有利于国有权益流通产生多元效应实现最大化。产权市场已有大量的案例可以提供支持。

3.2 关于立法依据

我提交的第三稿没有找到石家庄会议讨论提出的立法依据标准。我以为，将十六大提出的建设产权市场要求，将国务院在十一五、十二五期间制定的多部法规、规章提出的有关建设产权市场、推进诚信社会体制建设的要求，以及将《中华人民共和国〈十一五科技发展规划纲要〉》和与之配套的《实施纲要》等法规以及《中华人民共和国企业国有资产法》、《公司法》等若干法律法规思想和中纪委、国家相关部委各个时间出台的反腐败、国有资产保值增值的规章制度思想统一起来，作为这部新法的立法依据，应该符合新法的立法实际。即：为建立规范有序的市场秩序，规范国有资产交易行为，维护社会公共利益，推动社会诚信体制建设，保护产权交易各方合法权益，实现国有权益有序流转，促进资源优化配置，是本法的立法依据。

3.3 关于立法实体

交易项目应提交的资料、形式审查责任、交易鉴证凭据使用制度、交易保证金制度、资金划转、交易结算、交易服务收费、职工安置、集体资产交易流程、违法责任等，属于本法的实体。对此，结合建设产权市场25年实践，提出了自己的修改意见。

4 我的新补充意见的思考

我的修改稿增加了规范会员代理交易一章。关于这个问题，讨论的初稿和王彪主任的修改稿都未涉及。我的思考是：研究西方发达国家的权益性市场游戏规则，市场经济的游戏规则，不难发现一个基本原则，那就是，权益性交易市场不能直接代理。交易应该由第三方代理。

但是，调查反映，目前全国仅3家央企市场机构、5家地方交易机构有会员代理交易制度。普遍的看法是，国有产权交易、权益性事项交易具有特殊性，产权市场是特殊市场，国有产权交易、权益性事项交易不应该设立会员代理交易制度。

我以为，立法的核心就是统一游戏规则。针对非标准产权权益交易具有的特殊性，应该有针对性地设立受让方会员代理制度。要求任何国有产权、国有资产权益交易事项转让方进场公开，接受法律对交易执行监督是法的意志。再则，长期以来的产权交易对转让方所有服务，毋容置疑，是产权交易机构完成的。反映了非标准产权交易、产权市场具有的特殊性。将本法对国有属性的交易事项进场交易的意志作为前提，明确转让方事项由交易机构直接代理，应该是体现法的意志所在，体现产权交易实践性所在。在坚持“三公”规则，规避交易市场法律风险基础上，按照项目挂牌招商实际，由产权市场确定该项交易是否需要会员代理、约定代理会员推荐的意向受让人协议转让和增值交易成功，共享受让方缴纳的服务费比例制度，是本法设立受让方会员代理交易制度的理论思想。

建立国有产权转让、权益性事项交易，转让方、受让方、产权交易机构、经纪会员、评估机构、律师机构等市场各方及交易事项的主管部门各司其职、各负其责的法律责任，明确会员对受让方代理交易的“权、责、利”，建立产权交易机构、代理交易会员机构的交易竞价率、增值率考核机制，将结束央企转让试点机构目前既存的会员全方位代理无章可循、恶意杀价、无序竞争的市场严重混乱和央企产权转让“手拉手”进场造成的竞价率低、竞价值低、市场与会员责任不清、市场监管主体缺位的情况，调动会员发现意向投资者积极性，提升竞价率、实现交易最大化，是我提出增设受让方会员代理制度的初衷。

5 关于执法主体

目前国有资产监管、处分权分散在各个行政部门。实践证明，分散的监管权执行效果软化，与国家、与经济社会对监管的要求差距较大。这个现象长期存在，主要原因是分散监管国有资产保值增值考核主体缺位。鉴于本法的实施涉及面宽，现行的国家行政体制很难赋予某一个部门作为执法主体。因此，我建议成立特殊机构，代表国务院独立履行专司协调相关部门齐抓共管的执法责任：监管企业国有产权交易、监督经济社会国有权益事项交易、监管产权市场建设、监督国家行政部门、事业单位、社团等对财政性资金形成的资产、国家划拨资产、社会赠与的实物、资金形成的资产权益转移、罚没物资处置执行、交易违法查处等。有利于完整体现该法意志，结束国有资产分散监管长期存在“管不好、管不了”的矛盾。

2013年5月8日，是我国创建资本权益非标准化交易的产权市场25周年纪念日。中国创建产权市场，发展和丰富了国际资本市场体系和理论。这是中国对资本市场体系建设和理论发展的巨大贡献。但是，“立法尚未成功，同志仍须努力”②。

注释

①见2008年《产权导刊》3、4、5期.杨晓舫著《产权市场建设亟需立法》。

②来自于孙中山遗嘱“革命尚未成功，同志仍须努力”，有前两字改动。

（作者为重庆联合产交所高级顾问）