水库移民补偿研究现状及法理反思

胡大伟

（浙江水利水电专科学校，浙江杭州 310018）

一、水库移民的概念界定及其说明

移民作为一种人口空间流动现象，与人类的政治经济发展息息相关。马克思在《强迫移民》一文中指出：“在古代国家，在古希腊和罗马，采取周期性地建立殖民地形式的强迫移民是社会制度的固定环节，这两个国家的整个制度都是在人口的一定限度上的，超过这个限度，古代文明就有毁灭的危险。”[1]618在现代以民族国家为主体的国际体系下，移民现象可分为国境内的移民，以及跨国境的移民；跨国境的移民又分为移民出境（英语：emigration）与外来移民（英语：immigration）两种[2]。《辞海》把“移民”概括为：迁往某一地区永久定居的人[3]2246。针对移民的具体内涵和表征，我国学者展开了大量的多方位研究，并给出了不同的理论表达。学者徐华炳和奚从清对这些研究成果进行了综合、评析，他们指出广义的移民概念有三个要素：第一，移民是相当大数量的人口迁徙；第二，移民的方式多种多样；第三，移民具有置业安家定居的动机，一旦条件成熟，他们中的许多人就举家迁徙，或在迁入地结婚成家，成为长期的定居者[4]107。基于此，我们可知国内移民概念特指有组织、人口数量较大的迁移，非组织性、少量的个人迁移被排除在外。由于建设水利水电工程而导致的人口迁移变成为移民最凸显的外延之一，甚至有地方把它视作水库移民的唯一类别，如百度百科认为，作为科技名词的移民就是水库移民，它把移民（resettled inhabitant）定义为：修建水库，由于蓄水造成一定范围的淹没和浸没，将使库区内及库周边原有耕地、建筑物及矿井等被废弃，住房、工厂、交通线路等被迫迁址改建，居民随之迁移，这些被迫迁移的居民称为移民。[5]这种认知虽然有利于提高水库移民的重要性，但却混淆了移民与水库移民的真实内涵。随着现代社会发展以及风险社会的来临，国内“较大规模的、有组织的人口迁移”的呈现出多样化的趋势，比如灾害移民、生态移民、扶贫移民等。这些人口迁移活动和水库移民既有相似性，但在本质上是不同的。

当前水库移民已经发展成为具有特殊内涵与外延的学术理论词语。对于什么是水库移民，学界已形成比较成熟一致的认知。唐继锦和贾哗在早期的时候提出，水库移民是为了满足国家（地方）开发水力资源的要求而被迫从水库淹没区迁移出去的社会群体。在外延上，广义水库移民是由迁移人口（狭义水库移民）、安置人口和新址、迁改建占地人口三大部分组成。1990年代之前，移民定义的外延以狭义为权威，其后广义占据上风[6]15-18。张宝欣等人认为水库移民是因水资源综合治理，进行农业灌溉、供水、防洪、发电、航运等而筑坝修渠所造成的非自愿移民[7]13。翟贵得认为水库移民是指为修建水利水电工程而迁移的非自愿性社会群体，也是较大规模有组织的人口迁移与社会经济系统重建活动[8]1。著名移民问题研究专家施国庆认为，水库移民，是指因兴建水库而引起的较大数量的、有组织的人口迁移及其社区重建活动。水库移民的特点是：移民多处偏僻农村，征地、拆迁涉及的移民量比较大，往往涉及到整村、整乡人口的大规模人口迁移与社会经济系统重建，往往伴随着大量的城（集）镇、居民点、工矿企业、专项设施的迁改建，移民生产就业安置难度大，因而独具复杂性、艰巨性[9]12。相比其他种类移民，水库移民具有高度风险性、跨区域性和被动性等特殊表征。

二、水库移民补偿的国内研究现状

水库移民补偿与安置不仅是一个法律词语，也是水库工程建设中必须面对的实践问题，同时也是理论界必须正视的理论问题。针对水库移民补偿以及相关联的论题，国内外不同的学科的学者已开展了许多有价值的前瞻性研究。20世纪50年代以后，由于世界银行、亚洲开发银行等金融机构通过政府贷款广泛参与非自愿移民工程的建设，促使受资助国以及世界银行等金融机构深入开展非自愿移民（主体为水库移民）的理论研究。我国由于政治环境的影响，关于水库移民问题的理论研究相对滞后，建国后的很多水库工程都是在领导者“跃进式思维”指引下仓促开工建设，缺乏科学的理论指导和论证。涉及移民、移民管理的一些极重要问题，如移民法律法规、安置方针政策及原则、移民管理体制与模式等，大都作为“政府组织下”移民的附带，由政府相应部门制定。学者专家因停留在对既定事实的诠释而丧失研究的自主性，致使这些方面的工作失去科学研究的功能。”[10]15基于此，我国关于水库移民理论研究真正兴起始于20世纪80年代各种水库工程的兴建时期，尤其是三峡工程的上马，吸引不同学科的学者广泛参与对水库移民问题的研究。近年来随着水库移民征地补偿矛盾的激增，水库移民补偿问题渐成为理论研究的热点。国内理论界关于水库移民补偿问题的研究成果主要集中于水利工程、社会学、制度经济学、公共管理学等领域，这些领域的研究者以交易成本理论、公共选择理论等为基础对水库移民补偿的内涵、标准、范围及指标体系等方面进行了开拓性的研究。晚近，法学领域的一些研究者也开始在行政补偿或水库移民整体研究中旁涉水库移民补偿，他们通过对我国水库移民法规政策与世界银行工程性非自愿移民政策的比较研究，反思当前我国水库移民在财产补偿程序、标准和公正性等方面的制度缺失，并初步提出完善水库移民补偿制度的论点。也有学者把移民补偿作为行政补偿的重要类型之一加以初步阐述。国内理论界关于水库移民补偿问题的研究主要集中于以下几方面：

（一）水库移民补偿的内涵、范围及指标体系研究

施国庆认为，补偿权是水库移民的一项基本权利。工程建设造成的迁移使水库移民或集体放弃很多的不动产，如土地被淹没、房屋被拆迁、公用建筑物被毁坏等。为了重建家园和恢复水库移民原来的生活水平，应根据损失情况，遵循市场经济原则，依法给予补偿[11]132。崔广平认为，我国水库移民补偿分为经济性补偿和政策性补偿两种，经济补偿存在着移民补偿费偏低、补偿标准低、对不同地域和不同身份的移民补偿标准不同等问题；政策补偿所产生的实际效果也非常有限。以往的水库移民补偿在执行过程中存在着较多不符合公平价值的情况。为了体现对水库移民补偿的公平，在水库移民补偿立法中应当规定以政府作为移民补偿法律关系的主体，确立移民的补偿投资法律关系的主体地位，以法律的形式规定给予库区经济结构调整特别优惠政策等[12]57。周少林、李立也认为移民补偿方式可以分为两个基本类型，即经济性补偿和政策性补偿[13]。

（二）水库移民补偿标准研究

关于移民补偿标准问题，一些法学研究者仅仅提出了补偿标准较低这一问题，针对如何改变当前的补偿标准低之问题，总是语焉不详。一些经济学学者从经济学的视野提出了很多有益的解决办法，如段跃芳博士系统论述了运用经济学成本—收益理论确立水库移民补偿的方法，其博士论文《水库移民补偿理论与实证研究》从水库移民的性质和特点出发，分析了水库移民补偿在水库移民经济社会系统重建中的地位，指出在非自愿移民迁移中，成本—收益理论仍然发生作用，合理的移民补偿对实现水库移民搬迁由非自愿性向自愿性转变起主要作用。要实现水库移民由非自愿性向自愿性转变，必须使移民在迁移后的收益大于成本，那么就要对移民淹没的真实损失进行合理评估[14]1。安虎森、邹璇首次提出“产权置换”的移民补偿措施。他们认为，“多重产权置换”措施可以避免各种替代性问题，符合人本原则和建设和谐社会的大政方针[15]93。李勋华、何雄浪等基于土地发展权视角，提出在和谐社会的背景下，农民作为土地的使用者，理应和国家分享土地发展权。他们以四川宜宾县安边镇农村移民为例进行研究，剖析了在水电工程建设中移民应得到的合理补偿及应分享的发展权价值[16]99。

（三）水库移民补偿政策与世界银行补偿政策的比较研究

世界银行为了推动非自愿移民工程规范化，进而有效保护非自愿移民利益，专门出台了移民导则。世界银行作为非自愿移民工作规范方面的全球导引者，其出台的相关政策无疑具有很高的参考价值。为此，一些学者出于理性镜鉴的考虑，围绕世行非自愿移民补偿政策和我国移民专项法规开展了一些比较研究。如黄东东将三峡水库移民法规政策与世界银行工程性非自愿移民相关政策进行比较，提出当前水库移民在财产补偿程序、标准和公正性方面的不足，并指出修正完善我国工程性非自愿移民法律制度，是法治的必然要求[17]102-104。

（四）水库移民补偿法律制度研究

在我国，水库移民因移致贫、征地补偿矛盾频发始终困扰着水利水电工程的顺利建设，这些问题引发了一些学者对水库移民征地补偿法律制度的反思。王琼雯提出，“非自愿移民的贫困是多重因素合力的结果。不公正的移民补偿制度构成了移民贫困的规范性根源。这种不公正具体表现在移民立法混乱、立法显失公平、立法含糊、程序性规范缺位等。究其原因，包括公益优先的法律理念，立法过程民主性不强，移民参与有限等。完善非自愿移民补偿机制必须扩大移民参与立法的途径，从立法上界定公共利益，确立以保障移民‘人格尊严’为核心、以公正补偿和正当法律程序为基本原则的移民补偿制度。”[18]147黄东东认为，大规模经济建设导致新中国产生的5 000多万工程性移民，历来是矛盾冲突的高发群体。开发性移民是现阶段中国工程性移民法的基本原则，但开发性移民理论与实践距法治境界仍有相当距离。补偿标准偏低、补偿范围较窄，安置方式难以保证移民生活水平不降低，后期扶持存在不具操作性和范围不足等，成为矛盾的焦点。应当改变以公权为基础构建起来的规则体系和规范实践，重构中国工程性移民法制体系[19]35。著名学者应星以大河电站的田野调查资料为基础，讲述了移民与基层地方政府之间某种内在的团结关系如何在1980年以后农村的制度变迁中破裂，移民补偿的经济问题是如何演化成影响安定团结的政治问题，移民土地与政府的非人格化矛盾是如何演化成移民精英与基层干部之间你死我活的个人冲突[20]354-355。他的作品深刻揭示了传统水库移民补偿制度的合法性和正当性问题。

三、水库移民补偿的国外研究现状

国外关于水库移民补偿的研究与世界银行的非自愿移民政策紧密相连。“但非自愿移民的研究却起步较晚，与人们对国际移民这一自愿移民已进行了2～3个世纪的研究历史相比，关于非自愿移民的研究主要开始于20世纪50年代以后，当世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织提供政府贷款而进行的重大建设项目而导致的大量非自愿移民现象出现以后，才迫使像世界银行一样的国际金融组织，对非自愿移民活动进行了详细、系统的研究，由此形成了世界银行非自愿移民的相关政策，如移民政策、公众参与政策、环境政策、少数民族政策、大坝安全政策等等。与此相联系，学术界也从不同的学科层面，开始研究非自愿移民及相关政策。”[21]38国外移民人数较多的工程主要分布在亚洲和非洲国家。国外各国水库工程中的移民政策，可分为两个阶段。20世纪80年代以前为第一阶段，为单纯补偿，救济政策进行移民安置，是一种不鼓励移民自食其力，而完全依赖政府补偿的依赖性政策。20世纪80年代以后为第二阶段，世界银行于1980年制定世行资助项目中处理非自愿移民的政策，提出开发性移民策略，是一种鼓励移民重建生产生活基地的开发性政策。各国为了获得世行贷款，逐渐遵循世行的基本原则，来处理移民安置[22]1。因此，这一发展历程在某种程度上影响了对水库移民补偿理论的深入探索。世行移民专家Michael Cernea在The economics of involuntary resettlement: Questions and Challenges（1999）一书中呼吁为了实现移民政策的基本目标——减少移民和改善移民的生活，必须对移民安置过程中的补偿理论进行研究。同时囿于水库移民尤其是大规模水库移民的政治敏感性，国外关于水库移民补偿问题的批判性和反思性的研究成果并不多，而且主要集中于经济学、社会学等学科范围，研究者主要来自于世界银行、亚洲开发银行等领域。

对我国的非自愿移民研究影响较大的外国学者当属著名的社会学家 Michael Cernea，他也是世行移民方面的专家。Michael Cernea通过对大量经验数据的研究，提炼出了非自愿移民的一般趋势和普遍特征，并构建了迁移和重建的理论模型。他指出自愿移民迁移中主要面临八大风险和贫困化的过程，这八大风险包括：（1）失去土地；（2）失业；（3）无家可归；（4）边缘化；（5）食物缺乏安全；（6）无法获得公共服务资源；（7）发病率的增加；（8）社会关系的断裂。他提出理论模型表明重建和改善这些移民的生活需要通过充分财政支持的详细战略实现风险逆转[23]1569。在亚洲国家中，日本的水库移民补偿安置制度是比较完善的，而且其移民工作也是比较成功的。基于日本的水库移民实践和经验，也涌现了一批研究成果。比如日本经济学者Naruhiko Takesada通过对Ikawa大坝已搬迁50年的水库移民的调查研究，揭示了日本水库移民的经验和长期影响。他认为未来水库移民补偿安置工作需要充分重视移民的自愿选择意愿，并充分考虑他们对可持续发展利益的考量[24]419。日本环境管理学者Atsushi Hattori和Ryo Fujikura通过对日本非直接损失补偿的评估研究间接的揭示日本水库移民补偿安置成功的重要面向[25]441-457。社会文化和环境学者Mikiyasu Nakayama, Tsuneaki Yoshida & Budhi Gunawan（前两位是日本学者，后一位是印尼学者）在反思印尼的水库移民安置补偿政策和实践的基础上，研究了日本水库移民补偿的“软技术”在印尼未来水库移民工作的借鉴和运用问题。该成果对农村水库移民的城镇融入、移民基金的建立等发展性补偿安置问题开展的深入探究[26]348–355。

四、评价与反思

尽管国内外关于水库移民补偿研究的专业文献并不鲜见，但这些研究存在三方面不足：（1）目前关于水库移民利益补偿的研究仍处于框架探索阶段，而且囿于学科的分工壁垒，这些研究呈现出碎片化的状态。在这些丰厚的研究成果中，法学界对此贡献较少，研究成果主要集中于经济学、公共管理学、社会学等领域。显然，水库移民补偿并没有引起法学研究者的足够关注。（2）由于受工程思维的影响，大量的研究成果主要关注于水库移民补偿工程技术指标的探讨，缺乏对水库移民补偿法治思维的深入探索；（3）研究的浅层性和应景性。大量的研究成果仅是对当前水库移民补偿政策的正当性解释和说明，缺乏对水库移民利益补偿的理性反思和深入探究，忽视了开发性移民利益补偿的人权价值考察。正如学者黄东东在研究水库移民法时提出的担忧，工程性非自愿移民法学由于是一门具有直接操作性的实用学科，故学者们对问题的研究重于对其规范的探讨，不重视理论上的逻辑阐释，沉湎于依据现有具体规则如何适用是我国目前仅有的研究水库移民法律问题的主要流弊，这种急功好利的短期实用期待，使工程型非自愿移民法的研究成为一种纯粹应景的“法律对策学”[27]6。

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