论政府公信力及其伦理建构

唐土红，陈兰

（1.长沙理工大学，湖南 长沙 410004；2.中国社会科学院哲学研究所博士后流动站，北京 100732）

一、政府公信力的内涵

政府公信力问题是目前学术界关注的热点问题。对政府公信力的界定，目前学界并未形成统一的认识，代表性论点有信用论、能力论、资源论、信任论等。笔者比较认同能力论，即政府公信力是政府获取公众信任的一种影响力，它是政府部门在行政活动中凭借自身信用而赢得社会公众信任的一种能力。政府公信力包括了政府信用和政府信任两个方面的内容。政府信任以政府信用为基础，政府公信力就是政府在行使公共权力、管理公共事务的活动中，依据自身的道德状况（具体说就是政府的诚信度）所表现出来的与社会公众建立信任关系。这种信任关系源自于政府信用，即政府履行其对公众承诺的状况。政府公信力是政府行政能力的客观体现，体现着政府的影响力和号召力，它包含了三方面内容：

第一，政府政策公信力，即政府在制定公共政策的过程中得到公众的满意和信任的程度。政府政策公信力主要体现在以下几方面：首先，政府公共政策制定的价值取向。公共政策制定的目标和动机只有出于人民群众的利益与需要，把公共利益放在首位，一切以人民群众的利益为出发点，才能保证政策与公众意愿相一致，才能获得公众的信任，公众才乐意配合政策的执行。其次，公共政策制定程序的科学、民主、公开程度。各级政府及其部门在制定涉及全面性、长远性、公共利益的重大行政事项时，都必须依据法律法规和国家政策措施的要求，按规定的权限和程序进行决策。政府在决策过程中积极向人民群众获取信息资料，广泛听取民心，征集民意，为公众参与提供便捷的渠道，让公众了解政策，这样，政府的决策就能始终保证公共利益的价值取向，同时也能赢得公众的理解和支持。再次，公共政策的稳定性、连续性和统一性。政策是党的路线、方针的具体化，也是一个“合约”，是政府对公众的郑重承诺。“政府每出台一项政策，就意味着与社会立下一个约定，这个约定必须得到政府本身的共同遵守，政府才有信用可言”。［1］每一项政策都有一定的时效性，在出台后能在一定时期内发挥作用，保持相对稳定性，如果政策朝令夕改，政策多变，人民对政府履约必然缺乏信心。政府制定的政策还必须要有统一性、连续性，“政出多门、互相矛盾”，只会使执行者无所适从，政策难有效执行。对公众的承诺不能兑现，必然难赢得公众的信任。

第二，政府行为公信力。政府行为公信力是指政府执行公共权力、管理公共事务的具体行政行为在公众心目中的可信任程度。政府的行政行为以国家权力为后盾，依据广大人民授予的公共权力来提供公共产品和服务，现实中，政府行为公信力主要表现在以下几方面：首先，政府权力的合法性，即政府是否依据法律法规规定的权限和程序来执行公务，这是政府公信力的重要来源。政府能够依法办事，政府机关及其工作人员能够依法行政，一切行使权力的行为都有法律依据，竭诚为公共利益服务，保证国家权力的非任意性和无害性，是政府对人民讲信用的集中体现，能够促成公众对国家和政府的基本信任。其次，政府职能的合理定位和全面履行。市场经济的全面发展，人民群众对公共产品和公共服务的需求不断上升，必然要求政府实现职能转型，由全能政府向有限政府转变，由管治政府向服务政府转变，以执政为民为核心理念，建设服务型政府。以加强社会管理和公共服务为重点，全面履行政府职能。“政府职能界定模糊，在经济管理上越位、社会管理上错位、公共管理和社会服务上缺位”，必然造成“政府的行为失信、决策失信、程序失信、服务失信、管理失信等问题。”［2］政府职能的定位和履行是影响政府公信力的一个十分关键的因素。再次，行政监督与责任机制是否健全。权力是人民授予的，对于公共行政者而言，权利就意味着责任。公共权力的本质决定了行政人员肩负的责任与义务。然而，不受制约的权力在现实中必然招致权力的滥用，滋生权力腐败、渎职等丑恶现象，极大地损伤政府对公众的信任。“政府的公信力，正是政府行使公共权力效果的社会反馈，是政府责任行为的外射”。［3］完善的行政监督机制与责任机制能有效地保证政府是一个负责任的政府，政府的权力受到限制，行为受到监督，行为结果受到问责机制的制约，政府的职能和目标就能最终得以实现，即对公众的承诺得到兑现，公众对政府的信任度必然增强。

第三，政府绩效公信力。政府绩效公信力是指政府的行政行为产生的效果赢得公众的满意和信任的程度。绩效公信力体现在政府绩效评估的标准、原则、方法、程序等各个方面。政府在确立评估标准时，立足长远，以全面利益和整体利益为着眼点，结合实际，制定科学合理的评估标准以全面准确地反映问题；在评估过程中，保证充分的公众参与，将整个评估过程置于公众的监督之下，让公众充分了解整个评估环节，以保证评估结果的真实性和可接受性。绩效是检验政府行政能力最直接的标准，只有保证绩效评估的科学性、公正性和真实性，才能消除公众的质疑，获得公众的认可和理解。政府的施政行为才能得到公众的配合支持，政府的施政效果才能得到公众的满意，政府的信任和信用才能得以巩固和提高。现实中，部分地方政府片面追求经济增长，置公众利益于不顾，大搞“形象工程”、“官出数字、数字出官”等等，都是政府缺乏绩效公信力的表现，政府绩效的造假现象让地方政府陷入信用危机。

二、我国政府公信力流失的成因

总体而言，新中国成立以来，我国各级政府公信力得到了持续改善。特别是近年来，随着行政体制改革的不断深化，各级政府的社会管理和公共服务能力不断增强，政府公信力得到明显的提升。但是，我们也应看到，现阶段我国政府公信力水平仍尚未达到人民的要求，离“信任政府”还有一定距离，在现实生活中政府失信现象还大量存在。具体表现在：一些地方政府缺乏“民本”意识，为了一己私利，弄虚作假，欺上瞒下，大搞“形象工程”、“政绩工程”、“掺水数字”，严重损害了公众的利益；一些政府部门及其公务人员言而无信，政策朝令夕改，有令不行、有禁不止，工作缺乏公开性、透明度，严重影响了社会公众对政府信用的评定；有些政府官员行政道德责任缺失，滥用职权、以权谋私、贪污腐败，极大地削弱了政府公信力。所有这一切虽然只是局部现象，但却严重损害了政府的整体形象和声誉，造成政府公信力一定程度的弱化，出现了政府“信任赤字”和“信任危机”。造成当前政府公信力流失的原因是多方面的，但主要有以下几个方面：

1.行政道德缺失。行政道德作为一种特殊的规范和准则，对政府公信力有着非常重要的影响。它以行政领域特有的道德原则和评价机制约束政府及其公务人员的权力运作，引导和规范行政主体的行政行为，以确保权力的正确行使和公众的利益不受侵犯，从而维护政府的公信力。当前，受官本位传统的影响，我国部分政府工作人员缺乏民本意识，责任意识、诚信意识淡薄，官僚主义、形式主义依然严重。出于自利的动机，极少部分人在行使职权时，将私人利益置于公众利益、整体利益之上，利益观念和部门观念过重，为了所谓的政绩，大搞“形象工程”，官商勾结，欺上瞒下，漠视人民福祉与百姓利益；部分领导干部搞权钱交易，贪污腐败之风没有改变扭转；有些公职人员责任意识不强，诚信意识淡薄，随意行政，行政效率不高，不能及时有效地解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本问题，影响了人民群众对政府的信任感、归属感和满意度，使政府形象和公信力大打折扣。

2.制度与机制不健全。经济社会转型期体制弊端的残存和各方面制度的不完善，是造成当前我国政府失信的重要原因。一方面，市场经济的宏观环境要求政府转变自身职能，由管治走向服务，将职能定位于公共服务，以提高行政能力，更好地取信于民。然而，当前政府职能转变明显滞后，尚未形成以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”为主要内容的行政职能体系，政府职能界定模糊，在实际工作中越位、错位、缺位现象普遍存在，广大人民群众的利益和需要没有得到很好的维护和实现，致使政府在群众中的形象蒙受损失，对政府公信力产生很大的负面影响。另一方面，缺乏有效的监督和问责机制也构成了对政府公信力的严重危害。“不受制约的权力必然导致权力的滥用。即是是民主制度下，如果缺乏有效的监督制约，掌握权力的政府也有可能利用人民授予的权力反过来侵害人民的利益”。［4］政府及其工作人员手中的权力是人民赋予的，行政官员代表公众的意志行使权力，如果缺乏必要的监督和问责机制实现权力制衡，公共权力就容易异化为行政人员谋取私利的工具，出现徇私枉法、贪污受贿、跑官卖官等权力滥用现象，严重影响了政府在公众心目中的形象，给政府公信力造成损伤。当前出现的诸多损害政府公信力的现象，主要原因就在于对政府的制约不够、对政府及其官员的失信行为问责不力。

3.行政行为失范。政府信用是公众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，这种信用不是抽象的而是具体的，公众对政府信用的评价体现在公共行政的各个环节，政府依法行政的程度、政府政策的稳定程度、政府决策的科学化、民主化程度、政府公务员的行政道德水平、政府的服务能力等等都是公众评价政府信用、衡量政府公信力的重要尺度。政府行为是否规范和合理在很大程度上决定着政府公共权力的运行效率，也决定着政府在社会公众中的信誉和信心。当前政府行政行为失范主要体现在依法行政不完善、决策的民主化科学化程度不高、行政工作公开性透明性欠缺等方面。“政府的行为不能违法，政府不能滥用权力，这是对政府公信力的基本要求，因为违法的政府毫无诚信可言”。［5］当前部分地方政府及其工作人员法律素养不高，依法行政意识薄弱，在执行公务时甚至无视法律的权威，以言代法、以权压法、知法犯法，严重影响了公众对政府的信用评价。由于决策机制的不完善造成的决策失误是导致政府公信力下降的一个重要因素。政府的决策科学合理、切实可行，才能获得公众的信任和支持，然而，当前我国政府的决策机制还存在种种弊端，决策的民主化、科学化水平不高，造成政府与公众之间缺乏必要的沟通和互动，政府在政务、信息上的不公开、不透明更是容易引起公众对政府工作的质疑，降低公众对政府的信任度。

三、我国政府公信力的伦理构建

一个政府信用能力的高低最直接的表现为政府行政行为所代表的公共服务的质量和水平。所有的行政活动都是行政人员依据人民所赋予的公共权力来管理社会事务、提供公共产品和服务的活动，他们是整个行政活动的组织者、执行者，因而对政府公信力的建构和提升有不可推卸的责任。事实上，现实中存在的诸如权力腐败、官僚主义、形式主义等大量损害政府形象，影响政府公信力的行为，归根结底是由于行政人员行政道德意识薄弱、行政道德行为失范，在行使权力的过程中不能很好地履行自身职责所致。因而，以行政道德为突破口，提高行政人员的道德素质是提升政府形象、建构政府公信力的有效路径。

1.强化行政人员的服务意识、责任意识和诚信意识。行政道德意识是行政道德行为的前提和基础，强化行政人员的行政道德意识，培养他们的责任感、诚信度和服务精神，是改善政府行政行为，提升政府形象的基础环节。首先，强化服务意识。服务是行政道德的基础原则，也是公务人员道德规范的核心。要增强政府公信力，政府行政人员就要强化服务意识。转型期，我国政府职能发生了重大转变，政府逐渐由“管治”走向“服务”，由“全能”走向“有限”，现代政府是以社会管理和公共服务为职能重心的服务型政府。在政府职能转变的宏观环境下，要实现政府职能目标，提升政府公信力，必然要求政府行政人员树立服务理念，将自身的角色由“掌控者”、转变为“兴利者”、“服务者”，将官民关系定位于“官民平等”、“官民合作”而非“官民对立”，重视民众的合法期待和满意度评估。近几年来，一些地方政府推行的“社会服务承诺制”充分体现了政府的服务理念，加强了政府与社会公众的互动关系，改善了政府的信用形象，对政府公信力的提升起到了很好的促进作用。其次，提高责任意识。权力是人民赋予的，权力就是责任，要提升政府公信力和执行力，关键在于“责任”。对于公共行政而言，责任包含着法律责任和道德责任两方面的内容。而道德责任是行政人员个体在“深刻领会个人所处职位的责任和义务的基础上，对客观的普遍的岗位职责的一种内化”。［6］行政人员只有具备充分的道德责任意识，才能自觉地承担公共责任，充分地履行义务，将服务的理念付诸于行动。也唯有将责任落到实处，政府才能赢得公众的信任。再次，培养诚信意识。“政府公信力的核心和灵魂是诚信，它以‘以人为本、负责任、透明、依法行政、务实’为基本准则，决定着政府的决策思路、施政方向、社会表现”。［7］增强政府信用首先有赖于政府及其工作人员对政府公信力有充分的认识，自觉地树立起诚信的道德意识。政府公务人员是政府形象的直接代表，他们的道德素质和诚信行为直接影响着政府的信用度。因此，需要不断加强对政府公务人员的诚信教育，普及信用观念、培育信用意识，同时加强舆论的正确引导和相关制度建设，通过外在的影响力激发政府公务人员的道德自主性，促使他们将诚信内化为一种道德责任、一种道德义务，并将这种意识贯穿于整个行政活动。

2.推进行政道德制度化。一个国家和一种政治秩序的维系，一般来说要靠两个方面，一是道德，而是法律。道德通过内在的信念和外在舆论起作用，是“软”的一面，法律则通过国家机器强制社会成员遵守，是“硬”的一面。政府在行政活动中经常充当立法者和裁决者的双重角色，被赋予很大的行政自主权，只有依靠道德调节和法律调节的双重功能，才能有效地限制政府职权的行使，防止公共权力的滥用，并遵守诺言，认真贯彻执行公共政策，以高效率的服务能力取信于民。道德作为一种软约束，它的调节作用是有限的，因此必须辅助以制度约束，将行政道德制度化、法律化，用刚性的法律力量去限制、约束行政人员的行政行为，强化行政人员的行政道德意识，强制他们去正确地行使权力，充分履行责任，使自身的行为符合行政道德的要求，为政府树立良好的信誉形象。

3.完善行政伦理监督与评价机制。“20世纪以来的宪政发展历程告诉我们，比‘以权力制约权力’更关键的是‘以权利制约权力’，即通过民主监督来规范和约束权力，真正实现‘权利授予权力，权力保障权利’。发展民主既是实行监督的基本条件，又是推动监督的重要动力”。从现代契约伦理来看，公共行政是公共权力的运行过程，这种公共权力是公众赋予的，政府及其公务人员代表公众意志行使公共权力，理应受到社会公众的监督。况且，公众是政府工作人员直接的服务对象，公众对他们的工作能力、行政效果有最直接的认识、最权威的评价。因而通过举报、听证、质询、问政、社会舆情等伦理评价机制加强公众对政府及其公务人员的舆论监督，建立以公众为主体的立体道德监督体系，形成对行政人员的行政道德责任的外在约束机制，才能从根本上促使行政权力服务于民，遏制行政权力的异化，防止官员的腐败行为，增强行政行为的有效性、合理性和至善性，树立起政府在公众心中的良好形象，有效地提升政府公信力。

当然，政府公信力的改善和提升，不是单凭行政伦理就能够解决，它是一项复杂的系统工程，需要从理念、制度、行为等方面全方位着手，全力推进民主政府、责任政府、法治政府和公共服务型政府建设，才能实现政府公信力的有效构筑。

［1］孙智英.加强政府信用建设的若干问题［J］.东南学术，2003（2）：52.

［2］陈潮升，雍继敏，李蓉.政府信用的评价标准、现状及对策探析［J］.四川行政学院学报，2006（1）：32.

［3］吴威威.良好的公信力：责任政府的必然追求［J］.兰州学刊，2003（6）：24.

［4］刘少华，王芳.浅议提升政府公信力 ［J］.中国市场，2011（14）：124.

［5］王茜，张子礼.理念·制度·行为——政府公信力的三要素［J］.山西师大学报，2007（6）：14.

［6］叶翠红.行政伦理责任在塑造政府公信力中的重要性［J］.经营管理者，2011（4）：71.

［7］王茜，张子礼.理念·制度·行为——政府公信力的三要素［J］.山西师大学报，2007（6）：13.