中国式财政分权与公共品供给研究综述

夏策敏

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

一、研究背景

20世纪以来，财政分权成为世界各国十分普遍的现象。随着财政分权理论的逐步成熟和完善，以及财政分权在发达国家的广泛成功运用，一些转型国家和发展中国家也掀起分权改革的浪潮。在计划经济时期，中国的财政体制呈现“统收统支”集权化的特征。与市场化改革相适应，1978年之后中国的财政体制出现了分权化的趋势。其中，20世纪80年代经历了三次较大的财政体制改革:1980年实行“划分收支，分级包干”财政体制;1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制;1988年实行“多种形式包干”财政体制。以上财政体制改革都采取了“分权”的措施:地方政府向中央政府上缴一个固定比例或额度的税收收入后，可以保留剩余的款项;同时，地方政府也承担部分公共品(服务)的供给责任。由于地方政府利益和责任的明确化，而且按照企业的行政隶属关系组织财政收入，具备了财政收入的剩余索取权，在地方政府之间的财政博弈中，“包干制”导致了地方政府之间的重复建设、市场割据、盲目竞争等问题;在地方政府与中央政府之间的财政博弈中，由于预算外和制度外资金管理体制改革的滞后，“包干制”也刺激了地方政府将预算内的财政资源转移到预算外或制度外，或通过税收减免的方式“藏富于企业”，损害了中央政府的利益，弱化了中央政府的宏观调控能力。

为了纠正财政包干制所造成的缺陷，中国于1994年开始了分税制改革。1994年的分税制改革具有以下特点:税种、税目和税率的决策权，以及税收收入分配的决策权基本上都归中央政府，地方政府获取预算内收入的自由裁量权备受制约，预算内财政收入向中央政府集中;而财政支出，除了专项转移支付资金和法定支出，中央政府并没有明确规定地方政府财政资金的使用方向，地方政府拥有较大的自由裁量权。从中央政府和地方政府事权划分来看，地方政府辖区的基础设施、行政管理、教育、医疗卫生、社会保障等公共品(服务)以高度分权的方式由地方政府提供。总体上，1994年的分权改革一定程度上抑制了地方政府之间的盲目竞争、市场割据和重复建设等问题，中央政府的财政收入也得到保障;但同样也产生了一些负面影响，突出表现在地方政府辖区公共品(服务)供给的失衡:其中，在生产性公共品(如基础设施)的供给上，各地都热情高昂;在非生产性公共品(如教育、医疗卫生、社会保障)的供给上，很多地区则供给不足;而同属提供非生产性公共品(服务)的行政管理支出，虽然各地支出水平存在差异，但总体上都存在不断膨胀的趋势。

在现有的财政分权模式下，地方政府为何对不同属性公共品的供给表现出截然不同的偏好，或者说，中国式财政分权对不同属性的公共品供给是产生了抑制效应还是刺激效应，成为经济学者研究的一个热门课题。

二、财政分权与公共品供给研究

传统的财政分权理论认为:对辖区居民的偏好，地方政府具有信息优势［1］;地方政府之间的竞争为居民提供了“用脚投票”的机制［2］;中央政府与地方政府的职能不同［3］;地方政府辖区居民具有同质偏好［4］。因此，地方政府在部分公共品供给上更有效率，进而可以改善公众的福利水平。第二 代 财 政 分 权 理 论 (Weingast，1995［5］;Qian and Weingast，1997［6］;Qian and Roland，1998［7］)从公共选择理论出发，对传统财政分权理论的仁慈政府假设提出质疑，认为政府并非从居民福利最大化目标出发，政府官员也是理性的，他们可能从政治决策中寻租;同时将激励相容与机制设计学说引入财政分权理论中，认为有效的政府应该能够实现对政府官员的激励与居民福利的相容。实践中，Shah et al.通过对发展中国家和新兴市场经济国家财政分权与公共品供给关系的实证研究，认为财政分权的现实后果要取决于现实的制度安排(包括权力关系)［8］。而且，在民主宪政体制不完善的国家，财政分权下的地方政府竞争不但不能改善公众福利水平，反而可能导致公众福利水平的下降甚至恶化［9］。

基于财政分权理论特别是第二代财政分权理论，同时参照世界其他国家财政分权改革的实践，国内外大量学者对中国式财政分权与公共品供给的关系也进行了广泛的研究，相关研究主要是基于中国式财政分权模式的制度特征，以及不同公共支出与经济增长的短期关系，最后得出基本相似的结论。具体来看:

中国的财政分权模式具有以下两个重要特征，其一，地方政府之间“自下而上”的“标尺竞争”模式的缺失，形成的是“自上而下”的“标尺竞争”;其二，中央政府对地方政府官员的提拔以GDP为主要政绩的考核机制。在标准的财政分权模式下，地方政府间会出现“自下而上”的“标尺竞争”;处于信息弱势的公众会参照其他地方政府行为来评价自己所在辖区的政府行为，以防止政府权力的滥用;同时地方政府知道其选民会以其他地区为标尺，故会效仿其他地区的相关政策，并相互监督和学习，提高政府部门的运作效率。但在中国，上述“自下而上”的“标尺竞争”还非常不完善。其中，由于中国行政机构缺乏足够的弹性，地方政府官员的行为不能很好地对居民的偏好和经济发展水平等作出相应的调整，居民“用手投票”机制是失灵的［10］;同时，由于中国的教育、社会保障、医疗卫生等公共品皆系于户籍，居民“用脚投票”机制也难以有效约束地方政府官员的行为［11］。与这种“自下而上”的“标尺竞争”不同，中国地方政府是对上负责，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下”的“标尺竞争”，即上级政府通过考评下级政府的相对绩效来对下级政府官员实施奖惩。同时，在政治组织的激励机制设计方面，由于政治组织委托人偏好的异质性、政治组织的多任务型、外部条件的差异，很难有一个外部的充分统计量指标可以对官员进行客观的评价。作为发展中国家，由于面临经济增长的强大压力和GDP指标的易测量性等原因，实践中，形成了中央政府对地方政府官员的提拔和委任更多的以GDP为主要政绩的考核机制［12］。

从不同公共支出与经济增长的关系来看，基础设施类生产性公共品对地方政府官员任期(或当期)的经济增长能产生直接贡献;而教育、医疗卫生、社会保障等非生产性公共品的收益具有长期性和外溢性。按照 Keen and Marchand［13］、Cai and Treisman［14］、傅勇［15］等的研究，教育、医疗卫生、社会保障都属典型的非生产性公共品;它们对地方政府官员任期(或当期)的经济增长无直接贡献，从吸引流动资本的角度与其他生产性公共品相比也无明显的优势。而基础设施类生产性公共品短期内能对辖区的经济增长产生直接的贡献，良好的基础设施能吸引流动性的资本，进而更能够促进辖区的经济增长或带来税源。所以，最后都得出基本相似的结论:中国式财政分权导致地方政府重视基础设施类生产性公共品的供给，而轻视教育、医疗卫生、社会保障等非生产性公共品的供给(傅勇和张晏，2007［16］; 张军等，2007［17］; 刘瑞明和白永秀，2010［18］)。

三、研究的进一步拓展

传统的研究能够解释地方政府在公共品供给中存在的一些问题，但其依附的达成“共识”的理论基础—— “官员晋升锦标赛”理论引起部分研究者的异议。其中，陶然等在考察上世纪90年代中期之前和之后中国地方政府竞争模式演变的基础上，分析了中央政府—地方政府和地方政府—企业两个维度关系及其在中国转轨30年中两个不同阶段的变化，研究了不同时期地方政府在财政激励下所面临的约束条件的变化和对应的地区竞争行动，对“中国特色的保护市场型财政联邦主义”理论和“官员晋升锦标赛”理论提出了质疑［19］。陶然等在对中国政绩考核体系进行考察基础上，对“官员晋升锦标赛”理论提出了多维度的质疑，并利用省级官员晋升数据进行实证重估，其研究表明，在省这一级别GDP增长率对中国地方官员的政治提拔没有显著的影响;而且，从正式制度安排看，中国并不存在一个从中央到省、从省到地市、从地市到县乃至乡级的层层放大的将政治提拔和经济增长，或主要经济指标直接挂钩的考核体系［20］。

基于中国政治体制和经济制度的复杂性，不能简单的肯定或否定中国是否存在“官员晋升锦标赛”的现实。因此，有的学者提出了不同的看法，本文从如下几个方面归纳地方政府公共品供给的失衡现象:

1.地方政府官员的行为差异影响公共品供给

作为理性的“经济人”，地方政府官员的追求并不都是职位的晋升。从契约理论出发，锦标赛发挥作用的一个前提是代理人必须面临相同的风险冲击，即竞赛的起点应该类似，否则锦标赛失灵［21］。所以，我国现有的中央政府对地方政府官员的提拔以GDP为主要政绩的考核机制，经济发达地区享有先天的竞争优势，而弱势地区可能“破罐子破摔”、放弃竞争［22］。在我国越是那些初始经济社会条件落后的地区，地方官员似乎越会伸出更多的“攫取之手”，如追求更多的在职消费(建造豪华办公楼、购置豪华轿车等)、通过变相的手段将公款挪为私用(如将个人消费的发票以公款报销等)、利用拥有的资源控制权所进行的炫耀性消费行为等［23］。

在政府“金字塔”式的科层组织中，一般说来，当一个政府官员级别越来越高的时候，他在职务上继续晋升的机会也就越来越少;部分升迁无望的“天花板官员”可能会寻求替代的办法进行福利的补偿［24］。例如，我国政府的人事管理制度中有关晋升的年龄限制导致了部分官员“59岁现象”。政治激励不但依赖于省区的地区特征，同时依赖于地方政府官员个人特征(年龄、任期等)，在相同的政治竞争和政治激励下，职业前景差异和地区发展水平差异导致了地方官员行为的差异［25］。

2.地方政府官员的行为目标影响公共品供给

经济绩效并不是决定地方政府官员晋升的唯一因素。一方面，官员个人的禀赋和努力是职位晋升的重要条件。其中，政府官员晋升的一条路径强调专业和教育，另一条路径强调政治忠诚［26］。另一方面，官员个人所具备的社会网络资源和社会资本也是职位晋升的关键因素，中央与地方各省的垂直协调需要人际信任与相互合作，以确保组织内部的融洽［27］。官员晋升的决定因素是人际关系而不是经济绩效，省级官员的关系网络对其晋升的影响显著，经济绩效的作用并不明显［28］。基层政府官员晋升往往是前台与后台多重原因作用的结果;派系关系、政治背景、社会网络等后台因素往往能左右基层干部的晋升［29］。我国实行分级的行政管理模式，相对于中央政府最大化社会福利的目标，地方政府官员的目标更为丰富，他们需要在提供有效公共品与满足特定的利益集团的需要之间作出权衡，以建立本地的政治支持网络［30］。

3.地方政府扩张预算外收入的策略性行为影响公共品供给

在地方政府与中央政府的财政博弈中，其扩张预算外收入的策略性行为会影响公共品供给。1994年的分税制改革简化了税制结构，明晰了中央税、地方税和中央地方共享税，税收管理上将原有的机构分立成国税局和地税局，前者负责中央税和共享税的征管，后者只负责地方税。这种制度安排在一定程度上约束了地方政府化预算内收入为预算外或制度外收入的策略性行为。但是与改革前相比，由于预算外收入和制度外收入的收支管理没有得到根本性的改善，以及地方政府税收立法权的缺失、预算内收入向中央政府集中等原因，当地方政府面临财政支出压力或缺口时，其通过开征新税或提高既有税种税率的方式筹资基本行不通。同时，与财政分权改革相伴随的一系列财政管理体制改革，与预算外支出及制度外支出相比，地方政府预算内财政支出受立法机构、中央政府、辖区居民的监管和约束力更强，也刺激了地方政府扩张预算外收入和制度外收入的策略性行为［31］。

地方政府扩张预算外收入的策略性行为对辖区公共品供给通过以下机制产生影响:其一，在地方政府辖区可征收财源有限或既定时，预算外很多不合理的收费侵蚀了税基，同时损害了企业和个人正常的生产经营活动，可能导致预算内收入的萎缩。其二，相对于预算内资金，中央政府、立法机构和地方政府辖区民众对预算外资金支出的监管和控制力度较弱，地方政府对其拥有更大的自由裁量权，进而可以加大自身偏好的公共品供给，会加剧不同公共品供给不平衡的状况［32］。

4.地方政府间财政支出竞争也会影响公共品的供给

地方政府间财政支出竞争中，其策略性行为也会影响辖区不同公共品的供给。地方政府之间的策略性行为对公共品供给的影响从理论上可以归纳为:一是外溢效应模型，即地方政府某类公共品供给会惠及相邻地区，从而相邻地区会免费搭车，降低这类公共品供给，而这种影响是相互的［33］;二是财政竞争模型和标尺竞争模型，前者强调地方政府的主动性，后者强调纳税人(居民)的主动性，结果都导致地方政府对存在示范效应的公共品供给过量，即一个地区某类公共品供给的增长引致其他地区的跟进，使这类公共品供给出现趋同的现象［34］。随着要素流动性程度的提高，用于经济增长的公共品供给会日益加剧，最终导致基础设施投资过度，而其他公共品供给则相对不足［35］。

5.行政管理支出膨胀影响公共品供给

无论是对短期的经济增长还是吸引流动性的资本，行政管理支出具有典型的非生产性特征;虽然一定规模的行政管理支出是经济增长的必要条件，但是我国行政管理支出的膨胀已经对经济增长产生了显著的不良影响［36］。这样，在地方政府之间激烈竞争和以GDP为主要政绩的考核机制的背景下，即使中央政府和地方政府辖区居民不能有效约束地方政府的行为，但是地方政府应该会主动抑制行政管理支出的高速增长，否则会在竞争中处于劣势而不利于官员的晋升。实际上，行政管理支出存在双重属性:过多的支出不利于经济增长，使地方政府在竞争中处于劣势而不利于官员的晋升，同时有违中央政府的宏观政策目标;但能提高地方政府官员个人的经济福利水平［37］。所以在中国财政分权的制度环境下，地方政府对行政管理支出存在两难选择，在中国式的财政分权模式下，财政分权的总体效应是刺激了地方政府行政管理支出的扩张［38］。

6.官员腐败会影响公共品供给

由于从不同公共品的供给中获取腐败的难易程度不同，以及腐败机会成本的差异，相对于基础教育、医疗卫生、社会保障等社会公共服务，基础设施和城市建设等投资活动更容易给政府官员创造腐败的机会，所以腐败的地方政府更加偏好此类公共品的供给［38］。

［1］F.A.Hayek，1945，The Use of Knowledge in Society［J］.American Economic Review，35(4)，519－530.

［2］C.M.Tiebout，1956，A Pure Theory of Local Expenditure ［J］.The Journal of Political Economy，64(5)，416 －424.

［3］R.A.Musgrave，1959，The Theory of Public Finance［M］.New York:McGraw-Hill.

［4］W.E.Oates，1972，Fiscal Federalism ［M］.New York:Harcourt Brace Jovanovich.

［5］B.R.Weingast，1995，The Economic Role of Political Institutions:Market-Preserving Federalism and Economic Development［J］.Journal of Law，Economics and Organization，11(1)，1－31.

［6］Yingyi Qian and B.R.Weingast，1997，Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives［J］.Journal of Economic Perspectives，11(4)，83 －92.

［7］Yingyi Qian and Gerard Roland，1998，Federalism and the Soft Constraint［J］.American Economic Review，88(5)，1143 －62.

［8］Shah，T.Thompson and Heng-fu Zou，2004，Decentralizing the Public Sector:The Impact of Decentralization on Service Delivery，Corruption，Fiscal Management and Growth in Developing and Emerging Market Economic:A Synthesis of Empirical Evidence［J］.CESifo DICE Report，2(1)，10 －14.

［9］Jennie Litvack，Junaid Ahmad and Richard Bird，1998，Rethinking Decentralization in Developing Countries［M］.Washington:The World Bank.

［10］Zhang Xiaobo，2006，Fiscal Decentralization and Political Centralization in China:Implications for Regional Inequality ［J］.Journal of Comparative Economics，34(4)，713 －726.

［11］乔宝云，范剑勇，冯兴元.中国的财政分权与小学义务教育［J］.中国社会科学，2006，(6):37－46.

［12］Hongbin Li and Li-An Zhou，2005，Political Turnover and Economic Performance:the Incentive Role of Personnel Control in China［J］.Journal of Public Economics，89(9－10)，1743－1762.

［13］Keen Michael and Marchand Maurice，1996，Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending ［J］.Journal of Public Economic，66(1)，33－53.

［14］Hongbin Cai and Daniel Treisman，2005，Did Government Decentralization Cause China's Economic Miracle ［J］.World Politics，58(4)，505－535.

［15］傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给［J］.经济研究，2010，(8):4－15.

［16］傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价［J］.管理世界，2007，(3):4－12.

［17］张军，高远，傅勇，张弘.中国为什么拥有了良好的基础设施?［J］.经济研究，2007，(3):4－19.

［18］刘瑞明，白永.晋升激励与经济发展［J］.南方经济，2010，(1):59－70.

［19］陶然，陆曦，苏福兵，汪晖.地区竞争格局演变下的中国转轨:财政激励和发展模式反思［J］.经济研究，2009，(7):21－33.

［20］陶然，苏福兵，陆曦，朱昱铭.经济增长能够带来晋升吗?——对晋升锦标赛理论的逻辑挑战与省级实证重估［J］.管理世界，2010，(12):13－26.

［21］Patrick Bolton and Mathias Dewatripont［M］.2005，Contract Theory，The MIT Press.

［22］田伟，田红云.晋升博弈、地方官员行为与区域经济差异［J］.南开经济研究，2009，(1):133－151.

［23］丁菊红，邓可斌.政府偏好、公共品供给与转型中的财政分权［J］.经济研究，2008，(7):78－89.

［24］周雪光，艾云.多重逻辑下的制度变迁——一个分析框架［J］.中国社会科学，2010，(4):132－150.

［25］徐现祥，王贤彬.任命制下的官员经济增长行为 ［J］.经济学(季刊)，2010，(9):1447－1466.

［26］Bobai Li and Andrew G.Walder，2001，Career Advancement as Party Patronage:Sponsored Mobility into the Chinese Administrative Elite，1949－1996 ［J］.American Journal of Sociology，106(5)，1371－1408.

［27］Zhao Wei and Zhou Xueguang，2004，Chinese Organizations in Transition:Changing Promotion Patterns in the Reform Era ［J］.Organization Science，15(2)，186 －199.

［28］Sonja Opper and Stefan Brehm，2007，Networks versus Performance:Political Leadership Promotion in China［J］.Lund University Working Paper，1 －41.

［29］陈潭，刘兴云.锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场整治［J］.公共管理学报，2011，(2):21－33.

［30］袁飞，陶然，徐志刚，刘明兴.财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀［J］.经济研究，2008，(5):70－79.

［31］陈抗，Arye L.Hillman，顾清扬，财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手 ［J］.经济学(季刊)，2002，(1):111－130.

［32］张一.分税制下经济主体和地方政府的行为分析 ［J］.世界经济，2009，(6):54－63.

［33］T.Besley and A.Case，1995，Incumbent Behavior:Vote-Seeking，Tax-Setting，and Yardstick Competition ［J］.American Economic Review，85(1)，25－45.

［34］S.Bucovetsky，2005，Public Input Competition ［J］.Journal of Public Economics，89(9－10)，1763 －1878.

［35］郭庆旺，贾俊雪.地方政府间策略互动行为、财政支出竞争与地区经济增长［J］.管理世界，2009，(10):17－27.

［36］李涛，周业安.中国地方政府间支出竞争研究 ［J］.管理世界，2009，(2):12－22.

［37］江克忠，夏策敏.财政支出规模、支出分权和收入集权对行政管理支出的动态影响［J］.财经论丛，2011，(1):35－40.

［38］江克忠.财政分权与地方政府行政管理支出——基于中国省级面板数据的实证研究［J］.公共管理学报，2011，(3):44－52.

［39］P.Mauro，1998，Corruption and the Composition of Government Expenditure ［J］.Journal of Public Economics，69(2)，263 －279.