党外代表人士民主监督作用研究

徐波

(东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808)

《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》指出：“党外代表人士是与中国共产党团结合作作出较大贡献，有一定社会影响的非中共人士，政治坚定、业绩突出、群众认同，是党外代表人士的基本标准”。发挥党外代表人士对执政的中国共产党进行有效的民主监督职能，对保障国家公共权力良性运转、约束执政党在维护人民利益下行使权力、推进我国社会主义民主政治建设、提升政治文明水平、加强和改善中国共产党的领导提高中国共产党执政能力和水平均具有直接的促进和推动作用。加强党外人士民主监督，也是巩固多党合作、始终保持党的先进性的内在要求。

党外代表人士包括民主党派代表人士、无党派代表人士、少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台和海外代表人士等六方面。1949年新中国建国以来中国共产党对党外代表人士队伍发展非常重视，建立一支政治上可靠、结构较合理、素质较高的党外代表人士队伍对多元社会整合和协调起重要的作用。一方面是政治资源的需要，中国共产党与党外人士的关系处理的好坏关系到多党派、多阶层、多民族、多宗教和不同群体的具体利益，只有统筹兼顾，积极引导，把新兴的、分散的社会力量吸纳到现有的政治体系中来加以整合，保证有序的政治参与，才能促进社会主义政治文化和政治文明的形成。另一方面是经济资源的需要，党外人士中港澳台同胞和海外侨胞占有一定的数量，他们在招商引资引智、促进经济发展、扩大就业和活跃市场等方面起着重要作用。

一、民主党派的发展及党外代表人士不同时期参政概况

(一)民主党派的发展

民主党派是从民国初年开始形成的，抗日战争期间以及日本投降以后、国共内战爆发以前，中国政治气氛比较宽松，国内出现了很多政党：

(1)中国青年党(简称“青年党”或“中青”，1923年12月2日在巴黎成立)；

(2)中国致公党(简称“致公党”，1925年10月10日在旧金山成立)；

(3)中国农工民主党(简称“农工党”，由1928年在上海成立的中华革命党多次更名而来)；

(4)全国各界救国联合会(简称“全救会”或“救国会”，1945年更名为中国人民救国会，简称“救国会”)1936年5月31日在上海成立)；

(5)中国民主政团同盟(1944年9月10日更名为中国民主同盟，简称“民盟”，1941年3月19日在重庆成立)；

(6)三民主义同志联合会(简称“民联”，1945年10月28日在重庆成立)；

(7)中国民主促进会(简称“民进”，1945年12月30日在上海成立)；

(8)中国民主促进会(后更名为中国国民党民主促进会，简称“民促”，1946年4月14日在广州成立)；

(9)九三学社(简称“九三”，1946年5月4日在重庆成立)；

(10)中国民主社会党(简称“民社”，1946年8月15日在上海成立)；

(11)台湾民主自治同盟(简称“台盟”，1947年11月12日在香港成立)；

(12)中国国民党革命委员会(简称“民革”，1948年1月1日在香港成立)；

(13)中国民主建国会(简称“民建”，1945年12月16日在重庆成立)。

后来在是否参加制宪国民大会的问题上，中间党派发生了分裂。中国青年党、中国民主社会党(当时属于中国民主同盟)参加了制宪国民大会。中国民主同盟遂开除了中国民主社会党，此后不久即被国府查封。其他各民主党派也均遭到国府查封，禁止活动。1948年，中国共产党发表五一口号，得到各民主党派及无党派人士的拥护。民主党派及无党派人士纷纷奔赴解放区。中华人民共和国成立后，三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会于1949年11月16日并入中国国民党革命委员会，中国人民救国会于1949年12月18日解散。有鉴于此，毛泽东希望其他党派不要解散，可以和共产党互相监督。*见百度百科“民主党派”词条。

(二)党外代表人士不同时期参政概况

1940年3月6日，毛泽东为中共中央起草的对党内的指示《抗日根据地的政权问题》，第四项规定“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。1941年11月，陕甘宁边区召开第二届参议会第一次大会。会议以无记名投票形式，选出政府委员18人，其中共产党员占7人，按照“三三制”原则，共产党员超过1/5，于是，共产党人徐特立立即申请退出，另选非党人士白文焕替补。

1949年9月，中国人民政治协商会议召开，中央人民政府的56位委员中，民主党派、无党派人士占28位，也就是说中央人民政府委员有一半是党外人士。如在中央人民政府六个副主席中，有三个是非中共人士；在政务院有两个副总理，黄炎培和郭沫若都是非中共人士；在政府政务委员和部长这一级，有20个人是非中共人士。中国共产党与民主党派、无党派人士等开辟了合作与协商的新气象。

在50年代初期，民主党派获得了一定发展，在1949年，民主党派的人数有两万多人。1952年6月，中共中央作出关于加强民主党派工作的决定，特别是扶植民盟、民革和民建的发展，要求着重吸收各党派所联系的阶级阶层中有代表性的中上层人物。民建和民盟逐渐实行了这个方针，扶植的结果是民主党派成员增多，但也改变了原来民主党派的组织成分。

1956年社会主义改造基本完成后，在如何处理中国共产党与各民主党派的关系问题上，毛泽东根据我国社会阶级状况发生的深刻变化提出了“长期共存、互相监督”的“八字”方针，表明共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。“八字”方针的提出，奠定了民主党派行使民主监督这一基本职能的理论依据和实践依据。

1949年到1956年间，民主党派发生了很大变化。它的成员增加了，但它的组织成分改变了，它的经费由独立自筹和党内捐助，变成从50年代开始改由国库开支，民主党派逐渐成了政权的附属机关。党员的发展领域也受到严格的限制。1950年，李维汉宣布，中共已同各民主党派达成了协议，即民主党派不能在军队、军事机关、军事院校等军工单位发展成员。后来，这个范围又进一步扩大，情报机关、驻外使领馆、少数民族地区、铁路系统等都限制发展民主党派。后来，这些禁区才逐渐放开。

1954年宪法颁布以后，政协变成了一个统一战线组织，不再具有立法和监察的权力。政府格局也重新作了调整。一方面，中央人民政府被撤销，全国人民代表大会及其常委会取代了原中央人民政府的职能，把政务院改为国务院。另一方面，原任中央人民政府副主席和副总理的党外人士改任人大副委员长，他们不再是副总理或副主席。

尽管如此，党外人士的监督作用在当时也是非常到位的，据李维汉回忆录记载，以章乃器、章伯钧为代表，他们向中共提出了尖锐的批评。章伯钧提出，监督应该有宪法保障，民主党派可以在人大设议会党团，对政府部门应拥有质询权，有权单独向中外记者发表主张，政府部门和政协对民主党派所提建议应当认真处理，不得敷衍。

1958年7月18日，中共中央统战部印发了改造民主党派五年工作纲要。纲要指出“民主党派作为资产阶级政治代表的地位和作用已日渐削弱，作为自我教育和自我改造的工具，他们在这一方面对我党的辅助作用不是削弱了，而是日益增强了”。但很快，随着党内斗争的加剧，党外民主被消灭了。文革期间，民主党派停止了活动。

1982年，中共十二大明确提出了中国共产党同民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，强调要完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督力度。

1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》对民主党派的性质作出明确规定：“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟。”第一次明确规定中国共产党是执政党，民主党派是参政党的地位，集中且概括地规定了民主党派政治协商、民主监督、参政议政三大职能的主要内容，是民主党派成员履行职责的一个纲领性文件，使民主监督第一次形成较完整的系统。

2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,进一步明确了中国共产党与各民主党派互相监督的性质，提出这种监督是在坚持四项基本原则基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。《意见》对民主党派在我国政治制度框架内充分发挥民主监督作用，具有重要的指导意义。

2012年中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》(中发〔2012〕4号文件)明确指出，“要重点推动民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度”。这就从以前对民主党派、无党派人士的重视开始延伸到少数民族代表人士、宗教界代表人士、非公有制经济代表人士、港澳台和海外代表人士等，对加大监督力度又上了一个台阶。到2012年底，民主党派在国内的党员有700950多人。民主党派成员和无党派人士相继担任各级政府和司法机关的领导职务。2007年，时任致公党中央副主席的万钢和无党派代表人士陈竺先后分别被任命为科技部部长和卫生部部长。在地方，虽然内地31个省级政府尚无正职党外官员，但在省级政府组成部门中已有22名正职党外官员，分布于北京、上海等17个省(市、区)。从2004年底统计的数据来看，共有3.2万多人在各级政府和司法机关担任县处级以上领导职务。其中，有19人担任最高人民法院、最高人民检察院和中央国家机关有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市中，有非中共党员副省长、副主席、副市长27人；全国397个市(州、盟、区)人民政府中有354人担任副市(州、盟、区)长；有19人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有87人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。

二、党外代表人士在新形势下监督存在的问题

2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，民主党派民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责，为政清廉等方面的情况。其形式主要是，在政治协商中提出意见；在深入调查研究的基础上，向党委及其职能部门提出书面意见；人大及其常委会和各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，可邀请民主党派成员和无党派人士参加；通过在政协大会发言和提出提案，在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察等活动；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。“党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道；对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的诤友；要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。”*《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年)，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html。实际上这就是党外人士监督的主要内容，但在实际操作中问题还有很多：

(1)党外代表人士监督作用不到位的问题还很突出。虽然目前来看有党外代表人士出任政府部长等实职，在各个层面邀请党外代表人士监督的声音也很诚恳，但从实际效果看，党外代表人士的利益同执政党的利益是非常一致的，也就很难发出不同的声音。有些正义的记者、负责任的网站的监督作用都有可能高过党外人士。

(2)党外代表人士大多是本行业的主力和杰出代表，在本领域都具有较高的造诣和影响，这为他们参政议政创造了良好的条件，但他们在重视自己业务的同时，对时事政治的学习、参政议政、传达社情民意、对政府的监督责任承担不够，主动接触社会不多，与他们突出的业绩相比，参政议政、发挥监督能力方面尚显不足。

(3)党外代表人士监督运行机制不健全。由于种种原因，党外代表人士知情渠道有限，政治信息流动不畅。比如，中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》、《中共广东省委关于进一步加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》及东莞市委32号文《关于进一步加强新形势下党外代表人士队伍建设的实施意见》等，很多党外代表人士只是听说，而没有看见更不用说学习，而自身又缺乏调研和获取信息的途径，造成“信息失灵”，使得民主监督无处着力，缺乏制度约束，强制力保障、权威性不够。

(4)党外代表人士监督无实效。党委、政府是被监督对象，同时也是民主监督的安排者，这就形成了一个逻辑上的悖论。比如，某一个监督者提出了一个监督提案，这个提案涉及到政府部门，于是某个部门拿着提案问该政府部门是否可行，回答是“否”，于是提案被否决，这种悖论在很多地方都有体现，因为“反映的东西不一定被采纳”。“也许是我们的水平低，也许没有站在政府部门的角度考虑问题。有些提议能够被采纳并见效可能是政府想‘推动’，所以，不是提什么就能见效。”但这也严重挫伤了党外人士监督的热情。

(5)党外代表人士一定程度上代表性不够。除了民主党派和无党派以外，少数民族人士、宗教界人士、非公有制经济人士、港澳台和海外人士由于他们在一些地方群众基础和社会影响力弱，社会认可度不高，所以即便成为某方面的代表人士，也很难成为群众所拥护的代表。

总之，党外代表人士在社会发展新形势下监督作用存在的问题总体来看是不敢监督，监督权利不能够得到切实保障，监督自觉性不够，参政能力有待于进一步强化，作为被监督对象的党政部门及其成员存在着接受监督的主动性不够，民主监督的实体制度、程序制度、保障制度存在问题，民主监督制度的运行的机制、知情环节、沟通环节、反馈环节不完善，这一切都影响了党外代表人士民主监督作用的发挥。

三、发挥党外代表人士民主监督作用的措施

党外代表人士的民主监督，在新时期对加强和改善中国共产党的领导，提高党的执政能力，有着重要作用。1945年7月，黄炎培先生访问延安时，与毛泽东谈到历史上许多政权“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的现象，提出共产党能否摆脱这种周期率。毛泽东答：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”没有监督的权力必然导致腐败，所以，邓小平指出：一个党，一个国家，最怕鸦雀无声。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。因此，我们要特别提高警惕。所谓监督来自三个方面：第一，是党的监督。第二，是群众监督。第三，是民主党派和党外人士的监督。只有发挥党外人士民主监督作用，才会为国家的改革发展，实现参政议政，不断作出新贡献。

(一)推进党外代表人士队伍建设，发挥其监督作用

党外代表人士队伍是我国社会发展新形势下人才队伍的重要组成部分，从东莞的调查数据来看，东莞党外代表人士队伍有1万多人，他们在各统战领域、统战组织、统战团体中发挥着重要的骨干作用，在各自所联系的群众中往往具有我们党不可替代的影响[1]。所以，加强和高度重视党外代表人士队伍发展，建立一支政治上可靠、结构较合理、素质较高的党外代表人士队伍是目前发挥党外人士监督作用的前提。加强党外代表人士队伍建设，关键是有机制约束，明确提出队伍建设的目标、选拔的机制，准确把握党外代表人士使用管理的政策要求。中央文件明确指出，各级人大常委会领导班子中应有适当数量的党外代表人士。市、县政府领导班子配备党外干部数量要有增加。各级政协领导班子中党外代表人士要达到中央要求的比例。地方人大、政府、政协换届时，本地没有党外干部合适人选的，应通过交流选配；达不到配备要求的，应留出空额，以后增补。

(二)加强党外代表人士对民主监督内涵的认识

党外代表人士的民主监督目的是加强与执政党的合作，民主党派和其他党外代表人士的民主监督属于非权力性的监督，党外代表人士的利益同执政党的利益是非常一致情况下的监督，其特点是内容广泛，形式灵活，通过多种渠道和方式充分表达意见的监督。党外代表人士的民主监督是治国安邦的重要手段，对提高党的执政能力，建设社会主义和谐社会起着重要的作用，关系到国家的前途和命运。从各级党政部门来说，要进一步提高接受监督的自觉性。从思想上重视和正确对待民主监督，畅通、拓宽民主监督的渠道，创造有利于民主监督的环境，完善民主监督的机制和方式。鼓励和支持党外代表人士积极提出意见和建议，鼓励他们敢于发表不同意见，敢于坚持正确意见，敢于提出批评意见。从党外代表人士的角度则要对民主监督的内涵在思想认识上加深领会，在履行职责时要奋发有为地服务和谐社会，尽监督之责，不断探索并深入细致地完善和规范政治协商的民主工作，更加务实有效地提升民主监督水平。

(三)加强民主监督的规范化、制度化建设，建立参政议政的工作平台

党外代表人士民主监督做得是否到位，有赖于一个国家民主和法制建设的进程。我国在社会主义市场经济体制下，有比较健全的民主政治和多元文化，在这种氛围下应该有一个团结民主、宽松和谐、敢讲真话的群体来帮助执政党进行民主监督。这个群体全体成员的民主监督要规范化、制度化。中共各统战部门，要加强与这个群体的联系，在各项重大问题决策前，应先通过政协进行协商，为党外代表人士履行民主监督职能创造良好的平台，并提供民主监督的便利，以更好地实现民主监督，如为党外代表人士在配备人员、建立信息网络、拓宽沟通渠道、提供必要的财政支持等方面要规范化、制度化；在建立党外代表人士特约监察员、检察员、审计员、教育督导员等制度上要规范化、制度化；党外代表人士参加的物价、税收、财务、交通等大检查制度等要规范化、制度化，使党外代表人士成为民主监督的主力军。

(四)提高党外代表人士民主监督的质量和水平

国际格局，国内经济体制、政治体制改革迅猛发展，给党外代表人士民主监督提出了新课题，对党外代表人士的自身素质提出了新的要求。要把党外代表人士参政议政和民主监督的水平，与参政党自身建设结合起来，寓民主监督于政治协商、参政议政过程之中，发扬主动性，增强有效性，推动民主监督与人大监督、司法监督、行政监督等协调配合，切实提高民主监督的质量和水平。党外代表人士作为监督的主体，自身的状况对于提高监督质量和水平具有举足轻重的作用。党外代表人士必须加强政治理论学习，提高民主监督的意识和能力，既要敢于监督，又要善于监督。继承和发扬老一辈民主党派领导人与中国共产党长期亲密合作的优良传统，自觉地加强自我教育和思想修养。党外代表人士中的领导干部和代表人物，直接参与政治协商、民主监督的机会比较多，就应该更加注重提高自己的政治素质和理论政策水平。政协、统战部门要高度重视党外代表人士中的政协委员的提案和大会发言，对以党派名义提出的提案应专项处理，重点对待；不要限制党外代表人士在政协大会上的发言，政协要为党外代表人士知情问政创造条件，政协各专门委员会要与党外代表人士开展联合调研。对党外代表人士通过政协反映的意见和建议要实行专报，在实践中提高党外代表人士民主监督的质量和水平，增强其代表性。

(五)扩大党外代表人士的知情权和参与度

各级政府要进一步扩大党外代表人士的知情权和参与度，为党外代表人士知情议政创造条件。比如，党外代表人士民主监督的重点应该是着眼于监督权力运行的全过程，权力的运行过程也就是社会价值和社会资源的分配过程，它包括权力的获得、行使以及运行的结果。这一过程应接受党外代表人士的监督。党外代表人士可列席较高层次的行政会议，获得知情权。政府也要召开会议通报情况，邀请各党外代表人士或民主党派主要负责人列席；中央、省政府部门下发的文件应抄送各民主党派机关，要让党外代表人士知晓，避免以内部文件之名使一些文件束之高阁，或无法让人知情，避免造成党外代表人士监督无实效。

(六)将党外代表人士队伍建设工作纳入领导班子考核范围

中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》(中发〔2012〕4号文件)明确了党外代表人士队伍建设的总体要求，提出要有组织、有计划地广泛物色发现党外代表人士，要全面加强党外代表人士的教育培养，强化理论培训，加大实践锻炼力度，注重思想政治教育，充分发挥社会主义学院主阵地作用。要加大党外代表人士的选拔任用力度，认真贯彻党外代表人士安排的政策要求，不断健全选拔任用工作机制，切实搞好党与党外代表人士的合作共事；要注重党外代表人士的管理。《意见》把党外代表人士培养选拔使用作为政治责任，要求高度抓好落实。所以，对各级党委考核时，应明确将党外代表人士安排分为实职安排、政治安排和社会安排三个指标，分别列入组织工作、统战工作考核项目中。东莞市委统战部在就进一步贯彻落实东莞市委32号文《关于进一步加强新形势下党外代表人士队伍建设的实施意见》中，东莞市委常委、统战部部长李小梅表示：接下来，我市将深入贯彻“十八大”关于统战工作的要求，遵循“发现储备、教育培养、选拔任用、注重管理”的方针原则，开展党外代表人士队伍建设工作，并将党外代表人士队伍建设工作纳入领导班子考核范围。所以，真正落实党外代表人士队伍建设，发挥其监督作用还有待于对政府部门的考核，没有达标的一票否决可能就会使情况大有改观。

参 考 文 献

[1] 李小梅.加强新形势下党外代表人士队伍建设[N].东莞日报，2012-11-05.