农民工非正规就业问题探究与思考

○李 娜 王志刚

（西安工程大学 陕西 西安 710000）

20世纪70年代美国经济学家哈特（K.Hart）提出非正规部门就业，其后国际劳工组织首次在“世界就业计划”报告中使用“非正规就业”的概念，主要指小规模的生产经营或自雇形式，提供产品或服务为目的的就业形式。20世纪80年代，随着对就业问题的研究和扩展，非正规就业的概念被引入我国，主要指围绕灵活多样、没有法律保障的劳动就业形式。本文界定的非正规就业是指相对于传统的就业形式而言，不同于正规的全日制工作、与用人单位有稳定的雇佣劳动法律关系所规定的工资福利、就业保障等形式的就业，即存在于非正规部门里的各种就业和正规部门里的不同于传统正规就业形式的就业。它有以下两个显著特点：就业门槛低、形式灵活；就业空间大、市场化程度高。

一、农民工非正规就业现状及问题

据最新统计显示，我国有2.52亿农村剩余劳动力转移到城市成为农民工，90%以上融入城市非正规就业领域，在劳动力市场上显示出明显的非正规就业倾向。农民工非正规就业为城市建设提供了充足的人力资源，为我国社会主义建设发挥了重要作用，但是目前农民工并没有被城市的社会保障体系所覆盖，其就业现状不容乐观，面临一系列问题与困境。

1、农民工群体的现状及问题

（1）农民工整体素质低，缺乏必要的职业技能。2011年国家统计局农民工监测调查报告显示，农民工群体中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中专及以上文化程度占9.8%。由于生活方式、经济实力、自身素质等决定其很难进入正规就业领域就业，大多只能从事技术含量低、劳动强度大、劳动环境差、工资水平低的非正规就业领域就业。

（2）农民工就业不稳定，社会地位低。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出对待农民工要公平、一视同仁，消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍。说明农民工非正规就业受社会歧视的现象依然存在，甚至还有误解。一些行政管理机构也认为大量农民工进城从事非正规就业会增加政府城市管理难度。从事非正规就业的农民工为城市建设和经济发展做出重要贡献，但是就业不稳定、居住环境差导致其缺乏安全感和归属感。

（3）法律法规不健全，劳动关系不规范。我国非正规就业领域农民工人数占总数最多，并且文化程度低，法律知识缺乏，自我利益保护意识较差。在非正规就业关系中签订合同的农民工只占很小比例，劳动雇佣关系很松散，对双方没有约束力，而雇员流动性高，更加剧了非正规就业的不稳定性，降低了劳动竞争力。现阶段我国缺乏权威有效的非正规就业领域的法律法规，已有的操作性不强，无法保证劳动者合法权益。

2、非正规就业政策和管理的现状及问题

（1）城乡分治，就业政策不完善。我国城乡二元结构分治的局面使农村剩余劳动力在向城市流动过程中不断向城市提供廉价劳动力，满足城市建设需求，但是农民工进城务工进入非正规就业领域，却得不到应有的就业政策支持和保障。尤其是当城市利益与民工利益发生冲突时，农民工的合法权益很难得到保护，往往会以牺牲农民工的利益来保证城市利益，对农民工极不公平。

（2）被动就业，就业保障制度缺失。我国农民工进城务工多数没有长久规划，而是进入城市随机就业，只要有用人单位肯雇佣就会考虑工作，几乎不考虑工种和保障。用人单位和就业者基本上不会签订劳动合同，而社会保障制度的缺失导致非正规就业群体的利益无法得到保障。

（3）管理滞后，缺乏有效的就业服务机制。我国政府在就业方面重管理轻服务，对促进非正规就业培训资金投入少，而且多头管理，缺乏统筹规划，成本高效率低。而非正规就业的性质使得用人单位无动力为员工投入资金培训。就业者由于经济原因也不会主动出资参加培训提高就业技能。同时，就业信息不畅通，政府没有发挥公益性和服务作用为就业者和非正规就业市场提供信息交流平台。

二、制约农民工非正规就业发展的因素

我国农民工是城市非正规就业的主体，这个问题的产生有其自身原因，也有制度性因素。

1、户籍制度的制约

建国初期我国为保证国家经济建设的快速发展，实行优先发展重工业，农业为工业服务的发展战略，为保证农、工业生产顺利进行，国家对经济活动加以限制，实行城乡二元户籍制度，这在促进经济发展方面发挥了重要作用，但同时也限制了农业和农村劳动力合理有效转移。

当前户籍二元制度已成为限制农村劳动力转移的最大障碍性因素，造成农民工无法享受平等的就业机会和社会保障。改革开放后尽管户籍制度发生了一些变化，对农村剩余劳动力转移的限制作用减弱，但是户籍制度的本质没有发生变化。当地政府由于利益考虑会优先解决本地居民就业问题，设置障碍来限制增加外来民工就业难度。受户籍制度制约，农民工不能享受城市居民一样平等的就业保障权利。

2、政府管理部门重管理、轻服务的理念

目前我国还没有统一的机构规范、管理、指导农民工城市非正规就业，也没有专门的组织负责农民工的就业保障。农民工劳动就业、技能培训、居住环境、子女上学等问题无法得到有效解决。各职能部门也没有高效合作来为农民工服务，而是各自为政，没有统筹，混乱不堪，导致非正规就业的信息服务体系严重滞后于正规部门就业。

3、社会保障制度的制约

我国传统的正规就业领域已经建立起一套社会保障体系，明确了缴费标准、方式、责任等，但是服务对象只是正规就业领域的正规就业者。非正规就业领域的农民工就业者被排除在外，无法享受此保障。目前我国仍没有普遍适用的农民工社会保障法，只有些零散的地方性法规及文件而且各地法规不统一，执行效果各异，难发挥社会保障应有的效果。企事业单位为农民工缴纳保险金的义务无法得到法律强制力的保护，无法达到理想效果。

4、农民工自身素质制约

文化素质低，劳动技能差。我国农民工由于各种原因长期生活在农村，经济条件差，文化水平低，大都没有接受职业技能培训，劳动技能差，在城市只能从事就业门槛低、劳强度大的非正规领域工作。

工种单一，就业空间小，劳动竞争差。我国农民工接受专门职业技能培训的机会很少，很多技能是代代相传的，随着现代经济的发展，很多技能已经不适应市场需求，限制了劳动者潜能的发挥。由于缺乏一定的知识技能，主要从事简单体力劳动，客观上限制了就业空间，减少了就业机会，降低了就业竞争力。

三、促进农民工非正规就业发展的对策

近年来随着经济全球化的不断发展，全球经济一体化速度加快，全球经经融危机的影响也会越广泛。我国是农业人口大国，面对日益严峻的就业形式，促进农民工非正规就业的发展是解决我国就业的重要途径。

1、推进户籍改革、打破城乡二元结构，提高劳动力市场一体化程度

在我国，户籍是身份的标志，改革城乡分割的户籍制度与公共服务和社会福利连接的户籍制度，是农民工受到不公平待遇和难以融入城市的制度根源。要改革户籍制度，必须针对其对公民身份的规定和限制进行改革，取消规定公民身份、限制公民迁徙的相关条款，即取消限制身份的户籍制度。由于我国劳动力市场一体化程度低，正规就业和非正规就业之间存在就业者流通不畅的局限，应通过户籍制度改革来打破城乡二元的经济管理制度，加强信息对称服务，建立统一的劳动力市场。同时应降低农民工进入非正规就业门槛并鼓励其竞争，规范就业环境。

2、提高城镇化质量、推进市民化进程，促进农民工转变为产业工人

由于体制原因，进城农民工尽管在地理位置上发生了改变，但其生活消费方式、社会交往方式、工作方式、思维方式、价值标准以及接受现代技术和受教育的程度等各种因素仍与城市居民有很大差异。因此从根本上来讲，必须在积极稳妥推进城镇化的同时，提高城镇化的质量，有序推进农业转移人口市民化，把农民工转变为真正意义上的产业工人。这也是党的十八大有关精神的要求。

3、完善就业政策、调整非正规就业劳动关系，促进非正规就业的正规化发展

随着经济的不断发展，就业人群的整体素质提高，非正规就业在未来会成为就业的主要形式，完善相关法律法规，调整非正规就业劳动关系，促进非正规就业的正规化发展势在必行。要对就业中的基本权利扩展到正规就业和非正规就业领域，并要适合非正规就业的特点，更好地调整非正规就业劳动法律关系，促进非正规就业健康发展。

4、建立健全非正规就业的社会保障体系

农民工进入城市从事非正规就业，从就业角度来说属于就业范围，但是从社会保障角度来看并不属于传统意义就业，也没有法律和社会保障，就业风险大，收益小，与经济风险收益规律不相符合。为保障农民工非正规就业的权利，我们应针对非正规就业劳动关系不稳定、收入不稳定、工作时间不固定等特点设计社会保险保障类别，使农民工非正规就业得到保障，使他们能够分享经济发展的成果，这些都能够更好地促进社会公平和实现社会稳定。

5、完善非正规就业的服务管理体系

伴随着经济的发展与转型，政府应该转变管理理念重在服务，规范对非正规就业的管理并针对非正规就业的群体和特点制定相应的管理服务政策，灵活管理，为就业者和用人单位提供信息平台。同时应加大对农民工非正规就业的培训投入，加强农民工技能培训和思想素质提高，保障教育的高效与公平。鼓励支持公益性的职业介绍和培训机构发展。

6、加强农民工职业技能培训

必须建立社会再教育机制，不断提高劳动者文化技术素质，政府有关部门建立劳动人口社会再教育机制，并将其纳入国家全民终身教育体系，从政策、法规、制度、管理、资源等方面为劳动人口再教育提供保障。鼓励并要求企业建立员工专门技能培训制度，设立培训基地，对员工进行以发展专业技术为目的的在职培训。鼓励和扶持社会职业培训机构广泛开展劳动人口专业技术的社会培训。

四、小结

随着我国经济的不断发展，农民工已经成为一支重要的力量，但是农民工非正规就业的合法利益没有得到有效保护，要促进农民工城市非正规就业的发展，需要建立健全全国性的社会保障制度，努力进行社会管理创新，改变制度性因素对农民工造成的就业不平等，逐步规范市场就业机制，才能更好地保护农民工的合法权益，这不仅是经济问题，而且关系社会公平正义，也是我国构建和谐社会的重要部分。

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