张家港市生态林业建设与发展思考

孙益军，庞 梅，黄和元

(张家港市园林绿化管理局，江苏 张家港 215600)

2012年11月，党的十八大提出了“大力推进生态文明建设”的宏伟蓝图。建设生态文明，林业重任在肩，而生态林建设更是重中之重。2005年，东北林业大学教授提出了以生态建设为主体的新林业发展战略构想，指出以可持续发展理论为指导，全面经营森林资源，突出生态效益，综合发挥生态、经济和社会三大效益[1]。近年来，苏南地区特别是苏州市以构建城乡一体现代森林生态系统为目标，不断加大投入，全面推进“绿色苏州”建设，初步形成了“城乡一体、林水相依、生态与景观有机融合”的森林生态体系。本文以苏南地区张家港市为例，重点分析苏南地区生态林业建设和管理的现状，并提出相关的对策建议。

1 张家港市基本概况

1.1 自然地理环境

张家港位于江苏省南部，是苏州市8个市(区)之一。张家港市地处东经120°21'57″-120°52'，北纬31°43'12″-32°02'，位于长江三角洲平原地区，全市总面积989.48 km2，其中，土地面积768.55 km2。该区属北亚热带南部湿润气候，气候主要受季风环流的影响，四季分明，年平均温度15.1℃，平均无霜期223 d，年平均降水量为1 034.3 mm，境内地下水资源丰富，植被多以人工栽培为主，自然植被很少[2]。

1.2 社会经济状况

张家港市是一座新兴的港口工业城市。1994年以来，张家港经济实力始终位居全国县市前三甲。2011年，全市实现地区生产总值1 850亿元;地方一般预算收入142亿元[3]，属于国内经济发达地区。张家港市城乡一体、高度文明。城乡规划、建设、管理、服务等实现一体化，城市化水平达到63%，是唯一实现全国文明城市“三连冠”的县级市，也是全国首个荣膺联合国人居奖的县级市，首家国家环境保护模范城市、首批国家生态市、全国生态文明建设试点城市，累计荣获国家级以上荣誉160项以上。

2 张家港市生态林业建设现状

生态林业，是指以现代生态学、生态经济学原理为指导，运用系统工程方法及先进的科学技术成就，充分利用当地自然条件和自然资源，通过生态与经济良性循环，在促进森林产品发展的同时，为人类生存与发展创造最佳环境的一种现代林业模式，它追求的核心是生态经济的最佳平衡，持续不断地提供最优的生态服务和经济贡献[4-5]。近年来，张家港市经济快速发展，加大林业绿化投入，生态林业建设快速发展。

2.1 林业资源总量

林业资源总量可以用森林覆盖率和林木覆盖率来表征。2012年，江苏省委办公厅、省政府办公厅发布《转发＜省统计局、省委研究室关于江苏基本实现现代化进程监测统计组织实施办法＞的通知》[6]指出，林木覆盖率是指林木覆盖面积占土地面积的比重，土地面积扣除大于10 km2的湖泊水面及重盐碱地等面积。据江苏省林业局认定，至2011年底，张家港市共有森林覆盖面积11 739 hm2，森林覆盖率11.86%，折算林木覆盖率15.27%[7](具体情况见表1)。

表1 2008～2011年张家港市林木覆盖率监测结果统计

2.2 营造林情况

近年来，张家港市在绿化造林上取得长足发展，林木覆盖面积快速增加。2005～2012年间，张家港市累计营造林面积7 678.55 hm2，其中生态林7 022.134 hm2，占91.45%(见表2)，说明生态林业已是张家港市林业工作的重点。生态林绝大多数都是市镇2级财政直接投资建设的，或者是市财政予以以奖代补的项目。2008～2012年，共计投入资金26.4亿元，财政出资造林比重大，社会其他资本造林(含商品林和经济林)比重较小。市镇2级财政投入情况见表3。

表2 2005～2012年张家港市营造林情况

表3 2008～2012年张家港市林业绿化资金投入情况

2.3 林种资源情况

根据张家港市林地资源系统汇总的数据，2011年张家港市有林地面积为7 850.841 hm2，其中生态林6 759.163 hm2，占总量的86.1%;林果经济林952.868 hm2，占12.13%(见表4)。由此可见，在林种资源类别上主要是生态防护林。

表4 2011年张家港市有林地按林种分类

2.4 分布情况

近年来，张家港市以绿色通道、绿色基地、绿色家园的“三绿工程”为抓手，大力推进植树造林，建成了港丰公路、张杨公路等30多条道路绿化，建成了永南河、十太横套、六干河等市镇2级河道绿化100余条，张家港市保留村庄基本实施绿化，形成了以路网、水网等交织的覆盖城乡的绿化网络格局，2005～2012年，新增的市级主干道绿化面积累计达到1 317.77 hm2。2005年以来张家港市级道路绿化情况见表5。

表5 2005年以来张家港市级道路绿化情况

3 生态林业经营管理概况

3.1 实行属地管理

属地管理是指由市级出资建设的各类绿化工程在建设移交后，按照林地、绿地所在行政区划位置进行划分，由所在区镇负责管理，市园林绿化职能部门负责技术指导和考核督查，并按照管理的绩效按时拨付管理费用，奖惩分明。张家港市从2005年开始实行属地管理。全市林业资源保护统一由园林部门归口管理，依法治绿，依法建绿。截止2012年底，全市实行属地管理的林地面积达2 183.5 hm2，主要为市级主干道绿化、河道绿化、重点生态片林、公园绿地等，年平均投入管理资金0.56亿元(见表6所示)。

3.2 生态林业经营情况

张家港市生态林业的建设主要靠市级财政投入，当前还没有以现金形式的财政收益，只是改善市域环境，通过经营城市获得间接收益。有一少部分是由集体或者个人、企业投入的通过休闲农庄等生态旅游、林下种养等方式获取收益，但收益率不高。

表6 2008～2012年张家港市林地属地管理资金投入情况

4 生态林业建设面临的主要困境

一切经济的发展根本上源于生产力的发展。谭世明研究指出，林业生态经济生产力是指在人类经济活动与森林自然活动相互交织的过程中，既满足森林资源自身再生所需的物质条件和生态要求，又为人类生产生活提供最佳的森林经济物质和生态环境的持续能力。现代林业的发展就是要解放并发展林业生态经济生产力。而林业生态经济生产力的基本要素有资源、人力、科技、投资、制度、文化等6个方面[8]。结合苏南地区市的实际，目前在人力要素、投资要素、制度要素上已经取得了一定的进展，在资源要素、科技要素、文化要素等方面还需要加强。

4.1 在资源要素方面

一方面是生态林总量不足，另一方面可用于生态林建设的土地资源也不多。张家港市位于平原地区，社会经济飞速发展，工业、建设等各类用地刚性需求激增，并且可绿化地块均实施了绿化种植，之后的林业用地捉襟见肘。

4.2 在科技要素方面

与国内其他地方基本相当，运用还较少，集约化程度低。

4.3 在文化要素方面

虽然苏南地区有闻名全球的苏州园林，但是在生态林建设方面引入的文化元素还不多。

5 加快生态林业发展的对策建议

根据林业生态经济生产力的基本要素，结合张家港市的实际，为了更好地建设生态林业，张家港市需要在人力要素、投资要素、制度要素等已经取得一定成效的基础上，进一步巩固，在资源要素、科技要素、文化要素不断探索研究，实现张家港市提出的“实力港城，幸福港城，美丽港城”目标。

5.1 在人力、投资、制度要素方面，继续实施原有措施，并不断强化

5.1.1 人力要素 张家港市在人力要素方面取得了很多成绩，可供借鉴。一方面，机构设置完备。一直以来，张家港市林业绿化工作实行城乡一体化推进。特别是2010年，在新一轮的机构改革中，将园林绿化管理(林业)局升格为政府组成部门，新增了河道绿化及湿地保护管理职能，为全面开展生态林业建设提供了组织保障。另一方面，张家港各级领导均高度重视。2003年，张家港市成立了由市委书记亲自挂帅的“绿色张家港”建设领导小组，并把绿化工作列入市政府的年度工作计划，每年召开由市4套班子主要领导参加的绿化工作会议，每年签订造林绿化责任状。随着“美丽中国”建设的进一步深入，人力要素必将稳步加强。

5.1.2 投资要素 绿化造林成本越来越高，以当前张家港市营造成片生态林为例，平均每增加1 hm2林地，以50 a计，共需投入大于198万元。其中，当年需投入土地租金1.73万元，绿化种植(含前期费用与当年管护)约12.6万元，之后每年需支出土地租金和管护经费3.75万元。而土地租金和管护支出还存在逐步提高的可能，绿化造林成本越来越高。因此，在之后的建设上，一是要走产业化发展之路，在满足生态需求的同时获取更多经济收益;二是要在财力许可的前提下，一如既往地实施占主体地位的财政投入;三是要走市场化的道路，节省财政支出。

(1)走产业化发展之路。林业产业化是对林业经营方式的根本变革，是对林业产业组织的重构，它是以森林资源和生态环境产业为基础，以综合效益发挥为核心，通过分区、分类生产，协同经营，所形成的结构合理、多条足够长的产业链有机构成的林业产业体系[9]。生态林业产业化，是指把森林生态环境服务当作一个产业来推动，包括生态环境保护和治理的专业化和生态建设资金运作的一体化[10]。生态林业建管的集约化、产业化要求政府把项目推向市场，在加大投入的同时，采取节约、高效的集中建设和规范管理，达到节省财政支出与生态林业的生态效益、经济效益、社会效益多方共赢。

逐步推进林下经营。目前，林下经济方面的研究很多，特别是在林区，有森林旅游、林下茶业、林下畜牧养殖、林下药物种植、林下保健品、林下绿色食品生产等。结合张家港市实际情况，适合的主要有林下养殖，重点是林地养鸡养鸭，林下小苗木培育，森林旅游和生态农庄等，在稳步提升林地质量基础上增加林业经济收入。

加强生态林抚育，提高林地质量。根据江苏省提出的森林抚育改造工程，结合张家港市的实际，加快健康森林建设步伐，力争通过一段时间的努力，全面提高单位面积林木蓄积量和综合效益，同时有效增加森林碳汇，提升林业应对气候变化能力。开展森林抚育，重点加强中幼龄林和绿色通道防护林抚育工作，显著提高单位面积林木蓄积量，力争使中幼龄林年均生长量提高10%～15%。开展低效林改造，重点对生长差、质量低的林分尤其是单一树种纯林、残次林进行改造，通过补植、调整、抚育、封育、更新、复壮和人为干预促进演替等技术措施，改善现有林分状况，提高森林质量。

(2)巩固财政投入。近年来，张家港已经形成将生态林业投入纳入市级年度财政预算的模式，保障重点生态工程建设，同时每年安排800万元左右的以奖代补资金。这种固定模式操作规范、运作高效、保障有力，需发扬光大，值得借鉴。

(3)节省财政支出。主要是继续做好政府采购与招投标。张家港市2002年开始实施绿化招投标，引入市场竞争机制并逐步予以规范，通过多家企业参与园林绿化养护的竞争承包管理，形成市场竞争，提高了园林绿化建设和管理水平，促进了园林绿化事业健康发展。在之后的生态林建设上，仍需要坚持《张家港市绿化工程招标投标管理办法》及预选承包商制度，按照公正、公平、公开原则，不断规范招标程序，及时组织工程招标。绿化养护管理进行社会公开的政府采购，让具备相应绿化资质的养护企业参与招投标，进行专业化的管理。通过市场化模式，节省财政支出，实现资金最大收益。

5.1.3 制度要素

(1)稳定以奖代补措施。从2007年，张家港市出台了林业以奖代补3 a政策，每年财政出资450万元进行奖励;2009年又出台了新的3 a以奖代补政策，每年奖励资金增加到800万元，重点对生态林进行补种，补种标准为1.8万元/hm2。此项政策出台后，集体、企业以及个人开展生态林营造的积极性提高。同时，按照之前1 hm2生态林50 a投入198万元估算，政府以奖代补800万元可减少的总支出可达87 200万元。因此，要继续实施生态林营造的政府以奖代补政策，让更多的社会资本投入到生态林建设中来。

(2)拓宽生态补偿渠道。生态补偿是使生态影响的责任者承担破坏环境的经济损失;对生态环境保护、建设者和生态环境质量降低的受害者进行补偿的一种生态经济机制。目前国际上生态补偿比较通用的是生态环境服务付费或生态效益付费，其实质对提供生态环境服务的土地使用者支付费用，以此激励保护生态环境的行为，并通过为贫困的土地所有者提供额外的收入来源，以改善他们的生计[11]。当前，张家港市把林地的养护管理纳入财政预算，并专项补贴重点公益林，对生态林建设实施以奖代补政策，很好地实施了政府层面的以政府为主导的生态补偿方式。政府主导补偿导致财政负担越来越重，市场化的生态补偿方式更加符合生态林可持续发展的要求。目前，我国市场补偿方式研究关注较多的是碳排放交易机制，即林业碳汇交易。这种机制是指排放CO2的国家或公司以资金形式，向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态效益生产成本，协助造林，并可将其造林所吸收的CO2量作为其排放减量成果;森林拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林，同时将所吸收的碳汇抵减量卖给提供资金的国家或公司[12]。为了做好生态林的建设与管理，经济发达地区的相关部门需要联合，积极开展林业碳汇交易相关探索，不断推进实施。

5.2 在资源、科技、文化要素方面，要不断探索研究，并力争突破

5.2.1 资源要素 一方面，加强生态林业建设，不断增加资源总量。按照“实力港城、美丽港城、幸福港城”建设目标要求，合理制定张家港市“十二五”林业发展规划，结合城市总体规划调整，对市域绿地系统规划进行及时调整完善。坚持科学发展、协调发展理念，在下阶段重点做好“一带、二廊、三区”绿化建设(一带就是环城、环镇、环区等的生态防护林带，二廊就是道路绿色廊道和河道绿色廊道，三区就是加快推进以厂区绿化为主的开发区绿化、以镇级公园绿地建设为主的镇区绿化和新建安置小区绿化)，构建布局合理，综合功能优化的市域绿地生态系统。具体项目主要有:加快推进环城河、走马塘、三干河等市级绿色水廊建设;做好疏港高速、张皋路、章卿路，沿江城际、沪通铁路等公路和铁路绿化，继续完善道路绿网;在建成区二环路与规划三环路之间，因地制宜建设环城(镇)森林;在冶金、化工园区等开发区大力绿化带开发区;加快香山景区、凤凰山景区、双山岛旅游度假区、东渡苑景区等景区绿化及湿地公园建设。

另一方面，依法治林，严格保护生态林。一是严格执行林地保护利用规划。按照2012年张家港市编制的《张家港市林地保护利用规划》，要按照占补平衡原则，严格抓好林地保护利用规划的落实。二是强化区镇板块保存率考核。结合张家港市对各区镇板块千分考核以及现代化指标考核涉及绿化方面主要考核当年度新建绿化造林任务完成情况，在林木总量达到一定指标值后，随着年度造林总量减少，要逐步过渡到以考核各区镇板块林地保存率，不断提高林木保存率。三是依法治林。一方面，加强林政资源管理，加大林政执法队伍基础设施和装备建设力度，加强林业行政执法队伍管理，提高执法人员素质，确保依法行政、规范执法;加大林政案件的查处力度，严厉打击毁林开垦、非法占用林地等各种违法行为。另一方面，要高度重视林地林木森林火灾防控工作，严格落实防火责任制，强化森林火灾预防、扑救、保障3大体系建设，同时加强外来苗木检疫及病虫监测指导，确保张家港市无重大森林火灾及林木疫情发生。

5.2.2 科技要素 一是强化专业服务。政府层面要对龙头企业以让利返利等方式扶持林农、扶持林业，要在各级林业项目立项、无息贷款等诸多方面予以倾斜，让其发展基础更加牢固。二是加强合作，强化技术运用。经营的企业要通过合并、整合等，扩大企业规模，并大力推广科技现代化和管理现代化，运用林业新技术、新机械、新品种，提高林业科技含量，以提高林业产品的附加值和竞争力[13]。要实行规范化管理，施行集约化经营，要走“企业+高校”或者“企业+科研机构”的模式，加强生态林业的科学研究，开展新成果、新技术的推广工作。

5.2.3 文化要素 一方面，要在生态林业建设过程中，在规划、建设等方面都融入本地的传统、风俗习惯、信仰及生活方式等文化元素，建设适合本地的生态林业工程，并让生态林业为大众所理解与支持。另一方面，要加强生态林业建设的宣传与发动工作，要利用主要媒介正面引导，让全社会支持并参与到生态林业建设中来。此外，要让民众感受到生态林业建设的好处，使其成为真正的受益者，逐步实现全社会爱护生态林业的良好局面。

致谢 本文在资料收集与撰写过程中得到了湖北民族学院谭世明教授的悉心指导，也得到了西南林业大学涂璟副教授的支持与帮助，在此一并致谢!

[1]蒋敏元.以生态建设为主体的新林业发展战略构想[J].林业科学，2005，41(2):74-81.

[2]张家港市地方志编撰委员会.沙洲县志[M].南京:江苏人民出版社，1992，91-118.

[3]张家港市地方志办公室.张家港年鉴2012[M].北京:方志出版社，2012.

[4]张建国，吴静和.现代林业论[M].北京:中国林业出版社，1996.

[5]谭世明.论生态林业的理论与实践途径[J].湖北民族学院学报:自然科学版，2002，20(2):18-20.

[6]江苏省省委办公厅省政府办公厅《转发＜省统计局、省委研究室关于江苏基本实现现代化进程监测统计组织实施办法＞的通知》(苏办发[2012]18号)，2012-03-23.

[7]江苏省林业局.《江苏省林业局关于认定苏州市2011年森林覆盖率及林木覆盖率监测结果的函》(苏林业[2012]12号)，2012-03-14.

[8]谭世明.制度变迁视角下集体林权制度改革与现代林业发展研究[D].武汉:华中农业大学，2009.

[9]耿玉德.林业产业化研究[D].哈尔滨:东北林业大学，2002.

[10]曾玉林.中国林业社会化变革与发展制度研究[D].北京:北京林业大学，2006.

[11]杨光梅，闵庆文，李文华，等.我国生态补偿研究中的科学问题[J].生态学报，2007，(27)10:4289-4300.

[12]陈 波，支 玲，刑 红.中国森林生态效益补偿研究综述[J].林业经济问题，2007，27(1):6-11.

[13]张智光.我国林业产业现代化的战略体系研究[J].林业经济问题，2005，25(1):7-10，59.