推进林地年度变更调查 提升林地动态监测水平

黄 众，郑 刚

(江苏省森林资源监测中心，江苏 南京 210036)

林地年度变更调查是以林地保护利用规划林地落界形成的林地“一张图”为本底，综合利用植树造林、森林采伐、占用征收林地和森林灾害等林业经营管理资料，通过最新遥感影像图判读分析和现地核实调查，进行林地变化信息更新，实现林地“一张图”数据库年度更新。林地年度变更调查，是在林地“一张图”的基础上，按年度开展的林地范围和林地保护利用等变化情况的调查分析，建立国家与地方上下联动、职责明确、高效运转的林地变更调查工作机制，是提升林地动态监测水平，提高林地监管能力，加强林地保护利用，深化国家和地方政府宏观决策管理的重要基础和支撑。当前江苏林地年度变更调查工作正在国家林业局的统一要求和部署下，结合绿色江苏建设的实际情况，按照不断提升林地动态监测水平、持续加强林地科学管理的发展方向有序推进。

1 林地年度变更调查工作的必要性和工作基础

1.1 开展林地年度变更调查工作必要性

林地年度变更调查是《中华人民共和国森林法》赋予林业行政主管部门的法定职责，是各级政府依法行政的重要举措，是贯彻落实《全国林地保护利用规划纲要(2010～2020年)》和《江苏省林地保护利用规划(2010～2020)年》的具体措施，是实施林地动态监测和科学管理的迫切要求，是推动林地科学利用的基础保障。只有开展林地年度变更调查，才能保持“一张图”的现势性和时效性，充分发挥“一张图”的作用。如果不进行年度更新，林地“一张图”就是一张“死图”，就是空中楼阁。因此，开展林地年度变更调查工作非常必要。

1.2 开展林地年度变更调查工作基础扎实

为贯彻落实《全国林地保护利用规划纲要(2010～2020)》，扎实推进省、县级林地保护利用规划编制工作，国家林业局于2010年10月启动了全国林地“一张图”建设工作(林地保护利用规划林地落界工作)。江苏省于2011年6月启动了县级林地保护利用规划编制及其林地落界工作，同年编制印发了《江苏省林地保护利用规划(2010～2020年)》，2012年10月江苏省林地落界成果通过了国家级验收，该成果将覆盖全省87个县级林地保护利用规划编制单位的12 510幅万分之一(部分五千分之一)遥感影像图，拼接完成全省林地“一张图”，落界小班数量1 052 786个，在此基础上，全省87个县(市、区)也基本完成县级林地保护利用规划编制与批复工作。

林地落界是编制县级林地保护利用规划基础性和关键性工作，目的是查清林地和可用于林业发展的其他土地的数量和质量，建立标准统一的林地数据库，提升林地科学管理水平，为编制各级林地保护利用规划提供标准化基础数据。其方法是依据现有森林资源规划设计调查、公益林区划界定等成果，以DOM(数字正射影像图)为基础，通过遥感判读核实，辅以适当的现地调查，按照林地落界基本条件和精度要求，将现有林地及其利用状况落实到山头地块。

全省林地“一张图”(林地落界成果)是以高分辨率遥感影像、森林资源调查数据和基础地理信息为基础，以林地界线为核心内容的多源数据集合。本省林地“一张图”的建成为下一步有效开展全省林地年度变更调查工作奠定了扎实的基础:一是实现了中央与地方共有林地“一套数”，为各级林业部门提供数字信息和图面信息，逐步完成由“以数字管地”到“以图管地”的战略转变;二是建立了全面、直观的林地和森林资源监管平台，逐步实现林地和森林资源监管方式由抽样检查到全面监管的转变，总体提升森林资源监管质量和水平;三是为全省林地年度变更调查提供了本底数据，全省林地年度变更调查将以此套数据为基准，进行林地数据的年度变更。

林地落界工作完成后，国家林业局于2012年9月启动了全国林地年度变更调查试点工作，并把本省高淳县列入首批试点县，及时制定了《江苏省林地年度变更调查试点工作方案》，并向试点县下发了《林地年度变更调查试点技术方案》，预计2013年4月之前基本完成高淳县林地年度变更试点工作。该项试点工作将为本省林地年度变更调查工作的全面推开奠定良好的工作基础。

2 林地年度变更调查工作的重要意义

全省林地年度变更调查，是在完成全省林地“一张图”的基础上，按年度开展林地范围和林地利用状况(地类)的调查分析，林地年度变更调查工作意义重大。

2.1 实现以图管地，加强林地监管的基础和保障

2.1.1 “以数字管地”到“以图管地”的战略转变全省林地“一张图”建设第1次将全省林地落实到山头地块并实现了数字化，为建立“以规划管地、以图管地”的林地动态管理，实现林地和森林资源监管由点到面的战略转变，提供了重要依据。

2.1.2 从“数字规划”到“空间规划”的战略转变为保障和拓展林业发展空间、实现林地科学化和精细化管理奠定了坚实基础;也为林业生态建设规划实现从“数字规划”到“空间规划”的战略转变，提供了基础支撑。

2.1.3 建立与土地利用年度调查一致的林地更新制度 面对林地流失严重的形势，建立与土地利用年度调查时效性一致的林地“一张图”更新制度，使林地“一张图”成为及时动态更新的活图，对于加强林地林权监管非常重要。

2.2 实现森林资源年度出数，开展森林增长指标考核的最佳途径

2.2.1 现行森林资源监测体系存在不足 现行国家森林资源清查体系(5 a 1次，以省为单位分批进行;江苏最新的为2010年第8次森林资源清查)和地方二类调查体系(10 a 1次，以县为单位各自开展;江苏最新的为2007～2009年二类调查)均无法在全国范围产出统一时点的年度调查数据。

2.2.2 森林资源一体化监测的关键环节 以林地“一张图”年度变更调查为支撑，结合抽样技术，年度产出森林资源数据，逐步过渡到全国森林资源“一张图”并进行年度变更，也是推进森林资源一体化监测的关键环节。

2.3 为科学评估重点公益林建设成效提供基础信息

2.3.1 专门开展重点公益林监测评估势在必行本省省级以上重点公益林地约占全省林地面积的1/4，中央财政和省财政每年投入大量资金用于森林生态效益补偿，但对于重点公益林地管护状况和管护成效目前还未进行专门的监测评估。随着国家及地方对重点公益林生态效益补偿的进一步增加，专门针对重点公益林开展动态监测与评估，在此基础上定时向社会发布重点公益林生态效益基本情况势在必行。

2.3.2 年度更新为重点公益林评估提供有效评价林地“一张图”将精准定位国家级公益林和地方公益林范围和位置，通过林地“一张图”的年度变更，可以年度分析公益林的质量、结构及其变化情况，掌握重点公益林的动态调整情况，评估管护成效，为实施绩效考核、评价建设成效提供最及时最有效的依据。

2.4 为林业重点工程建设成效监测评估和森林灾害损失评估提供及时有效的信息

2.4.1 科学评估工程建设成效 林地“一张图”数据库中，含有各类林业重点工程建设范围，通过林地“一张图”年度变更调查，可以准确掌握工程建设范围及建设范围内林地和森林资源变化情况，科学评估年度或多年叠加工程建设成效。

2.4.2 准确评价森林灾害损失 在及时更新的林地“一张图”上，叠加森林灾害范围，能够非常准确评估森林灾害损失，也为灾后植被恢复规划提供依据。

3 林地年度变更调查工作目标任务及基本内容

3.1 总体思路

以林地“一张图”为本底，依据植树造林、森林采伐、占用征收林地、森林灾害等，以及工程建设和其他规划调整等资料，辅以高分辨率遥感影像变化地块判读分析结果，对因改变土地用途增加和减少的林地地块，以及林地范围内地类发生变化的林地地块，逐块调查核实，上图入库，同时更新林地权属、森林类别、林种、工程类别等信息，形成林地年度变更调查数据库，再进一步更新到林地“一张图”数据库中。

目前林地年度变更调查工作采取三级联动、两级汇交的工作方式:县级林业部门组织技术力量，承担本县林地变更调查任务，开展资料收集、调查核实变化地块、上图入库等工作，编制本县林地年度变更调查统计表;省级林业部门负责本省调查工作的组织管理、技术培训、质量检查和全省汇总拼接，指导并协助县级单位做好调查核实和上图入库工作;国家林业局负责购置和处理遥感影像数据，对各省调查工作的抽样核查、汇总拼接、林地“一张图”数据库更新。

3.2 调查目标

林地年度变更调查，是在林地“一张图”的基础上，按年度开展的林地范围和林地保护利用等变化情况的调查分析，建立上下联动、职责明确、高效运转的林地变更调查工作机制，是提高林地监管能力，加强林地保护利用管理，深化国家和地方政府宏观决策管理的重要基础和支撑，最终构建全国林地年度变更调查技术体系和组织体系。

3.3 调查任务

林地年度变更调查工作任务包括:

3.3.1 收集与整理林业经营管理资料 收集变更当年的植树造林、森林采伐、占用征收林地、森林灾害等林业经营管理资料。

3.3.2 开展林地变化遥感影响判读区划分析 购置与处理高分辨率遥感影像，开展变化地块判读区划分析，形成年度遥感判读变更小班数据。

3.3.3 完成林地变更与核实调查，形成年度变更数据库 依据林业经营管理资料，辅以遥感判读变更小班数据，开展必要的补充调查和现地核实工作，完成林地范围和林地利用状况(地类)变更调查，形成林地年度变更调查数据库。

3.3.4 变更林地“一张图”数据库，完成林地变更调查统计与成果编制 在以国家内业核查、地方复核和国家重点抽查的方式，对林地年度变更调查数据库质量进行检查验收的基础上，按照林地“一张图”数据库质量检查的标准和要求，对林地年度变更调查数据库进行入库检查，变更林地“一张图”数据库，完成林地年度变更调查统计分析与成果编制。

3.4 基本内容

林地年度变更调查重点对林地范围、林地地类以及林地管理属性进行变更调查。主要内容包括:

3.4.1 林地范围变化调查

(1)非林地转为林地新增的林地。包括:因通道绿化、农田林网建设等植树造林增加的林地;因林业工程建设增加的林地;规划批准增加的林地。经县级以上人民政府批准实施的规划，使土地用途发生改变，由非林地转为林地增加的林地。

(2)林地转为非林地减少的林地。包括:占用征收减少的林地。依照有关土地(林地)管理的法律、行政法规，经县级以上人民政府林业主管部门审核审批，办理占用征收林地手续，建设项目实施后变为非林地而减少的林地地块;规划批准减少的林地。经县级以上人民政府批准实施的规划，导致土地用途发生改变，由林地转为非林地减少的林地。

3.4.2 林地范围内地类变化调查

(1)新增森林地块。由非森林的林地地类转为有林地或国家特别规定灌木林地新增的森林地块。

(2)减少森林地块。由有林地或国家特别规定灌木林地转为非森林林地地类减少的森林地块。

(3)其他林地地类变化的地块。包括疏林地、一般灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、林业辅助生产用地之间地类变化的林地地块。

3.4.3 管理属性变更调查

(1)林地权属。国有和集体所有林地之间的变更，以及集体所有林地的农户家庭承包经营、联户合作经营和集体经济组织经营林地之间的变更，依据有关权属证明核实确认。

(2)森林类别。国家级公益林地、地方公益林地和商品林地之间的变更，依据森林分类区划界定成果核实确认。

(3)林种。按防护林、特种用途林、用材林、经济林和薪炭林进行变更调查，核实确认记载到亚林种。

(4)工程类别。根据林业工程建设项目实施情况进行核实确认。