我国环境公益诉讼的宪政建制

周密

（长江大学文理学院）

20世纪以来，人类文明不断进步，环境却持续恶化，日益增多的环境公益纠纷困扰着东西各国。为了应对新型纠纷，各国相继立法，设立新的制度。近年来，我国经济高速发展的同时也受到来自环境问题的制约与挑战。虽然我国的宪法与环保法都有提及公民享有环境权利与保护环境的义务，但在环境公共利益诉讼方面一直鲜有具体法律规定。环境公益诉讼的缺位使得公民在环境权益受损时，无法迅速找到有效的法律武器，致使宪法和法律对环境权这项基本人权的保护形同虚设。所以，建设符合我国国情的环境公益诉讼制度对完善我国宪政建设至关重要。

一、西方环境公益诉讼模式的比较及其启示

环境公益诉讼制度是一项保护公共利益和环境的司法救济制度，它已经被多个国家采用并形成了较为成熟的理论和实践体系。

1、美、德两国的环境公益诉讼模式的基本特征

经过多年的摸索和实践，西方国家已经形成一套行之有效的诉讼模式，其中以美国、德国的较为典型。

（1）美国。美国是现代公益诉讼制度比较完善的国家之一。美国环境法在多方面均走在世界的前端，其中以公民诉讼（公民对于违法排污者或未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼）最具特色。在这里作为原告的公民，既包括公民个人也包括公民团体。且大多数诉讼都是由诸如协会、基金会等环保团体提出来的。被诉方不但包括排污者，而且包括环保局等相关的行政管理机关，这就使得公民诉讼兼有民诉与行诉的特点。

公民诉讼的基本内容如下：第一，法律依据。在各个单项环境法规中设立专门条款规范公民诉讼，为公民提起环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》、《有毒物品控制法》、《固体废弃物防治法》等单行环境法规都有相应的条款。第二，原告资格。公民与检察官都有提起诉讼的权利。法律对公民诉讼原告的规定一般很宽松，但这并不意味着任何与案件无关的个人和团体均可以捍卫公益为名提起诉讼。为了防止滥诉，“公民”被定义为“其利益被严重影响或有被严重影响之虞者”。第三，诉讼种类与起诉理由。公民诉讼的被告可以分为两大类：一是包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源制造者；二是环境保护署署长。以环境制造者为被告的公民诉讼必须以其违反污染防治义务为事由；以环保署署长为被告的公民诉讼基本上是对行政机关的不作为所提起的行政诉讼。第四，判决内容与诉讼费用。判决内容包括禁令与民事处罚两种。禁令是指允许公民诉讼原告请求法院发布禁令，包括停止污染行为或要求行政机关采取具体措施以贯彻法律要求。民事处罚是指由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱，类似于科处罚款。在诉讼费用方面，为了鼓励有利公益的诉讼，国会在许多公民诉讼条款中都授权法院在“其认为适当时”可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用。第五，管辖法院与调查权。对美国国家环保局的行政行为不服所提起的诉讼，环境保护法律特别规定其专属哥伦比亚特区的巡回上诉法院管辖。公民诉讼条款则特别规定管辖法院与被告污染者的污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院。为掌握污染者的违法事实，除了调取主管的档案，法院还授权公民原告得于合理的时间进入被告污染源的场所进行必要的采样与侦测。

（2）德国。德国与英美国家不同，其环境公益诉讼仅限于行政诉讼。第一，法律依据。20世纪90年代初，德国议会将保护环境等内容写入修改后的《基本法》。截至目前，全德国联邦和各州的环境法律、法规有8000部，实施欧盟的约400个相关法规。除此之外，许多案例系宪法上的基本权利为依据提起诉讼。实务上亦承认关系人可直接基于本权之规定获得诉讼资格，当原告值得保护的个人利益被任意忽略或被认为属于基本权的权利受到严重的侵害而不能忍受时，关系人即可提起行政诉讼。第二，原告资格。德国环境公益诉讼的原告资格较欧美国家有严格限制，仅限于选定的代表人或某些有信誉的环保团体。德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布了《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，由公益代表人起诉侵犯环境公益的行政违法行为。第三，受案范围。德国公民可寻求行政诉讼救济的利益范围是由法定权利向事实上的利益延伸，以撤销之诉和课以义务之诉等行政诉讼为例，不以实体法上的权利为限，法律上值得保护的权益都被纳入保护范围。就撤销之诉而言，德国《行政法院法》规定，原告主张其权利因违法行政处分而受到侵害，才能提起行政诉讼。这所称的“权利”，不仅指主观权利即法律上保护的利益，也包括宪法权利，习惯法上的权利和基于一般法则所产生的不成为权利。第四，公益诉讼形式。德国实行的是团体诉讼制度，它是指有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依据法律规定，就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令他人终止或撤销其行为的特别诉讼制度。德国法律赋予具有公益性质的社会团体以代表公共利益的众多主体实施诉讼的权利。由它提起以保护公共利益为目的的诉讼。

此外，德国还设置了宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。

2、西方环境公益诉讼模式比较之下的启示

通过对上诉两国的环境公益诉讼制度的介绍，总结它们在环境公益诉讼制度建设实践方面的经验，对建立我国环境公益诉讼制度无疑有着重要的启示意义。

（1）环境公益诉讼的起诉主体广泛，原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。随着时代变迁，“提起诉讼的必须是直接利害关系人”的观念和规定已经无法适应环境公益诉讼的要求，当事人主体应当得到扩张，只要予以有关的环境利益受损，无论公民个人，还是专门的环保团体都可以提起诉讼。人民检察院作为国家法律监督和国家利益的代表机关，不仅在原有的刑事诉讼中作为公诉人，在涉及工艺的普通民众的民事诉讼和行政诉讼中，也可成为起诉人。

（2）环境公益诉讼的受案范围涵盖民事、行政领域。针对环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，应当分别确立民事诉讼和行政诉讼。针对被诉行政行为，我国目前仅限于具体行政行为，这对环境公益的保护是不充分的。抽象行政行为往往同公共利益的联系更为紧密，对环境公益的影响也更大。因而应将其作为被诉对象，允许提起行政诉讼。

（3）可诉对象的双重性。公益诉讼中被诉的对象既包括失职违法的行政机关，也包括对公共利益构成侵害的一般民事主体。对行政机关提起的诉讼，不仅可以针对具体行政行为，也可以针对抽象行政行为。这就需要建立宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。

（4）受案标准的严格性。整个诉讼必须以法律有特别的规定为前提，严格诉讼范围，以防止原告滥用诉权，造成不必要的损失。

二、建立以宪法诉讼为终极救济的中国环境公益诉讼模式

1、建立宪法诉讼为终极救济的意义

宪法诉讼是指公民、法人或其他组织由于宪法赋予的基本权利或其他权利遭受不法侵害而产生宪法争议时，依法向宪法审查机构提起诉讼，要求宣布该行为违宪且无效的诉讼制度。之所以要建立宪法诉讼来作为环境公益诉讼的终极救济途径，有三个方面的意义。

（1）宪法具有弥补具体法律规定缺漏的功能。理论上，只要是宪法上宣示和确认的公民权利，就应当成为公民的法定权利，受到更加具体化的实体性程序性保护。也就是说，宪法规范也应当可以直接适用而成为法院判案的直接依据。一般说来，宪法对权利保护仅做出原则性规定，具体内容由众多部门法规定，但受主观条件和客观条件的限制，这些部门法往往无法完全囊括所有内容，使一些宪法权利由于尚未被普通法律细化而难以找到公力救济的法律依据，导致宪法有些规定被架空，产生违宪行为。因此，确立宪法诉讼制度，有利于避免环境公益诉讼因具体法律的缺失而不能救济的情形发生。

（2）宪法作为国家的根本大法，是公民权利的宣言书和保障书。公民的其他权利都是从公民的宪法权利派生和发展而来的，因此以宪法为准绳去衡量社会环境公益的保护，能够最大限度保护公民权利。

（3）只有宪法诉讼才能最大限度地给予人权及时、充分的保障。随着现代法治的发展，宪政秩序的建立，宪法司法化已成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势。公民环境权作为一项公民基本权利，理应成为宪政秩序内可获得救济的一项法定权利，将其纳入宪法权利保障制度的范畴是宪法权利保障的内在要求。因此，建立宪法诉讼制度，使一切破坏环境的行为都能得到应有的惩处，使一切因环境被破坏而权益受损的公民都能获得及时、充分的救济的重要手段。

与保护公民、法人或其他组织的财产、人身等私法利益的私益诉讼不同，笔者这里所指的宪法诉讼包含又不同于其他诉讼活动的公益性内容；即它不仅保护公民个人的权益，而且也保护国家的整体利益。

2、我国环境公益诉讼模式的基本框架

基于以上分析，笔者认为我国环境公益诉讼模式基本框架可以如下设计。

（1）宪法诉讼的主体——包括受案机关、原告人、被告人。首先，受案机关应为最高人民法院设立的违宪审查庭。这一方案较为现实可行，理由有三：一是我国人民法院组织法本身已经赋予人民法院对审理案件过程中具体适用法律、法令的问题予以解释的权责。二是最高法院在审判实践当中已经承担并行使着违宪审查权，特别是对行政案件的审理表现得更为突出。三是通过法院的特别审判庭受理公民的宪法诉讼是一种最直接的救济途径。其次，原告人应为公民、环保团体、检察机关。凡认为其基本权利受到不法行为的侵犯，或认为不法行为侵犯公民基本权利的非直接受害人，都可作为宪法诉讼的原告人。再次，被告应为损害社会公益的机关、团体、个人。

（2）宪法诉讼的客体是指涉及社会公益的行为的合宪性。它涵盖一切侵犯、损害国家、集体和公民环境利益的违宪行为，包括违反宪法规范的行为和违反宪法原则和精神的行为。这些违宪行为一般可以分为三类：一是立法机关超越立法裁量权而违宪。二是行政机关、具有公共权力性质的公共团体超越职权而违宪。三是公民、团体的行为违宪。

（3）宪法诉讼成立的前提——宪法诉讼涉诉事项既可指向发生实质损害的事实，也可以指向潜在的损害。在这种情况下，潜在的损害及其实质损害结果必须都已经对宪法制度产生了实质损害。对两种事实状态的诉讼都成立，既体现了宪法保护的严肃性，也体现了宪法制度的神圣不可侵犯性及人民权利的至上性。

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