完善公共文化服务体系的财税政策研究

邓 颖 刘 影

(1.哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨150028;2.哈尔滨市邮政局，黑龙江哈尔滨150001)

一、我国公共文化服务体系的发展现状

公共文化服务体系的建设是社会全面发展和进步的重要组成部分，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要支柱之一。近年来，我国在各级财政部门支持下所进行的文化设施建设和文化活动涵盖面很广，既包括图书馆、博物馆、纪念馆、影剧院、文化馆(站)、广播电台、电视台及通信系统和网络系统建设;也包括物质、非物质文化遗产及自然遗产的保护等。这些建设和活动为中华民族文化的延续和发展，满足广大人民群众日益增长的文化生活需要均发挥了巨大作用。但当前公共文化服务体系建设存在着缺乏增长机制、结构比例失衡、缺乏统一规划等问题。究其根源主要是缺乏对公共文化建设的准确定位、财税政策不完善和资金使用效率低。为此，本文就完善公共文化服务体系建设的财税政策提出建议，以供决策部门参考。

二、公共文化服务体系建设中的财政瓶颈制约

(一)财政文化投入总量不足

公共文化服务体系建设最基础、最根本前提条件是财政支持，也是实现政府公共财政职能的重要体现。近年来，尽管我国各级财政加大了对公共文化服务体系建设的投入，公共文化投资的规模扩大较快。但仍存在以下问题:一是文化投入比重小。2012年我国文化经费323.06亿元，只占全国财政支出的0.36%，比2011年回落0.03个百分点，比2010年回落0.07个百分点，是近几年最低水平。其中，文化事业费占国家财政总支出的比重近年来一直在0.4%以下且不断降低。二是文化设施缺口大。与人民群众日益增长的多样化精神文化需求相比，现有的文化设施普遍落后、文化产品和服务供给水平远远不足。2012年全国图书馆人均藏书量0.46册，远远低于国际图书联合会公布的人均1.5－2.5册的国际标准;公共文化产品的新形式、新内容不多，服务方式和服务手段还比较单一，普遍缺乏广大群众喜闻乐见、丰富多彩的文化产品。

(二)财政投入区域结构失衡问题明显

我国在公共文化事业的财政投入不仅总量不足，而且结构失衡现象严重。一是财政投入东西部的结构失衡，东中部地区的财政投入远高于西部地区。与东部地区相比，西部地区由于受历史、自然环境以及文化发展理念等因素影响，总体经济社会发展水平较低，直接制约各级财政对于本地区文化事业的投入，文化事业费用偏少，文化历史欠账较多。二是财政投入的城乡差异明显。长期以来的城乡非均衡发展政策，致使城乡经济和社会发展水平存在较大差距，公共文化服务在农村严重不足。各地财力的不平衡直接制约了文化发展水平，基层政府缺乏必要的财力投资农村公共文化事业，对于相关的经费和文化事业的资金缺口比较明显，造成实现公共文化服务均等化的任务非常艰巨。2012年，全国文化事业费323.06亿元，其中，农村投入116.41亿元，仅占36.0%;全国人均文化事业费24.11元，西部地区人均文化事业费23.8元，高于中部地区，但仍低于全国平均水平，且西部地区地广人稀，文化设施服务半径较大，面临的发展问题仍很突出。

(三)财税政策引导激励作用不强

一是部分政策落实不到位。如“十二五”规划提出的建立公共文化服务专项资金或基金、从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设、公益性捐赠的税收优惠等政策尚未得到普遍落实。而由于鼓励社会力量参与公共文化服务建设的政策力度不够、可操作性差、税收减免的程序和手续过分繁杂等原因，导致社会力量参与公共文化服务体系建设的积极性不高，参与的程度非常有限。二是相关政策法规不完善。如缺乏统筹考虑的文化全行业税收优惠政策。现有优惠对象主要集中于转制文化企业和党报党刊等宣传文化单位，没有对文化产业从业人员给予适当的税收优惠，缺乏地区性优惠政策，缺乏鼓励个人和企业投资文化基础设施的优惠政策等。

三、完善扶持公共文化服务体系的财政政策

(一)建立财政文化投入稳定增长机制

近年来，随着经济的高速增长，我国财政汲取能力不断增强。加大公共服务体系的财政投入力度，既可以弥补多年来公共服务支出的不足，又可为当前流动性过剩情况下合理使用财力开辟新的思路。首先，要逐步建立公共服务体系财政投入稳定增长机制，确保财政投入的增长幅度大于国家财政经常性收入的增长幅度。保证公共文化事业发展的必要经费来源。其次，增强财政投入的针对性，严格资金的使用途径，区分基本公共文化需求和非基本公共文化需求，优先保障公众享受基本文化的权利，确保财政资金向基本公共文化需求领域倾斜。第三，明确财政支出的重点实施项目:一是公共文化基础设施建设项目。在农村主要是指广播电视村村通工程、乡镇综合文化站和基层文化阵地建设等。在城市主要加大对图书馆、博物馆、文化馆的投入，同时，也要加强社区文化设施建设;二是加大信息化建设力度，加大书报、杂志和网络共享资源建设，尤其是加快全国文化信息资源共享工程建设，并注重加强对相关人才的培养。

(二)优化财政文化投入的结构比例

在合理划分财权和事权的基础上，继续加大对落后地区转移支付力度，将重点放在农村和西部地区，优先保证落后地区的资金供给。着力改善贫困地区的公共文化服务网络，着力提高公共文化产品供给能力，保障群众的文化娱乐等基本文化权益。建议根据各地经济发展水平、人口规模、文化设施运营和业务活动开展的实际需要，对公共文化服务设施的人员经费、公用经费和业务活动经费等进行测算，加大转移支付特别是一般转移支付力度，采取一般转移支付和专项转移支付相结合的方式，扩大公共财政覆盖范围，保证一定数量的转移支付资金用于基层文化建设，文化领域新增加的财政投入应主要用于农村和基层，努力解决地区之间、城乡之间公共文化服务体系建设不均衡的问题，促进基本文化服务均等化。

(三)继续发挥税收优惠的激励作用

完善税收优惠政策，提供税收的引导和激励作用。在增值税方面，我国公共文化服务体系的薄弱环节在西部地区。应进一步扩大增值税改革在西部地区的试点范围，鼓励企业参与公共文化服务产品生产和供给，并给予参与企业必要的增值税优惠，进一步完善鼓励社会组织、机构和个人捐赠以及兴办公益性文化事业的税收优惠政策。在所得税方面，由于所得税不易发生转嫁，对经济主体的刺激作用更加明显。对参与落后地区公共文化基础设施建设的企业，允许企业通过税前列支、加速折旧和税收减免等方式进行扣除。针对企业对于公共文化事业的捐赠行为，经过必要的审核后可以比照其它类似组织如中国教育发展基金会，进行全额或者比例扣除。在个人所得税方面，对于个人无偿提供场所、设施和资金支持公共文化服务体系建设的，可以比照慈善捐赠税收优惠政策有关规定进行税收减免。最后，对符合条件的企业在营业税和城建税等方面都给予一定的税收优惠。

［1] 张建欣.促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究［J] .当代经济，2010(5).

［2] 马海涛.完善财政政策促进公共文化服务体系建设［J] .中国财政，2009(6).