论社会管理创新中公众参与的几个维度

夏建文

(湖南城市学院马克思主义学院，湖南益阳413000)

党的十八大报告提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”［1]，这就是说党委和政府的社会管理事务“公众”应当“参与”。“什么是公众参与”、“为什么要参与”、“谁能参与”、“参与什么”、“如何参与”、“如何评估参与”已成为当前我国社会管理体制改革中迫切需要解决的问题。

一、“参与”是公众在社会管理中的地位体现

公众参与是指公众依靠政治制度内的渠道对公共事务的决策和管理表达意见、产生影响的行为，是公众与政府及其有关部门之间良性互动的过程。［2]公众参与不包括选举，不等于政治参与，亦不包括街头行动和个人、组织的维权行动。

1.公众参与是市场经济的内在要求

自给自足的自然经济培养的是依附型的臣民意识，平等、自由和竞争的社会主义市场经济对应的是独立的主体意识。作为市场主体的个人认为，公众有必要直接参与与自己生活的环境、与人们的切身利益有关的决策。规范和引导生产、分配、交换、消费等市场经济环节也离不开社会成员的参与。所以，社会主义市场经济内在要求公众参与，发挥公众参与积极性。

2.公众参与是民主政治的本质体现

马克思主义认为，民主是一种国家形式，它意味着承认公民在形式上一律平等，承认公民决定国家制度和管理国家权利平等。［3]我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民通过各种途径和形式，依照法律规定，管理经济和文化事业，管理国家事务，管理社会事务。宪法精神要求政府突破简单“为民作主”的传统思维，放手“让民作主”，相信公众“参与”的觉悟和能力，倾听民声，对接民意，从各个层次、各个领域扩大公民有序参与。社会成员理所当然地参与到影响全体成员的决策中去。这种参与可以是直接的，也可以是间接的。

3.公众参与是管理社会化的必然趋势

管理社会化就是全员参与，全员管理，增加管理的透明度，通过社会的监督、达到预期效果的一种新的管理模式。它是生产社会化和社会现代化的内生制度，它的根本属性是开放性。公众参与是使发展的成果由广大人民共享，使广大人民群众的生活水平能在发展中提高。只有人民生活水平提高了，社会才会稳定，人民群众才会把社会的事务当作自己的事务，才会以百倍的热情投入到社会管理中来，确保社会既“充满活力”又“和谐稳定”。［4]

二、公众是参与社会管理的主体

公众是参与政府社会管理的主体，是政府管理和服务对象。不仅包括公民，还包括法人(如公司企业)和由公民组成的团体和组织，如非政府组织(NGO)、行业协会、学术团体等。

1.普通公民。是“以人为本的‘人’。首先指的是人民群众。在当代中国，就是以工人、农民、知识分子等劳动者为主体，包括社会各阶层人民在内的中国最广大人民群众。”［5]

2.专家。即对某一事物精通，或者说有独到的见解的人。属于公众的一分子，拥有信息、表达、专业理性等各方面的优势。不仅包括知识渊博的学术型专家，也包括实践经验丰富的法官、律师等实务型专家，还包括更多数量的行政机关的公务员。［6]其诉求与意愿能在制度内通过正式渠道进行传输。政府立法和决策活动“所遭遇的议题日益向着复杂化、专业化、高技术含量的方向发展”，因此“对于各方面专家的依赖程度日益加深。”［7]

3.民间组织。包括社会团体、民办非企业单位和基金会。社会团体是非营利性社会组织，由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动。民办非企业单位是从事非营利性社会服务活动的社会组织。由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产组成的。基金会是非营利性法人。由自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立。

4.非政府组织。非政府组织是英文Non－Government Organizations的意译，英文缩写NGO。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会组织系统的重要组成部分。非政府组织具有民间性和自治性，意味着它们在体制上不属于政府，建制上不属于政府的一部分，也不直接受制于政府权威。

三、“决策+服务”:社会管理中公众参与的内容

1.参与政策、法律、法规的制定

政策质量得到较好的保证、政策认可度和接受度得到提高、政策效果可以得到评估必须直接听取公众的意见和心声。各方利益代表在咨询协商、互动博弈中逐步形成政策、法律、法规。政府会议必须向公众公开，公众可以旁听会议，监督会议的进程，取得会议的相关信息和文件，详细了解会议决策的程序。［8]公众参与过程就是共享政府信息的过程。政府应该让每个参与者都能细致地了解政府的方针、政策、提案、决议，通过舆论宣传、发放手册、网络推广等形式，使政府信息传播和覆盖的范围得到扩大，推动信息共享。公众参与的过程也是利益协商的过程，公众能畅所欲言地表达自己的观点，有效捍卫自己的合法权益，使自己的意志得到贯彻执行。严格规定参与人员挑选、参与规模控制、参与议程安排、政府隐私保护等方面事务，保证公众参与有条不紊地开展。［9]

2.参与提供政府服务

公众是政府服务的重要对象。公众参与提供政府服务可以有三种途径:一是作为公共服务的提供者，公众可以自愿提供服务;二是公众提供公共服务的反馈性建议，参与政府服务;三是公众直接参与政府服务的决策过程。社会公共服务可以分为硬服务、软服务。硬服务进行清晰的成本判定。如垃圾处理和街道服务等，大多数都外包给公司;软服务的衡量准则就是生活质量的高低。如卫生服务、照看老人与孩子等，大多数外包给非营利性机构。［10]

四、“三会—研究—讨论”:公众参与社会管理的路径选择

1.调查研究。指人们进行调查研究必须深入调查现场，目的是把握客观事物的真相、性质和发展规律。通过深入现场的实际调查、研究，经过对大量和零碎的材料去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，使之系统化、条理化，抓住纷繁复杂的现象事物本质，找出它的内在规律，使感性认识上升为理性认识，在此基础上作出正确的决策。［11]使政策执行过程中的冲突和阻力减少，便于决策者的做法和措施及时调整。目前运用较多的调查研究的具体方式是问卷调查。

2.听证会。公众参与方式的最为正式的一种，其目的就是公众可以最大限度地交流意见、听取群众呼声、反映利害关系真实意图。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方进行辩论，听证结论对最后的处理有拘束力。具体来说，凡是在听证会上提出的意见，决策者必须在最后裁决中作出回应，否则相关行为可能因此而无效。听证会给予不同利益和力量通过制度性的表白途径，某种程度上使利益冲突能达成共识，是人民群众参与国家立法、管理国家的重要途径。听证会全程应当允许媒体报道，发挥舆论监督的作用。

3.座谈会。座谈会是圆桌讨论会议一种，人数一般为6～10人，在一个主持人的引导下围绕某一主题进行深入的讨论。由训练有素的主持人以非结构化的自然方式对一小群调查对象进行的访谈。主持人引导讨论。这一方法的价值在于自由的小组讨论经常可以得到意想不到的发现，是最重要的定性研究方法。因为是多人参与讨论，在有经验的主持人的主持下，座谈会成员之间有一个相互影响、相互作用的过程，一个人的反应会影响其他人对这一问题的看法，这种相互影响、相互作用会产生与同样数量的人做单独陈述相比较更多的信息。

4.专家论证会。来自各个领域的专家通过诸如论证、咨询、研讨等各种形式对本行业、本领域的问题发表各种不同的专业意见，参与决策。“专家论证”可以使政府决策更加科学、合法。但“专家提供的仅是技术层面的多学科支持，并不是各方面利益的代表，决不能将专家意见代替公众参与。”［12]

5.社会讨论。指公民个人、社会和团体讨论国家的重大决策问题，交流相互的意见，将各自提出的意见作为决策者参考的民主决策形式。比如公布法律草案，就可以直接听取、吸纳广大人民群众的意见，这是人民群众行使当家作主权利、参与管理国家事务的一种形式。网民参政和网络问政已经成为一种趋势。互联网建设，就是一种网上民意表达的好平台，公众更新、更便捷的参与渠道得到有序开辟。在“键盘加鼠标”的网络参政形式已被官方和社会认可的背景下，政府机构应该对接公众参与，重大事情在网络上参与讨论或者进行诉求。运用发达的网络资源，实现公众的多渠道参与。只要政府是一个真正的民有、民治、民享的政府，广大人民群众就能够知道政府的详细活动。秘密比任何东西都能损害民主，公众没有了解政府的详细活动，所谓自治，所谓公民最大限度地参与管理国家事务、管理社会事务就只能是一句空话。［13]

五、“双赢”是评估公众参与社会管理的标准

公众参与社会管理如何评估?核心问题其实就是公众参与的有效性。而公众参与是否具有有效性，政府可以作出判断，但以作为参与者的公众和社会成员的感受来确认更为科学合理。［14]公众参与可以实现政府任务的分担，政府合法性的增强。政府可以让公众和社会自治组织分担政府的责任，这样政府运行成本会有效降低，服务的针对性和有效性得到提高。政府就能有更多的资源与精力投入于应该做的领域，得到更多人的认可，政府的合法性得到增强。

真正意义上的制度化的公众参与是体制内有较为成熟的制度设计及运行机制，公众可以通过体制内的渠道较为顺畅地进行公共事务参与，利益诉求表达，实现提升政府的合法性、满足公众的利益诉求的双赢结果。在没有听到“不同意见”或“反对意见”之前，政府不要急于决策。政府的产出——政策、法律、法规，应该以“政府的用户”公众的满意不满意来做政策评估的价值判断基础。不听不同意见的结果必然是“损人不利己”，严重的会使政府的公信力下降。

［1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M] .北京：人民出版社，2012：34.

［2] 俞可平.公众参与是建设和谐社会的基础——中欧公众参与民主理论与实践研讨会［N] .法制日报，2006－12－14.

［3] 列宁.列宁选集(第3卷)［M] .北京：人民出版社，1972：257.

［4] 刘超，胡伟.政府社会管理中的公众参与：模式、经验与启示［J] .吉首大学学报：社会科学版，2007(1)：139－142.

［5] 胡锦涛.在学习《江泽民文选》报告会上的讲话［N] .人民日报，2006－08－16(1).

［6] 杨建顺.行政规制与权利保障［M] .中国人民大学出版社，2007：207.

［7] 马怀德.中国立法体制、程序与监督［M] .北京：中国法制出版社，1999：174.

［8] The Government in The Sunshine ACT.2011－06－10.http：//www.usdoj.gov/oip foi－upd.htm.

［9] 王知津.公众参与视角下的政府信息资源管理［J] .信息资源管理学报，2011(2)：24 －31.

［10] 李克强.推进政府向社会力量购买公共服务［N] .东方今报，2013－08－01：64.

［11] 唐民擎.浅析社会组织与社会管理创新［J] .社团管理研究，2011(9).

［12] 习近平.谈谈调查研究［N] .学习时报，2011－11－23.

［13] 蔡定剑.公众参与：风险社会的制度建设［M] .北京：法律出版社，2009：959.

［14] 王名扬.美国行政法［M] .北京：中国法制出版社，1995.

［15] 杨军剑.社会管理中的公众参与问题探析［J] .学习论坛，2011(4).